TUE, 4e ch., 27 avril 2022, n° T-392/20

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Petra Flašker, pharmacienne à Grosuplje (Slovénie), demande l’annulation de la décision C(2020) 1724 final de la Commission, du 24 mars 2020, clôturant l’examen de mesures concernant la pharmacie publique Lekarna Ljubljana au regard des règles relatives aux aides d’État figurant aux articles 107 et 108 TFUE [affaire SA.43546 (2016/FC) – Slovénie].

 Antécédents du litige

2 En 1979 a été créée à Ljubljana (Slovénie), alors au sein de la République fédérative socialiste de Yougoslavie, une entité appelée Lekarna Ljubljana o.p., chargée de la distribution officinale de produits pharmaceutiques. Selon ce qu’ont indiqué à la Commission européenne les autorités slovènes, cette entité aurait été dotée d’« actifs » lui permettant d’exercer sa mission. D’après la requérante, actuellement pharmacienne d’officine libérale, cette entité aurait été une « organisation de travail en commun », n’ayant pas une activité économique de marché et n’ayant pas de capacité pour détenir une propriété.

3 À la suite de l’indépendance de la Slovénie, une loi sur les établissements, qui vise notamment les établissements publics chargés de services d’intérêt économique général, y a été adoptée en 1991. L’article 48 de cette loi dispose : « L’établissement tire ses ressources pour sa mission de dotations de son fondateur, de la vente de produits et de services et des autres sources prévues dans la présente loi. »

4 L’année suivante, une loi sur les pharmacies a été adoptée. Celle-ci prévoit la cohabitation d’établissements publics de pharmacie et de pharmacies privées ainsi que la responsabilité des municipalités pour la fourniture des services de pharmacie sur leur territoire. Les pharmacies privées reçoivent une autorisation d’exercice sous forme de concession octroyée par la municipalité concernée à la suite d’appels d’offres. Les établissements publics de pharmacie sont établis par les municipalités, qui participent à leur direction, et ils sont régis par leur acte fondateur. Il y a désormais en Slovénie, selon la Commission, environ 25 établissements publics de pharmacie, exploitant près de 200 officines, et 100 pharmacies privées.

5 Sur le fondement des lois mentionnées aux points 3 et 4 ci-dessus, en 1997, la municipalité de Ljubljana a créé par ordonnance l’établissement public de pharmacie Javni Zavod Lekarna Ljubljana (ci-après « Lekarna Ljubljana »), en précisant qu’il était le successeur légal de Lekarna Ljubljana o.p. et venait aux droits et aux obligations de ce dernier.

6 Lekarna Ljubljana exploite aujourd’hui une cinquantaine d’officines en Slovénie, principalement à Ljubljana, mais aussi dans une quinzaine d’autres communes. À Grosuplje, où la requérante exploite sa pharmacie privée, deux officines de Lekarna Ljubljana sont établies.

7 Par une plainte officiellement déposée le 27 avril 2016 auprès de la Commission après des contacts préalables avec ses services, la requérante a dénoncé l’existence d’aides d’État au sens de l’article 107 TFUE (ci-après « aides d’État ») au profit de Lekarna Ljubljana. Parmi les mesures identifiées au cours de l’instruction de cette plainte figure « l’octroi d’actifs en gestion » à des conditions ne correspondant pas, selon la requérante, aux conditions de marché. La requérante mentionne, comme de tels actifs, des locaux commerciaux.

8 De nombreux échanges ont eu lieu entre la Commission et les autorités slovènes, d’une part, et la requérante, d’autre part. À deux reprises, la Commission a communiqué à la requérante une appréciation préliminaire d’après laquelle les mesures identifiées ne constituaient pas des aides d’État. La requérante a maintenu chaque fois sa plainte en apportant des éléments d’information complémentaires et a été soutenue en 2018 par seize autres pharmacies privées de Slovénie.

9 Le 24 mars 2020, la Commission a adressé à la République de Slovénie la décision C(2020) 1724 final, clôturant l’examen de mesures concernant la pharmacie publique Lekarna Ljubljana au regard des règles relatives aux aides d’État figurant aux articles 107 et 108 TFUE [affaire SA.43546 (2016/FC) – Slovénie] (ci-après la « décision attaquée »). La décision attaquée a été adoptée sans que la Commission ait ouvert la procédure d’examen approfondi prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. La Commission y conclut, au considérant 73, que l’examen des quatre mesures au profit de Lekarna Ljubljana identifiées comme suit par la requérante au cours de l’instruction, à savoir le bénéfice, accordé par la municipalité de Skofljica (Slovénie), d’un bail de long terme gratuit, l’octroi d’actifs en gestion par la municipalité de Ljubljana, l’exemption de redevances de concession par plusieurs municipalités et l’abandon de profits qui auraient dû être partagés avec plusieurs municipalités, n’a pas révélé l’existence d’aides d’État. Toutefois, s’agissant de l’octroi d’actifs en gestion, la Commission expose antérieurement, aux considérants 37 à 40 de la décision attaquée, que, si l’octroi de tels actifs a pu constituer une aide d’État, il s’agit alors d’une « aide existante ».

10 La motivation figurant dans ces derniers considérants est la suivante. Après le rappel des dispositions de l’article 48 de la loi sur les établissements, cité au point 3 ci-dessus, et l’indication, d’une part, que la municipalité de Ljubljana devait à ce titre doter Lekarna Ljubljana d’actifs pour qu’il puisse démarrer son activité et, d’autre part, que tout actif acquis par Lekarna Ljubljana, y compris par ses propres moyens, est répertorié comme « actif en gestion » en application des règles de la comptabilité publique, il est exposé que, selon les autorités slovènes, la municipalité de Ljubljana a doté en 1979 Lekarna Ljubljana o.p. des actifs nécessaires au démarrage de ses activités, qu’en 1997 ces actifs ont été transférés à son successeur en droit, Lekarna Ljubljana, et que tous les autres actifs acquis successivement par ces deux entités depuis 1979 l’ont été par elles-mêmes sur le marché et aux conditions de marché. Les seuls actifs en gestion susceptibles de représenter une aide d’État seraient donc ceux de la dotation initiale d’actifs à Lekarna Ljubljana o.p., transférée en 1997 à Lekarna Ljubljana.

11 Il est ensuite fait référence à l’annexe IV de l’acte relatif aux conditions d’adhésion annexé au traité d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33, ci-après l’« acte annexé au traité d’adhésion »), en particulier à son point 3, relatif à la politique de la concurrence. Il est indiqué que, aux termes du paragraphe 1 de celui-ci, « [l]es régimes d’aides et aides individuelles ci-après, mis à exécution dans un nouvel État membre avant la date de l’adhésion et toujours applicables après cette date, sont considérés lors de l’adhésion comme aide existante [au sens de l’article 108, paragraphe 1, TFUE] : a) aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994 […] »

12 Il est également rappelé que l’article 1er, sous c), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (texte codifié) (JO 2015, L 248, p. 9), définit comme « aide nouvelle » « toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ». Il est aussi rappelé que l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2004, L 140, p. 1), prévoit que, « [a]ux fins de l’article 1er, [sous] c), du règlement (CE) no 659/1999 [du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1)], on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun ».  

13 Il en est conclu que, pour autant que l’octroi d’actifs en gestion ait engendré une aide d’État, ce serait alors une aide existante, car cette aide aurait été accordée à l’occasion de la mise en place de Lekarna Ljubljana o.p. en 1979. La substitution de ce dernier par Lekarna Ljubljana en 1997 serait de nature purement administrative, le contexte légal ne changeant pas, de même que l’usage et les conditions d’usage des actifs concernés. Cette substitution ne pourrait donc constituer une modification d’une aide existante et l’aide en question serait par conséquent toujours une aide de cette nature.

 Procédure et conclusions des parties

14 La République de Slovénie n’a déposé ni de mémoire en intervention ni d’observations sur la réponse que la Commission a apportée à une question écrite du Tribunal posée au titre d’une mesure d’organisation de la procédure.

15 La requérante conclut à l’annulation de la décision attaquée et à la condamnation de la Commission aux dépens.

16 La Commission conclut au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens.

 En droit

17 Bien que la requérante conclue, aux termes de la requête, à l’annulation de la décision attaquée en tant que telle, les moyens et arguments du recours ne portent que sur l’appréciation, au regard des règles sur les aides d’État, de l’octroi d’actifs en gestion à Lekarna Ljubljana et non des trois autres mesures également examinées par la Commission à la suite de la plainte (voir point 9 ci-dessus). Il y a donc lieu de considérer que le recours ne porte que sur l’appréciation, dans la décision attaquée, relative à l’octroi d’actifs en gestion. Dans cette limite, la requérante avance trois moyens d’annulation.

18 En premier lieu, la décision attaquée souffrirait d’une contradiction de motifs constitutive d’une violation de l’obligation de motivation des actes des institutions, prescrite à l’article 296 TFUE. En effet, l’octroi d’actifs en gestion y serait qualifié d’aide existante alors que la conclusion générale de la décision attaquée serait que l’ensemble des mesures dénoncées dans la plainte ne constituent pas des aides d’État.

19 En deuxième lieu, la décision attaquée serait entachée d’erreurs de fait et d’une erreur sur la qualification juridique des faits concernant l’octroi d’actifs en gestion, débouchant sur une violation des articles 107 et 108 TFUE. En substance, la requérante fait valoir à cet égard : que l’analyse de la Commission repose sur la seule déclaration des autorités slovènes d’après laquelle aucun actif n’a été apporté en gestion à Lekarna Ljubljana après 1979 ; que la Commission n’a pas pris en compte les éléments en sens contraire que la requérante avait produits à l’appui de sa plainte ; que, s’agissant des actifs apportés en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p., les conditions entourant l’exercice de l’activité de distribution pharmaceutique en officine ont fondamentalement changé à partir de 1992, que celles concernant spécifiquement Lekarna Ljubljana ont aussi évolué par rapport à celles de 1979, non seulement à sa création en 1997, mais encore ultérieurement en 2007, de sorte que le bénéfice de ces actifs à Lekarna Ljubljana depuis 1997, donc après la date du 10 décembre 1994 mentionnée dans l’acte annexé au traité d’adhésion (voir point 11 ci-dessus), ne saurait être qualifié de simple continuation d’une aide existante ; que d’autres actifs ont été apportés depuis 1997 à Lekarna Ljubljana, en particulier en 2008 et 2009, comme le montreraient des documents publics ainsi que l’augmentation de la valeur des actifs en gestion de Lekarna Ljubljana dans ses comptes ; que, ainsi, la Commission a conclu de façon erronée qu’elle n’était pas en présence d’aides d’État illégales, c’est-à-dire d’aides nouvelles non autorisées, et a omis d’apprécier ces aides au regard de l’article 107 TFUE.

20 En troisième lieu, selon la requérante, la Commission ne pouvait pas légalement adopter la décision attaquée sans avoir ouvert la procédure d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. En effet, d’après elle, sans l’examen approfondi qu’entraîne cette procédure, la Commission ne pouvait être sûre ni que l’octroi d’actifs en gestion à Lekarna Ljubljana n’engendrait pas d’aides d’État ni, dans le cas contraire, que celles-ci étaient compatibles avec le marché intérieur au regard de l’article 107 TFUE. La requérante souligne que la Commission était confrontée à des difficultés sérieuses à cet égard, démontrées par les erreurs dénoncées dans le cadre du deuxième moyen, mais aussi par la durée et le nombre élevé d’échanges intervenus avec les parties prenantes, notamment avec les autorités slovènes.

21 Par la question écrite visée au point 14 ci-dessus, le Tribunal a demandé à la Commission si la décision attaquée clôt l’examen des mesures objet du cas aides d’État SA.43546 (2016/FC), en particulier en ce qui concerne l’octroi d’actifs en gestion à Lekarna Ljubljana et, dans l’affirmative, si la Commission a considéré que ces dernières mesures, pour autant qu’elles puissent constituer des aides existantes telles que visées à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, étaient toujours compatibles avec le marché intérieur, et, dans la négative, si la Commission a poursuivi avec les autorités slovènes l’examen de la compatibilité avec le marché intérieur de ces mesures qui constitueraient des aides existantes. Dans ses observations sur la réponse de la Commission, la requérante ajoute que la question du Tribunal montre en elle-même que la décision attaquée souffre d’une insuffisance de motivation contraire à l’obligation de motivation, puisque sa portée exacte n’apparaît pas à sa lecture.

22 Le Tribunal estime opportun d’examiner en premier lieu le troisième moyen d’annulation. Ce moyen se référant notamment à des arguments avancés dans le cadre du deuxième moyen, tiré de ce que la Commission aurait commis des erreurs de fait et de qualification juridique des faits, le Tribunal examinera le troisième moyen en tenant compte de ces arguments.

 Règles et principes applicables

23 Parmi les éléments du cadre procédural du contrôle, par la Commission, des aides d’État visées à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ceux qui s’avèrent pertinents en l’espèce sont les suivants.

24 L’article 108 TFUE prévoit :

« 1. La Commission procède avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur.

2. Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État n’est pas compatible avec le marché intérieur aux termes de l’article 107, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine.

[…]

3. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l’article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. »

25 L’article 1er du règlement 2015/1589 dispose :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) “aide” : toute mesure remplissant tous les critères fixés à [l’article 107, paragraphe 1, TFUE].

b) “aide existante” :

i) sans préjudice […] du point 3 et de l’appendice de l’annexe IV de [l’acte annexé au traité d’adhésion] […], toute aide existant avant l’entrée en vigueur du TFUE dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant et toujours applicables après l’entrée en vigueur du TFUE dans les États membres respectifs ;

ii) toute aide autorisée, c’est-à-dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil ;

iii) toute aide qui est réputée avoir été autorisée conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement [...] no 659/1999 ou à l’article 4, paragraphe 6, du présent règlement, ou avant le règlement [...] no 659/1999, mais conformément à la présente procédure ;

iv) toute aide réputée existante conformément à l’article 17 du présent règlement ;

v) toute aide qui est réputée existante parce qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché intérieur et sans avoir été modifiée par l’État membre. Les mesures qui deviennent une aide à la suite de la libéralisation d’une activité par le droit de l’Union ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation ;

c) “aide nouvelle” : toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ;

d) “régime d’aides” : toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé ;

e) “aide individuelle” : une aide qui n’est pas accordée sur la base d’un régime d’aides […]

f) “aide illégale” : une aide nouvelle mise à exécution en violation de [l’article 108, paragraphe 3, TFUE].

[…] »

26 L’article 17 du règlement 2015/1589, intitulé « Prescription en matière de récupération de l’aide », dispose :

1. Les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans.

2. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d’aide individuelle ou dans le cadre d’un régime d’aide. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription. Chaque interruption fait courir de nouveau le délai. Le délai de prescription est suspendu aussi longtemps que la décision de la Commission fait l’objet d’une procédure devant la Cour de justice de l’Union européenne.

3. Toute aide à l’égard de laquelle le délai de prescription a expiré est réputée être une aide existante. »

27 Le règlement no 794/2004, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/2282 de la Commission, du 27 novembre 2015 (JO 2015, L 325, p. 1), dispose, à son article 4, paragraphe 1 : « Aux fins de l’article 1er, [sous] c), du règlement [2015/1589], on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché commun. Toutefois, une augmentation du budget initial d’un régime d’aides existant n’excédant pas 20 % n’est pas considérée comme une modification de l’aide existante. »

28 L’acte annexé au traité d’adhésion comporte en son annexe IV des dispositions spécifiques concernant les aides accordées dans un État membre ayant rejoint l’Union européenne en 2004. Le texte complet de la disposition de cet acte citée dans la décision attaquée (voir point 11 ci-dessus), à savoir son point 3, paragraphe 1, est le suivant :

« Les régimes d’aides et aides individuelles ci-après, mis à exécution dans un nouvel État membre avant la date de l’adhésion et toujours applicables après cette date, sont considérés lors de l’adhésion comme aide existante au sens de l’article [108], paragraphe 1, [TFUE] :

a) aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994 ;

b) aides énumérées dans l’appendice de la présente annexe ;

c) aides examinées par l’autorité chargée de la surveillance des aides publiques du nouvel État membre avant la date de l’adhésion et jugées compatibles avec l’acquis, et à l’égard desquelles la Commission n’a pas soulevé d’objections en raison de doutes sérieux quant à la compatibilité des mesures avec le marché commun, en vertu de la procédure visée au paragraphe 2.

Toutes les mesures encore applicables après la date d’adhésion qui constituent une aide publique et ne satisfont pas aux conditions susvisées sont considérées comme une aide nouvelle à la date de l’adhésion aux fins de l’application de l’article [108], paragraphe 3, [TFUE].

[…] »

29 Il ressort de la décision attaquée que la Commission n’a pas constaté que l’octroi d’actifs en gestion à Lekarna Ljubljana correspondait à une mesure relevant des b) et c) du premier alinéa de la disposition de l’acte annexé au traité d’adhésion citée au point 28 ci-dessus.

30 Ainsi que l’a rappelé la Cour, la Commission doit, en vertu de l’article 12, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, effectuer un examen lorsqu’elle a en sa possession des informations concernant une aide prétendument illégale, quelle que soit la source de ces informations. L’examen d’une plainte, sur le fondement de cette disposition, entraîne l’ouverture de la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE et oblige la Commission à examiner, sans délai, l’existence éventuelle d’une aide et sa compatibilité avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 49 et jurisprudence citée).

31 L’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, qui est applicable à l’examen d’une plainte visant une aide prétendument illégale, impose à la Commission de clore cette phase préliminaire d’examen par l’adoption d’une décision au titre de l’article 4, paragraphe 2, 3 ou 4, de ce règlement, à savoir une décision constatant l’absence d’aide d’État, une décision concluant, dans le cas où une aide d’État est identifiée, qu’il n’y a pas de doutes sur sa compatibilité avec le marché intérieur ou une décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, cette institution n’étant pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Le moment venu, il lui appartient, par conséquent, soit d’ouvrir la phase d’examen suivante, prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, soit de classer l’affaire en adoptant une décision en ce sens (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 50 et jurisprudence citée).

32 Dès lors que la Commission conclut, à la suite de l’examen d’une plainte et au terme de la phase préliminaire d’examen, à l’inexistence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, elle refuse implicitement d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 51 et jurisprudence citée).

33 S’agissant de l’hypothèse dans laquelle la Commission conclut, à la suite de l’examen d’une plainte et au terme de la phase préliminaire d’examen, que les mesures dénoncées constituent des aides existantes, il convient de rappeler qu’une aide existante est certes soumise à l’examen permanent prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE et doit être considérée comme étant légale aussi longtemps que la Commission n’a pas constaté son incompatibilité avec le marché intérieur. Toutefois, lorsqu’elle est saisie d’une plainte mettant en cause une aide prétendument illégale, la Commission, en qualifiant la mesure d’aide existante, soumet celle-ci à la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 1, TFUE et refuse ainsi implicitement d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard de cette aide que le plaignant estime être une aide illégale, c’est-à-dire une aide nouvelle mise à exécution sans l’autorisation requise (voir, en ce sens, arrêts du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission, C‑313/90, EU:C:1993:111, points 25 et 26, et du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 52 et jurisprudence citée). Il y a lieu de préciser que ces considérations concernent les aides existantes au sens des régimes d’aides existants visés à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais que, de la même manière, lorsque la Commission considère que la mesure en cause est une aide individuelle existante, autrement dit une aide existante passée non accordée au titre d’un régime d’aides, elle refuse aussi implicitement d’ouvrir à son égard la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.

34 Dans de telles situations, les bénéficiaires des garanties de procédure prévues à cette dernière disposition ne peuvent en obtenir le respect que s’ils ont la possibilité de contester devant le juge de l’Union la décision de refus d’ouvrir la procédure prévue à cette disposition, d’ailleurs aussi bien dans le cas où cette décision est prise au motif que la Commission estime que l’aide est compatible avec le marché intérieur que lorsqu’elle est d’avis que l’existence même d’une aide doit être écartée ou encore lorsqu’elle estime qu’il s’agit d’une aide existante (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 54).

35 S’agissant des conditions dans lesquelles la Commission est tenue d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard d’une mesure susceptible de constituer une aide, ainsi que cela a été jugé à de nombreuses reprises, quand la Commission examine des mesures d’aides au regard de l’article 107 TFUE pour déterminer si elles sont compatibles avec le marché intérieur, elle est tenue d’ouvrir cette procédure lorsque, après la phase d’examen préliminaire, elle n’a pu écarter toutes les difficultés empêchant de conclure à la compatibilité de ces mesures avec le marché intérieur. Les mêmes principes doivent s’appliquer lorsque la Commission conserve aussi des doutes sur la qualification même d’aide, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, de la mesure examinée (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 113 et jurisprudence citée). En ce qui concerne des mesures dont l’État membre concerné soutient qu’il s’agit d’aides existantes, si les éléments en possession de la Commission permettent, dans le cadre d’une évaluation provisoire, de penser qu’il est probable que les mesures en cause constituent effectivement des aides existantes, la Commission doit alors les traiter, si elles relèvent d’un régime d’aides, dans le cadre procédural prévu aux paragraphes 1 et 2 de l’article 108 TFUE. En revanche, si ces éléments ne permettent pas d’arriver à cette conclusion provisoire ou si l’État membre ne fournit aucun élément à cet égard, la Commission doit traiter ces mesures dans le cadre procédural prévu aux paragraphes 3 et 2 de ce même article (voir, en ce sens, arrêt du 10 mai 2005, Italie/Commission, C‑400/99, EU:C:2005:275, points 47 et 55).

36 Ainsi, lorsque la Commission examine une mesure au regard des articles 107 et 108 TFUE et qu’elle est confrontée, à l’issue d’un examen préliminaire qu’elle effectue au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, à des difficultés persistantes ou à des doutes, autrement dit à des difficultés sérieuses, soit quant à la qualification d’aide d’État de cette mesure, soit quant à sa qualification d’aide existante ou d’aide nouvelle, soit quant à sa compatibilité avec le marché intérieur si elle estime être en présence d’une aide nouvelle, elle est tenue d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.

37 C’est au regard de ces principes qu’il convient d’examiner le cas présent.

 Appréciation d’espèce

38 La décision attaquée indique que, dans la mesure où des actifs en gestion de Lekarna Ljubljana constitueraient une aide d’État, il s’agirait d’une aide existante. Plus précisément, comme indiqué aux points 10 et 13 ci-dessus, la Commission estime que les actifs en gestion incorporés par Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana après 1979 ne constituent pas des aides d’État et que les actifs en gestion dont Lekarna Ljubljana o.p. a été initialement doté en 1979 et qui ont été transférés à Lekarna Ljubljana en 1997, pour autant qu’ils puissent constituer une aide d’État, constituent une aide existante. En réponse à la question écrite du Tribunal évoquée aux points 14 et 21 ci-dessus, la Commission a indiqué que la décision attaquée clôt l’examen des mesures en cause, en particulier au motif que, si les actifs en gestion dont Lekarna Ljubljana o.p. a été initialement doté en 1979 et qui ont été transférés à Lekarna Ljubljana en 1997 constituaient une aide existante, il s’agirait d’une aide individuelle et non d’un régime d’aides relevant de l’examen permanent prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, au titre duquel la compatibilité avec le marché intérieur des régimes d’aides existant dans les États membres doit être vérifiée par la Commission. Celle-ci a exposé qu’elle ne s’était par conséquent pas prononcée sur la compatibilité avec le marché intérieur de l’aide existante éventuelle constituée par les actifs en gestion dont Lekarna Ljubljana o.p. a été initialement doté en 1979 et qui ont été transférés à Lekarna Ljubljana en 1997.

39 À l’issue de l’examen préliminaire effectué par la Commission, clos par la décision attaquée, la requérante dénonce, pour ce qui concerne les actifs en gestion de Lekarna Ljubljana, l’existence d’aides nouvelles, notamment par modification d’une aide existante. Pour sa part, la Commission a adopté à cet égard, au travers de la décision attaquée, une décision mixte, combinant le type de décision prévu à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, aux termes duquel, « [s]i la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure […] ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision », et une décision d’un type non prévu par ce règlement, constatant simplement que, à supposer qu’une mesure constitue une aide, il s’agit d’une aide existante.

 Sur les actifs en gestion incorporés par Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana après 1979

40 La Commission estime dans la décision attaquée, sur la base des informations dont elle a disposé, que les actifs en gestion que Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana ont incorporés après 1979 ne constituent certainement pas des aides d’État. Ils auraient en effet tous été acquis sur le marché privé sans aucun soutien public, comme l’indique le considérant 36 de la décision attaquée. Cette conclusion de la Commission repose sur les assurances données en ce sens par les autorités slovènes, ni la décision attaquée ni les écritures de la Commission devant le Tribunal ne faisant état d’éléments concrets qui auraient été apportés à cet égard.

41 De son côté, la requérante fait valoir qu’elle a notamment produit un document soumis au conseil municipal de Ljubljana par le maire de celle-ci en 2013, préparé par l’administration de la ville, qui montrerait que Lekarna Ljubljana exerce ses activités notamment dans des bâtiments octroyés en gestion par la municipalité et que, en 2008 et 2009, celle-ci a octroyé de nouveaux biens immobiliers à Lekarna Ljubljana au titre de l’accord de gestion conclu avec lui. Le document en question indiquerait aussi que Lekarna Ljubljana n’a supporté pour ces bâtiments que les charges de fonctionnement, mais pas de loyer. De plus, en réponse à la première évaluation préliminaire de la Commission évoquée au point 8 ci-dessus, la requérante aurait fait valoir que l’augmentation de la valeur des actifs en gestion apparaissant dans les rapports annuels successifs de Lekarna Ljubljana ne pouvait pas s’expliquer par l’accumulation de profits, cette thèse, développée dans ces rapports, étant contredite par le niveau des bénéfices apparaissant dans les comptes de l’établissement. La requérante souligne à cet égard que, au considérant 71 de la décision attaquée, la Commission fait état de ce que les autorités slovènes ont affirmé que Lekarna Ljubljana a toujours transféré ses excédents à la municipalité de Ljubljana. L’augmentation des actifs en gestion ne pourrait donc s’expliquer que par la mise à disposition gratuite de certains de ces actifs.

42 La légalité d’une décision en matière d’aides d’État doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, 234/84, EU:C:1986:302, point 16 ; du 22 décembre 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, point 81, et du 23 novembre 2017, SACE et Sace BT/Commission, C‑472/15 P, non publié, EU:C:2017:885, point 76). Ainsi, il ne peut être fait grief à la Commission de ne pas avoir pris en considération, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, des éléments factuels qui n’ont pas été portés à sa connaissance en temps utile lors de cette procédure ou dont il n’est pas évident qu’elle devait prendre connaissance de sa propre initiative dans le cadre de sa mission de contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 15 mars 2001, Prayon-Rupel/Commission, T‑73/98, EU:T:2001:94, point 50).

43 Par ailleurs, le contrôle de légalité effectué par le Tribunal sur l’existence de difficultés sérieuses dépasse la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission, C‑198/91, EU:C:1993:197, points 31 à 38, du 15 juin 1993, Matra/Commission, C‑225/91, EU:C:1993:239, points 34 à 39, et du 15 mars 2001, Prayon-Rupel/Commission, T‑73/98, EU:T:2001:94, point 47).

44 En l’occurrence, s’agissant de savoir si la Commission pouvait, sans devoir estimer être confrontée à des difficultés sérieuses, considérer que, après l’octroi en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p. des actifs nécessaires au démarrage de ses activités, tous les autres actifs acquis successivement par celui-ci et Lekarna Ljubljana l’ont bien été par eux-mêmes aux conditions de marché, il s’avère que, comme la Commission le fait valoir en défense, la requérante ne démontre pas qu’elle a communiqué pendant la procédure administrative le document soumis au conseil municipal de Ljubljana en 2013, mentionné au point 41 ci-dessus. En effet, la requérante est imprécise dans la réplique sur les modalités de communication de cet élément à la Commission, en évoquant un lien Internet figurant dans le courrier électronique transmettant sa réponse à la première appréciation préliminaire de la Commission, mais cette dernière dément dans la duplique que ce lien permette d’aboutir au document en question, et force est de constater que, parmi les sources d’information accompagnant ce lien Internet mentionnées à la fin de ladite réponse, ne figure pas la municipalité de Ljubljana. Ce document soumis au conseil municipal de Ljubljana en 2013, qui est un document concernant des opérations ponctuelles et non une information d’ordre général sur le contexte légal et économique des mesures en cause dont la Commission aurait dû d’elle-même s’enquérir compte tenu de ce qui est dit au point 42 ci-dessus, ne peut donc pas être pris en considération pour déterminer si la Commission devait, ou non, se considérer confrontée à des difficultés sérieuses pour déterminer si des aides d’État avaient été octroyées à Lekarna Ljubljana o.p. ou à Lekarna Ljubljana sous forme d’octroi d’actifs en gestion après 1979.

45 Néanmoins, la Commission reconnaît qu’un autre document, à savoir un extrait du rapport annuel de Lekarna Ljubljana pour 2012, lui a été communiqué par la requérante. Or, ce document fait état, dans l’un de ses paragraphes, de deux biens immobiliers dont Lekarna Ljubljana dispose, à propos desquels un commentaire spécifique est fait à la suite de la présentation de la valeur totale de l’ensemble des biens immobiliers repris dans les comptes de Lekarna Ljubljana, commentaire à la lecture duquel il est possible de comprendre que ces deux biens ont un statut particulier et qu’ils lui ont été transférés en gestion, mais sans qu’il y soit indiqué dans quelles conditions. L’extrait du même paragraphe, mis en exergue par la Commission en défense, porte sur un autre bien immobilier dont il est au contraire clair qu’il a été acheté par Lekarna Ljubljana.

46 Par ailleurs, dans sa réponse à la première évaluation préliminaire de la Commission, la requérante a avancé d’autres éléments, dont une partie a été résumée au point 41 ci-dessus.

47 Tout d’abord, parmi ces éléments figure une citation de l’article 24 de la loi sur les actifs physiques de l’État et des administrations locales, faite à la page 7 de cette réponse, qui indique que l’État et les administrations locales peuvent fournir gratuitement des actifs physiques aux entités publiques autres que les sociétés publiques, si cela est dans l’intérêt public. Or, a priori, Lekarna Ljubljana correspond à cette catégorie de bénéficiaires. En outre, certes, tout octroi par des collectivités publiques d’actifs physiques à des entités publiques ne constitue pas nécessairement une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, compte tenu notamment de l’application du critère selon lequel une entité ne reçoit pas d’avantage lorsque la collectivité publique agit à son égard comme le ferait un investisseur en économie de marché (voir, en ce sens, arrêts du 21 mars 1991, Italie/Commission, C‑305/89, EU:C:1991:142, points 18 et 19, et du 11 juillet 1996, SFEI e.a., C‑39/94, EU:C:1996:285, points 58 à 61) ou de l’application du critère selon lequel les échanges entre États membres doivent être affectés par une mesure de soutien public pour que celle-ci puisse constituer une telle aide (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2019, Arriva Italia e.a., C‑385/18, EU:C:2019:1121, point 31 et jurisprudence citée). Néanmoins, cela peut parfois être le cas. Le Tribunal se réfère à cet égard à la communication de la Commission sur la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2016, C 262, p. 1, points 73 et suivants et points 197 et 210) ainsi que, pour un exemple dans lequel la Commission a estimé que les conditions de cession d’un terrain engendraient une aide d’État, à la décision 2002/14/CE de la Commission, du 12 juillet 2000, concernant l’aide d’État mise à exécution par la France en faveur de Scott Paper SA/Kimberly-Clark (JO 2002, L 12, p. 1).

48 Ensuite, la requérante a reproduit plusieurs extraits des comptes publics de Lekarna Ljubljana et de la municipalité de Ljubljana relatifs aux années 2010, en les commentant. La requérante a dénoncé des discordances entre les chiffres de la municipalité relatifs à la valeur des actifs octroyés en gestion à Lekarna Ljubljana (par exemple, 35 036 742 euros au 31 décembre 2014) et les propres chiffres de Lekarna Ljubljana relatifs à la valeur de ses actifs de long terme et de ses actifs octroyés en gestion (26 976 187 euros à la même date, donc une somme inférieure alors qu’elle semble porter sur un champ plus large) ; elle a souligné l’importance de l’augmentation de ces actifs dans les comptes de Lekarna Ljubljana d’une année sur l’autre (par exemple, le passage de 26 976 187 euros au 31 décembre 2014 à 31 973 809 euros un an plus tard), tout comme celle, dans les comptes de la municipalité, de la valeur des actifs octroyés en gestion à Lekarna Ljubljana (passage de 35 036 742 euros à 42 790 897 euros pour la même période) ; enfin, elle a fait observer qu’un tableau établi par la municipalité expliquant les variations de valeur des actifs octroyés en gestion à Lekarna Ljubljana d’une année sur l’autre indique à de nombreuses reprises que l’augmentation est due à un résultat positif de l’établissement, ce qui laisserait entendre que les actifs octroyés en gestion comprennent non seulement des actifs physiques, mais aussi des actifs monétaires, alors que Lekarna Ljubljana devrait normalement reverser à la municipalité son résultat annuel positif, déduction faite des besoins en investissement. Sur ce dernier point, la Commission souligne certes que Lekarna Ljubljana a toujours eu le droit d’investir ses bénéfices pour les besoins de son activité pharmaceutique, notamment dans des locaux. Cependant, il n’apparaît pas possible de savoir, à la seule vue de ces comptes publics, ce qui, au sein des actifs octroyés en gestion à Lekarna Ljubljana, correspond respectivement à des actifs immobiliers qui lui auraient été fournis gratuitement ou dans des conditions préférentielles par la municipalité de Ljubljana, à des actifs immobiliers acquis dans des conditions de marché par Lekarna Ljubljana ou encore à des actifs financiers ou monétaires. Contrairement à ce qu’avance en substance la Commission, c’était non pas à la requérante de prouver sans doute possible que figuraient parmi les actifs en gestion de Lekarna Ljubljana des actifs correspondant à des aides d’État, mais à la Commission, face à une situation d’incertitude à cet égard, d’approfondir ses investigations.

49 En effet, alors que la décision attaquée se limite à faire état, au sujet des actifs en gestion incorporés par Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana après 1979, de l’affirmation des autorités slovènes d’après laquelle tous ont été acquis par ces entités aux conditions de marché, les éléments mis en avant par la requérante pendant la procédure administrative, mentionnés aux points 45 à 48 ci-dessus, montrent une situation peu claire sur la nature et le statut des actifs en gestion de Lekarna Ljubljana. La Commission souligne d’ailleurs, dans la duplique, que, dans sa réponse à la première appréciation préliminaire de la Commission, la requérante affirmait que les conditions dans lesquelles Lekarna Ljubljana reçoit ses actifs en gestion n’étaient pas connues. Or, la Commission n’a pas elle-même éclairci la question sur une base documentée, qu’elle ne peut pas reprocher à la requérante de ne pas lui avoir fournie. Il peut en effet être beaucoup plus difficile pour un plaignant d’obtenir des autorités publiques susceptibles d’avoir octroyé des aides d’État les éléments d’information pertinents à cet égard que pour la Commission, qui dispose de pouvoirs étendus à cet effet, découlant directement du traité FUE, mais aussi du règlement 2015/1589 (voir, en ce sens, arrêts du 18 septembre 1995, SIDE/Commission, T‑49/93, EU:T:1995:166, point 71, et du 28 septembre 1995, Sytraval et Brink’s France/Commission, T‑95/94, EU:T:1995:172, point  77). Il y a lieu de souligner que la seconde appréciation préliminaire de la Commission, envoyée avant l’adoption de la décision attaquée, n’aborde plus cette question, mais fait état d’une analyse, au demeurant non retenue en définitive, selon laquelle la distribution de produits pharmaceutiques en officine en Slovénie ne constitue pas une activité économique soumise aux règles du traité FUE concernant les aides d’État aux entreprises.

50 Il résulte de ce qui précède que la Commission n’a pas levé, à l’issue de l’examen préliminaire qu’elle a effectué au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, les doutes qui existaient s’agissant de savoir si tous les actifs en gestion incorporés par Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana après 1979 l’ont bien été par eux-mêmes aux conditions de marché, comme l’ont affirmé les autorités slovènes, et, par conséquent, si des aides d’État n’ont pas été fournies à ces entités au travers de ces actifs.

 Sur les actifs octroyés en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p. pour le démarrage de ses activités

51 S’agissant des actifs octroyés en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p. , nécessaires au démarrage de ses activités, il ressort du dossier les éléments qui suivent, dont la Commission ne conteste pas la réalité. Les actifs précités ont été initialement octroyés dans le contexte d’une économie dirigée d’un État n’appartenant pas à la Communauté économique européenne. La requérante soutient à cet égard, comme indiqué au point 2 ci-dessus, que Lekarna Ljubljana o.p., en tant qu’organisation de travail en commun, ne pouvait pas détenir de propriété. En 1992, l’activité de pharmacie officinale a été ouverte à la concurrence, même si elle a été inscrite dans le cadre d’un service public municipal faisant participer des établissements publics municipaux et des pharmacies privées agissant, elles, au titre de concessions des municipalités. À cet égard, dans la décision attaquée, la Commission ne retient pas en définitive que, depuis cette ouverture à la concurrence, cette activité est toujours de nature non-économique, autrement dit que les établissements publics de pharmacie et les pharmacies privées concessionnaires ne sont pas des entreprises visées à l’article 107 TFUE. En 1994, selon la requérante, la municipalité de Ljubljana a vu le jour. En 1997, elle a créé par ordonnance Lekarna Ljubljana, établissement public municipal, venant légalement aux droits et aux obligations de Lekarna Ljubljana o.p. La requérante soutient que, à ce moment, il existait déjà un marché des services pharmaceutiques d’officine avec des exploitants privés y commercialisant des produits et des services. En 2007, selon la requérante, l’ordonnance portant création de Lekarna Ljubljana a été modifiée pour officialiser un but lucratif et le transfert au budget municipal de son résultat annuel positif, déduction faite de ses besoins en investissements. À cet égard, il est indiqué au considérant 67 de la décision attaquée que cette règle de transfert du résultat annuel positif au budget municipal a été assouplie en 2018. Selon la requérante, la loi sur les pharmacies a aussi été modifiée en 2007 pour permettre aux établissements publics municipaux de pharmacie d’agir en dehors du territoire de leur commune d’origine.

52 Il n’est pas établi que la requérante a porté à l’attention de la Commission pendant la procédure administrative tous les éléments mentionnés au point 51 ci-dessus, même si la Commission ne le conteste pas. Néanmoins, ces éléments relèvent du contexte légal et économique que la Commission devait appréhender de manière suffisante dans le cadre de ses investigations pour se prononcer en connaissance de cause. À cet égard, il doit être constaté, ainsi qu’il ressort des points 11 à 13 ci-dessus, que, dans la décision attaquée, pour expliquer que les actifs octroyés en gestion en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p., puis transférés en 1997 à Lekarna Ljubljana, constituent, pour autant qu’ils puissent avoir le caractère d’aides d’État, des aides existantes, la Commission, après avoir souligné, d’une part, les stipulations de l’acte annexé au traité d’adhésion définissant les aides existantes à la date de l’adhésion et, d’autre part, la distinction entre une aide nouvelle et une aide existante telle que rappelée dans le règlement 2015/1589 et le règlement no 794/2004, s’est bornée à indiquer, au considérant 39, que la succession, en 1997, entre Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana était de nature purement administrative et que le contexte légal de même que l’usage et les conditions d’usage des actifs en question n’avaient pas changé, si bien que l’aide existante en vigueur à ce moment n’avait pas été modifiée et restait toujours une aide de cette nature.

53 Or , doit être pris en compte ce qui suit, qui est en substance avancé à juste titre par la requérante dans son recours. La Slovénie a adhéré à l’Union le 1er mai 2004. D’une part, les dispositions de l’annexe IV, point 3, paragraphe 1, sous a), de l’acte annexé au traité d’adhésion, reproduites au point 28 ci-dessus et qui sont pertinentes en l’espèce ainsi qu’exposé au point 29 ci-dessus, précisent que les régimes d’aides et les aides individuelles mis à exécution avant le 10 décembre 1994 dans un nouvel État membre et toujours applicables après la date d’adhésion sont considérés lors de l’adhésion comme des aides existantes. D’autre part, selon les règles habituelles en la matière, découlant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et des dispositions équivalentes antérieures, rappelées à l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, reproduit au point 25 ci-dessus, la modification d’une aide existante engendre une aide nouvelle (voir, en ce sens, arrêt du 9 août 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, EU:C:1994:311, point 13 et jurisprudence citée). Il en découle qu’une aide mise à exécution en Slovénie avant le 10 décembre 1994, ne relevant, comme en l’espèce, pas d’autres dispositions, devait être considérée comme une aide existante au 1er mai 2004 pour autant qu’elle n’ait pas été modifiée entre ces deux dates, à défaut de quoi elle devait être considérée comme une aide nouvelle à cette seconde date. Une modification de cette aide après le 1er mai 2004 en faisait aussi une aide nouvelle compte tenu desdites règles habituelles. Par conséquent, en l’espèce, pour que les actifs octroyés en gestion en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p., puis transférés en 1997 à Lekarna Ljubljana, constituent, pour autant qu’ils puissent avoir le caractère d’aides d’État, des aides existantes au titre des dispositions mentionnées dans le présent point, il faut qu’aucune modification de ces éventuelles aides ne soit intervenue entre le 10 décembre 1994 et le jour où l’autorité compétente s’est prononcée à ce propos, en l’occurrence le jour de l’adoption de la décision attaquée.

54 À cet égard, il est constant que le 10 décembre 1994, Lekarna Ljubljana o.p. existait encore, que la municipalité de Ljubljana venait d’être créée et que la loi de 1992 sur les pharmacies, ouvrant le secteur à l’économie de marché, avait déjà été adoptée. Toutefois, aucune information ne figure dans la décision attaquée quant à la question de savoir si des pharmacies privées avaient déjà obtenu des concessions municipales à cette date et si Lekarna Ljubljana o.p. était encore en situation de monopole sur sa zone d’activité. La situation « de départ » est donc incertaine. D’après la requérante, en 1997, au moment du remplacement de Lekarna Ljubljana o.p. par Lekarna Ljubljana, le marché était concurrentiel. Compte tenu des indications non démenties fournies par la requérante, Lekarna Ljubljana est susceptible d’avoir des différences assez notables par rapport à l’entité à laquelle il a succédé en 1997 : il a la capacité d’acquérir des propriétés, et il en acquiert d’après le considérant 36 de la décision attaquée, ce qui permet d’ailleurs de se demander si, dès lors, la continuation de la mise à disposition d’actifs immobiliers en gestion sans propriété peut toujours se justifier ; il poursuit, au moins à partir de 2007, un but lucratif visant à dégager des ressources finançant d’autres activités que la sienne ; en outre, il peut, aussi, depuis 2007, étendre son activité au-delà du territoire de la commune de Ljubljana, ce qu’il a fait. Par ailleurs, ses résultats financiers, tels que mis en exergue par la requérante dans sa réponse à la première appréciation préliminaire de la Commission, peuvent traduire une activité en nette expansion. En l’absence d’un examen plus approfondi que devait effectuer de sa propre initiative la Commission concernant l’évolution du contexte légal et économique de l’activité en cause, au titre de ses obligations de contrôle rappelées aux points 35, 36 et 42 ci-dessus, tous ces éléments empêchent d’avoir une certitude quant à l’absence de modification de l’éventuelle aide en cause depuis le 10 décembre 1994. L’affirmation de la Commission d’après laquelle la succession, en 1997, entre Lekarna Ljubljana o.p. et Lekarna Ljubljana était de nature purement administrative et que le contexte légal, de même que l’usage et les conditions d’usage des actifs en question n’avaient pas changé est, à tout le moins, insuffisamment étayée à cet égard.

55 Il résulte de ce qui précède que, à l’issue de l’examen préliminaire qu’elle a effectué au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission n’a pas non plus levé les doutes qui existaient s’agissant de savoir si les actifs octroyés en gestion en 1979 à Lekarna Ljubljana o.p., puis transférés en 1997 à Lekarna Ljubljana, pour autant qu’ils puissent avoir le caractère d’aides d’État, ce sur quoi la Commission n’a pas pris parti, étaient constitutifs d’aides existantes ou d’aides nouvelles, au sens de l’article 1er, sous b), du règlement 2015/1589, compte tenu des diverses catégories d’aides existantes que cette disposition énumère.

56 Sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de la requérante relatifs à la durée de cette procédure d’examen préliminaire et au nombre élevé d’échanges entre la Commission et les parties prenantes, notamment les autorités slovènes, auxquels elle a donné lieu, il résulte des constatations effectuées aux points 50 et 55 ci-dessus, et compte tenu de la jurisprudence rappelée aux points 35 et 36 ci-dessus, que la Commission était confrontée à des difficultés sérieuses qui auraient dû la conduire à ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE dans la présente affaire. L’examen approfondi qu’implique cette dernière procédure aurait d’ailleurs permis, en tant que de besoin, à la Commission de se prononcer de manière éclairée sur les questions suivantes : la présence même d’aides d’État, au sens de l’article 107 TFUE, dans l’hypothèse de l’octroi à Lekarna Ljubljana d’actifs en gestion à titre gratuit ou préférentiel par la municipalité de Ljubljana, la qualification de tels actifs d’aides existantes ou d’aides nouvelles et leur qualification d’aides individuelles ou d’aides relevant d’un régime d’aides. Cela aurait permis à la Commission d’orienter en bonne connaissance de cause la suite de la procédure pour, si besoin, apprécier la compatibilité avec le marché intérieur des mesures qui se seraient révélées être des aides, existantes ou nouvelles, nécessitant une telle appréciation.

57 Le troisième moyen d’annulation et, par conséquent, le recours doivent être accueillis, sans qu’il soit nécessaire ni d’examiner les critiques de la requérante concernant la motivation de la décision attaquée exprimées dans le premier moyen d’annulation et dans le commentaire sur la réponse de la Commission à la question écrite du Tribunal, ni d’examiner de manière autonome le deuxième moyen d’annulation. Il s’ensuit que la décision attaquée doit être annulée pour autant qu’elle concerne l’appréciation, au regard des règles sur les aides d’État, de l’octroi d’actifs en gestion à Lekarna Ljubljana.

 Sur les dépens

58 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.

59 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. La République de Slovénie supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

déclare et arrête :

1) La décision C(2020) 1724 final de la Commission, du 24 mars 2020, clôturant l’examen de mesures concernant la pharmacie publique Lekarna Ljubljana au regard des règles relatives aux aides d’État figurant aux articles 107 et 108 TFUE [affaire SA.43546 (2016/FC) – Slovénie], est annulée pour autant qu’elle concerne les actifs en gestion de Lekarna Ljubljana.

2) La Commission européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Petra Flašker.

3) La République de Slovénie supportera ses propres dépens.