CSA, 21 février 2018, n° 2018–02

Vu la directive 2002/19/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive « accès ») ;

Vu la directive 2002/21/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») ;

Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ;

Vu la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ;

Vu l’avis n° 2015-14 du Conseil supérieur de l’audiovisuel à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 16 septembre 2015 sur un projet de décision portant sur la définition du marché pertinent de gros des offres de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels, sur la désignation d’un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur sur ce marché ;

Vu la décision n° 2015-1583 de l’Autorité de régulation des communications électroniques et  des postes en date du 15 décembre 2015 portant sur la définition du marché pertinent de gros des services de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels en mode numérique, sur la désignation d’un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur sur ce marché ;

Vu l’Observatoire de la diffusion  de  la  TNT  en  France  de  l’ARCEP  relatif  à  la  situation  au  31 décembre 2016 ;

Vu la saisine de l’Autorité de la concurrence du 15 novembre 2017 par la société towerCast relative à des pratiques de la société TDF ;

Vu le courrier du 5 décembre 2017 par lequel l’Autorité de la concurrence a invité le Conseil supérieur de l’audiovisuel à formuler ses observations concernant la saisine de la société towerCast ;

Vu la réponse du groupe towerCast au questionnaire du Conseil supérieur de l’audiovisuel en date du 28 janvier 2018 ;

Vu la réponse du groupe TDF au questionnaire du Conseil en date du8 février 2018;

Après en avoir délibéré le 21 février 2018, Émet l’avis suivant :

Le 5 décembre 2017, l’Autorité de la concurrence a saisi le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), sur le fondement de l’article R. 463-9 du code de commerce, dans le cadre d’une saisine par la société towerCast concernant d’éventuelles pratiques d’abus de position dominante mises en œuvre par la société TDF dans le secteur de la diffusion hertzienne terrestre de la télévision numérique terrestre (TNT).

Les pratiques alléguées par towerCast concernent la prise de contrôle de la société Itas Tim par le groupe TDF en octobre 2016. Selon towerCast, cette prise de contrôle entraverait notamment la concurrence dans le secteur de la diffusion en renforçant significativement la position de TDF dans ce secteur, anéantirait toute perspective d’une concurrence pérenne par les infrastructures et renforcerait la dépendance des multiplex vis-à-vis de TDF sur le marché aval.

Dans la première partie de l’avis, le Conseil s’attache à décrire le secteur de la diffusion hertzienne de la TNT et à définir les marchés pertinents. La seconde partie présente les positions concurrentielles des acteurs.

1.      Le marché de la diffusion de la TNT

1.1.   Le contexte de la diffusion de la TNT

1.1.1.      Le déploiement de la TNT entre 2005 et 2015

La TNT en métropole

La plateforme de télévision numérique terrestre (TNT) a entamé son déploiement en France métropolitaine en mars 2005, sur la base de cinq réseaux appelés « multiplex », regroupant chacun plusieurs services de télévision en vue de leur diffusion en mode numérique.

La composition des cinq premiers multiplex de la TNT a sensiblement évolué dans les mois qui ont suivi leur lancement, notamment en vue de regrouper d’une part les chaînes gratuites et d’autre part les chaînes payantes. Afin de favoriser le développement des télévisions locales sur la TNT, le Conseil a également décidé de procéder à une modification de la composition des multiplex, qui a permis d’accueillir les télévisions locales privées et les stations régionales de France 3 sur le multiplex R1.

En octobre 2008, un sixième multiplex de la TNT, appelé R5, a été lancé. Celui-ci a permis de diffuser en « haute définition » trois des quatre chaînes gratuites proposées aux téléspectateurs dans ce format (double diffusion des chaînes TF1, France 2 et M6 sur R5 et d’Arte sur R4).

La loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a fixé un objectif de couverture de la population métropolitaine par la TNT d’au minimum 95 %. Pour atteindre cet objectif, un préalable était de mettre fin à la diffusion hertzienne terrestre en mode  analogique ; cette même loi  a fixé  la fin de cette diffusion  au      30 novembre 2011 au plus tard.

L’arrêt de la diffusion de la télévision en analogique a permis, au terme d’opérations techniques et de communication d’envergure nationale menées entre 2009 et 2011 et appelées « passage au tout numérique », d’étendre la couverture de la population par la TNT. Il a également permis de dégager le dividende numérique, d’une part en transférant la bande de fréquences « 800 MHz » au profit des services mobiles, d’autre part en permettant d’enrichir à nouveau l’offre de programmes diffusés en TNT (cf. infra)¹.

Le calendrier de déploiement en métropole

Le Conseil a fixé, dès juillet 2007, le rythme de l'extension de la TNT en précisant des objectifs annuels de couverture. Ce programme devait permettre d'atteindre l'objectif d'une couverture minimum de 95 % de la population métropolitaine d'ici au 30 novembre 2011 pour l'ensemble des éditeurs de la TNT tout en garantissant, à cette date, pour chaque département, une couverture d’au minimum 91 % de la population pour les chaînes historiques nationales gratuites et 85 % pour les autres chaînes nationales privées2.

À l’issue du passage au tout numérique fin 2011, l’offre TNT a continué à s’étoffer. Six nouvelles chaînes nationales gratuites en haute définition ont été mises en service le 12 décembre 2012 (TF1 Séries Films, L’Equipe, Chérie 25, 6Ter, Numéro 23 et RMC Découverte) sur les septième et huitième multiplex appelés R7 et R8.

La diffusion par voie hertzienne terrestre des nouvelles chaînes en haute définition lancées en 2012 a couvert progressivement l’ensemble de la métropole. En effet, celles-ci se sont engagées à couvrir plus de 97 % de la population métropolitaine (même couverture que les autres chaînes gratuites déjà présentes sur la TNT) en déployant, phase après phase, 1 626 émetteurs de diffusion.

Cet objectif de couverture devait théoriquement être atteint en juin 2015, à l’issue d’un déploiement progressif constitué de 13 phases. Le calendrier de déploiement des multiplex R7 et R8 ainsi que ses modalités techniques avaient été fixés par le Conseil.

La décision prise entretemps par le Gouvernement de réaffecter la bande 700 MHz au profit des réseaux de communications électroniques a conduit à la remise en cause de la poursuite de ces déploiements (voir ci-dessous « Bande 700 MHz ») et à l’extinction, le 5 avril 2016, de deux multiplex à couverture nationale de la TNT, les multiplex R5 et R8.

La liste des chaînes gratuites et payantes de la TNT et la composition des multiplex à couverture nationale de la TNT métropolitaine sont désormais les suivantes :

La TNT est aujourd’hui disponible pour 97,3 % de la population métropolitaine grâce à un réseau de quelque 1940 sites de diffusion3 :

- 1626 sont financés par les chaînes4 ;

- s’y s’ajoutent environ 310 sites complémentaires de diffusion, pris en charge par des collectivités  territoriales  ou  leurs  groupements  au  titre  de  l’article  30-3  de  la  loi  du  30 septembre 1986.

Le déploiement de la TNT dans les départements et collectivités d’outre-mer

Dans les départements et collectivités d’outre-mer5, l’extinction de la diffusion analogique de la télévision et le passage au  «  tout  numérique  »  se  sont  effectués  progressivement  jusqu’au  30 novembre 2011, mais avec un calendrier plus serré que pour la métropole.

Prise sur le fondement de l’article 23 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision6, l’ordonnance n° 2009-1019 du 26 août 2009 portant extension et adaptation à l’outre-mer des dispositions relatives à télévision numérique terrestre a complété le cadre législatif du déploiement de la TNT dans les collectivités ultramarines7.

Depuis la fin de novembre 2010, la TNT est diffusée dans tous les territoires ultramarins sur un multiplex (ROM1). Ce multiplex est aujourd’hui composé de huit chaînes publiques (Outremer 1ère, France 2, France 3, France 4, France 5, France Ô, France 24, Arte) auxquelles s’ajoutent (sauf pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna) une ou deux chaînes locales privées par territoire. En outre, deux chaines locales privées sont diffusées en Guadeloupe sur un duplex et une chaine locale privée l’est en Martinique sur un simplex.

La couverture numérique terrestre atteint au total 95 % de la population ultramarine, avec des variations par territoire.

1.1.2.      Le transfert de la bande 700 MHz

La Conférence mondiale des radiocommunications (CMR) de l’Union internationale des télécommunications (UIT), qui s’est tenue du 23 janvier au 17 février 2012, a décidé d’attribuer la sous-bande de fréquences 694-790 MHz, aussi appelée bande 700 MHz, au service mobile en Région 1 (zone Europe / Afrique) à égalité de droits avec la radiodiffusion, à la demande de certains pays de cette région.

Par communiqué de presse le 10 décembre 2014, le Gouvernement a précisé les principales échéances du calendrier de transfert de la bande 700 MHz au profit du secteur des télécommunications mobiles notamment, et a également annoncé la généralisation de la norme de codage MPEG-4 pour l’ensemble de la plateforme TNT en avril 2016.

En effet, pour libérer la bande 700 MHz de toute diffusion TNT, trois opérations étaient nécessaires :

- le passage au tout MPEG-4, c’est-à-dire l’arrêt de l’utilisation de la norme de codage MPEG-2 en diffusion hertzienne terrestre et son remplacement par la norme MPEG-4. Cette opération a eu lieu le 5 avril 2016 ;

- la réorganisation de l’offre de la TNT sur six multiplex nationaux (recomposition des multiplex) et l’extinction de deux multiplex nationaux. Cette opération a également eu lieu le 5 avril 2016 ;

- le réaménagement des fréquences de la TNT sur l’ensemble du territoire. Cette opération a commencé le 5 avril 2016 (dégagement effectif de la bande 700 MHz en Île-de-France notamment) et se poursuit, région par région, entre octobre 2017 et juin 2019, conformément à l’arrêté du Premier ministre du 18 juin 2015 modifiant le tableau national de répartition des bandes de fréquences.

Le dégagement de la bande 700 MHz en métropole s’est donc traduit par la diminution du nombre de multiplex dès l’opération de passage au tout MPEG-4 du 5 avril 2016 : deux multiplex à couverture nationale de la TNT se sont arrêtés8.

En effet, d’une part, les études techniques du Conseil en matière de planification de réseaux de radiodiffusion l’ont conduit à estimer qu’il était impossible de maintenir les huit multiplex nationaux dans le reste de la bande UHF (470-694 MHz), une fois les fréquences de la bande   700 MHz transférées à d’autres usages que celui de la radiodiffusion, tout en :

- permettant la couverture du territoire métropolitain sans rétraction de couverture significative et sans baisse de qualité (pas de dégradation de l’offre de la TNT existante) ;

- préservant la structure du réseau TNT (nombre de sites, plaques iso-fréquences équivalentes, etc.), afin de limiter l’impact sur les acteurs et les téléspectateurs (réorientations d’antenne, etc.).

D’autre part, pour répondre aux besoins du secteur audiovisuel, il est apparu indispensable de maintenir six multiplex nationaux. Des ressources interstitielles supplémentaires seront également nécessaires pour maintenir les offres locales ou régionales, à l’instar de ce qui existe aujourd’hui.

Après avoir consulté les acteurs9, et à l’issue d’un examen de différents critères visant à favoriser la continuité de la réception pour les téléspectateurs, à assurer une gestion efficace du spectre  et, enfin, à minimiser l’impact sur les éditeurs et les coûts associés à l’opération, tout en tenant compte du calendrier souhaité par le Gouvernement, le Conseil a donc annoncé que les multiplex R5 et R8 avaient vocation à être arrêtés lors du passage au tout MPEG-4 en avril 2016, pour permettre le dégagement de la bande 700 MHz.

Le Conseil a néanmoins souligné à plusieurs reprises que cette opération risquait, à court terme, d’avoir une incidence sur les équilibres économiques du marché de gros des offres de diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels. En effet, la moindre perspective de mutualisation des multiplex par les diffuseurs alternatifs, du fait de l’arrêt des multiplex R5 et R8, pourrait avoir des conséquences sur la durée de rentabilisation des infrastructures alternatives. Cette baisse de revenus des diffuseurs alternatifs pourrait obliger ces derniers à être plus sélectifs dans leurs investissements futurs et limiter ainsi la construction de nouveaux sites.

Dans le cadre de sa réponse au questionnaire du Conseil, towerCast a indiqué qu’ « […] »10. Le groupe TDF estime également dans sa réponse au questionnaire qu’ […] 11.

1.1.3.      Les objectifs du Conseil

La baisse des coûts de diffusion

La diffusion hertzienne terrestre de la télévision consiste à acheminer un signal audiovisuel depuis la régie d’un éditeur de chaîne12 vers des sites de diffusion13 afin de le diffuser vers les antennes des téléspectateurs. Dans le cadre de la TNT, les signaux des chaînes sont regroupés au sein de multiplex14, qui sont gérés par des opérateurs de multiplex.

L’objectif principal du Conseil sur les marchés de la diffusion est de favoriser une baisse des coûts de diffusion supportés par les éditeurs afin que ces derniers puissent dégager des ressources financières pour accroître l’investissement dans les programmes. Le Conseil est également particulièrement attentif à la qualité des prestations de diffusion des acteurs du marché, i.e. TDF et towerCast.

Selon les estimations du Conseil15, les coûts de diffusion moyens des chaînes de la TNT pour 2016 sont compris :

- entre [0-5] millions d’euros par an pour un service gratuit diffusé en simple définition ;

- entre [5-10] millions d’euros par an pour un service gratuit diffusé en haute définition ;

- aux alentours de [0-5] millions d’euros par an pour un service payant.

Ces coûts représentent une part importante du chiffre d’affaires de certaines chaînes de  la TNT16.

Les opérateurs de multiplex s’accordent toutefois pour dire que l’intensification de la concurrence a permis une baisse des coûts de diffusion de [20-30] % à [30-40] % entre 2010 et 2015, à nombre de chaînes par multiplex inchangé.

La concurrence entre les diffuseurs techniques et la concurrence par les infrastructures

Le Conseil doit veiller au développement de la concurrence entre les acteurs du marché de la diffusion de programmes audiovisuels. Dans la lignée des positions de l’Arcep et de l’Autorité de la concurrence, le Conseil estime que ce développement doit se réaliser au travers de la promotion d’une concurrence par les infrastructures. Ainsi, au cours du cycle de régulation 2012-2015, l’ARCEP avait renforcé son dispositif de régulation afin notamment de promouvoir une telle concurrence. Dans sa décision n° 2015-1583 du 15 décembre 2015, l’ARCEP relève qu’au cours « du 3ème cycle de régulation, le déploiement d’antennes et de sites alternatifs a permis de développer une concurrence partielle et une concurrence totale par les infrastructures »17.

Néanmoins, l’ARCEP précise que « contrairement au cycle de régulation précédent  où le marché de la diffusion TNT était en pleine expansion avec l’arrivée de deux nouveaux multiplex (R7 et R8), les perspectives actuelles du nouveau cycle de régulation tendent plutôt vers une réduction, à plus ou moins long terme, du périmètre d’affaires des diffuseurs sur le marché de la diffusion de la TNT. En effet, le transfert aux opérateurs mobiles des fréquences de la bande des 700 MHz devrait induire, dès avril 2016, la suppression de deux multiplex en métropole et, par voie de conséquence, une réduction du nombre de points de service mis en concurrence sur le marché de gros aval ».

Elle précise également que « dans ce contexte, l’ARCEP ne considère plus opportun de viser un développement de la concurrence qui passerait par le déploiement d’infrastructures spécifiques à la diffusion de la TNT. Au contraire, une concurrence totale par les infrastructures qui impliquerait le déploiement de nouveaux sites de diffusion pourrait avoir un intérêt pour des acteurs qui se positionneraient en tant qu’opérateur de communications électroniques cherchant à maximiser, sur leurs points, la mutualisation entre plusieurs activités (TNT, radio, téléphonie mobile, etc.)».

Cette position est confortée par l’Autorité de la concurrence, qui indique dans l’avis rendu à l’ARCEP que « dans le contexte de contraction de la demande sur le marché de gros aval de la diffusion de la TNT, le maintien d’une incitation à investir dans des infrastructures non transférables et non mutualisables avec des activités comme la diffusion de la radio ou l’hébergement des équipements des opérateurs mobiles pourrait ne plus avoir de sens à l’avenir ».

Le maintien de la compétitivité de la plateforme TNT

Le Conseil relève que, depuis sa mise en place en France en 2005, la télévision numérique terrestre (TNT) a bénéficié de plusieurs évolutions successives, tels que l’enrichissement du nombre de chaînes, désormais au nombre de trente-deux en métropole, et l’amélioration de la qualité de l’image : depuis le 5 avril 2016, la quasi-totalité des chaînes sont, en métropole, en haute définition.

Alors que les usages des téléspectateurs évoluent et que les plateformes alternatives apportant de nouveaux services, notamment non linéaires, se développent, la plateforme TNT conserve de nombreux atouts, à commencer par la gratuité, qu’il est possible de renforcer, la plateforme TNT demeurant essentielle à court et moyen termes.

Le Conseil souligne en effet que la plateforme TNT est la seule plateforme, avec le satellite, à offrir une couverture très large du territoire, que celle-ci est largement plébiscitée par les téléspectateurs et, enfin, qu’elle reste le socle de la régulation audiovisuelle, offrant un cadre stable aux éditeurs.

Dans cette perspective, le Conseil a lancé entre juillet et octobre 2017 une consultation publique afin de préparer l’avenir de la plateforme TNT et notamment « de recueillir les observations des acteurs sur les améliorations qui pourraient être apportées à la plateforme TNT, notamment en termes de qualité d’image et d’interactivité, les modifications techniques qu’il est nécessaire d’introduire pour permettre de telles améliorations, ainsi que la mise en œuvre opérationnelle de ces modifications techniques »18.

1.2.   Définition du marché pertinent

1.2.1.      Délimitation du marché en termes de produits et de services

La délimitation du marché de produits se fonde sur une analyse du degré de substituabilité entre les offres de gros de diffusion par voie hertzienne terrestre de programmes télévisuels et les services de diffusion de la télévision sur d’autres plateformes de réception.

1.2.1.1.           Les différents modes de diffusion de la télévision

Evolution des modes de réception au sein des foyers équipés d’au moins un téléviseur

La réception de la télévision par internet continue de progresser (3,3 points en un an à 54,4% au deuxième trimestre 2017) grâce à la montée en débit du réseau internet fixe et à la progression des parcs d’abonnés, notamment aux offres en fibre optique. La tendance à la baisse de la réception hertzienne terrestre s’intensifie depuis le deuxième trimestre 2016 : la plateforme a perdu 3,5 points de pénétration dans les foyers en un an (à 52,4 % au deuxième trimestre 2017). La réception par satellite tend globalement à se stabiliser depuis plusieurs années.

Réception hertzienne terrestre

D’après l’Observatoire de l’équipement audiovisuel des foyers, la réception hertzienne terrestre demeure le premier mode de réception de la télévision des foyers métropolitains équipés d’au moins un téléviseur : au deuxième trimestre 2017, 56,3 % de ces foyers, soit 15 millions de foyers, déclaraient recevoir la télévision par ce mode.

L’attractivité de la plateforme hertzienne terrestre s’explique notamment par :

- son antériorité par rapport aux autres plateformes (ADSL, câble, fibre optique etc.) ;

- l’existence d’une offre gratuite qui s’est enrichie avec l’arrivée de la TNT puis le passage à la Haute Définition (HD) ;

- une couverture de 97% de la population métropolitaine ;

- la gratuité de l’accès.

Réception par réseaux filaires

Grâce à la montée en débit des réseaux filaires existants et au déploiement des technologies utilisant la fibre optique, de plus en plus de foyers français peuvent accéder à la télévision par internet.

Fin 2016, sur la base des débits minimum communiqués par l’ARCEP19, près de 86 % des lignes offrent la possibilité de recevoir la télévision (débits supérieurs à 4 Mbits/s)20, dont 60 % offrent un débit suffisant pour regarder la télévision en HD (débits supérieurs à 8 Mbit/s)21.

Le nombre d’abonnements couplant l'internet et la télévision continue de progresser. Au deuxième trimestre 2017, le nombre d’abonnements multi-play offrant un service audiovisuel s’élève à 19,7 millions (+ 2 % en un an), soit 90 % des abonnements internet.

Cette évolution se retrouve au niveau du taux de pénétration de l’IPTV : au deuxième trimestre 2017, 54,4 % des foyers équipés d’un téléviseur reçoivent la télévision par l’internet grâce aux réseaux filaires (ADSL, câble payant, fibre optique), en hausse de 3,3 points sur un an.

Réception hertzienne satellitaire

Au deuxième trimestre 2017, 23,1 % des foyers équipés d’au moins un téléviseur utilisent la plateforme hertzienne satellitaire pour recevoir la télévision.

La réception gratuite par satellite concerne au deuxième trimestre 2017 14,6 % des foyers équipés d’un téléviseur. Le satellite numérique par abonnement concerne 8,5 % d’entre eux.

1.2.1.2.           Analyse de la substituabilité entre les modes de diffusion de la télévision

La plateforme TNT possède des qualités très spécifiques qui la démarquent fortement des autres plateformes de diffusion.

La plateforme TNT bénéficie de l’antériorité, de la simplicité et de la notoriété

Le paysage audiovisuel français est historiquement marqué par le poids très important de la réception hertzienne qui se caractérise notamment par un accès très simple et gratuit aux services diffusés sur cette plateforme. Cette facilité d’accès a fait que la TNT était pour beaucoup de Français l’évolution naturelle et la moins coûteuse pour accéder à un plus grand nombre de chaînes puis à la HD.

De plus, cette antériorité permet aux chaînes présentes sur cette plateforme de bénéficier d’une forte notoriété. A cet égard, on peut par exemple souligner que l’appel à candidatures lancé en 2011 par le CSA pour le lancement de six chaînes en HD a recueilli plus de trente candidatures, la quasi-totalité concernant des projets de nouvelles chaînes. Aujourd’hui, vingt-six chaînes nationales gratuites sont diffusées sur la TNT contre treize en 2005.

Ces caractéristiques de la TNT ne sont pas une spécificité propre à la France : ainsi, le régulateur britannique, l’Ofcom, dans sa consultation publique de mai 2014 relative au transfert de la bande 700 MHz, rappelle que la TNT couvre 98 % des foyers et que les trois-quarts des foyers équipés d’une télévision utilisent la TNT sur au moins un poste. L’Ofcom reconnait dès lors l’importance de la télévision numérique terrestre et l’absence de solution alternative équivalente avant 203022.

La TNT est aussi la seule plateforme qui offre un accès gratuit à la télévision de manière pérenne

Le « service antenne » sur les réseaux câblés (article 34-1 de la loi du 30 septembre 1986) et le « service antenne » par satellite (article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986) permettent, comme la TNT par voie hertzienne terrestre, un accès gratuit à la télévision en reprenant l’offre gratuite de la TNT. L’existence de ces « services antenne » est donc conditionnée par la disponibilité effective d’une offre gratuite de télévision par voie hertzienne terrestre.

De plus, l’accès à la télévision sur toutes les autres plateformes, hors offres de service antenne, est subordonné au paiement d’un abonnement à un fournisseur d’accès à internet, à un opérateur de réseaux câblés ou à un opérateur satellite. La gratuité de l’accès à la télévision est pourtant une caractéristique essentielle, surtout lorsque la conjoncture économique est difficile, et que la télévision reste pour beaucoup le moyen privilégié de s’informer, de se divertir, de se cultiver et de s’ouvrir sur le monde. La TNT est la seule plateforme susceptible de faire réellement bénéficier l’ensemble de la population d’une offre gratuite de télévision.

La plateforme TNT fait l’objet d’un cadre législatif et réglementaire propre, en particulier en matière de couverture et d’exploitation des ressources, et est régulée sur ce fondement par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (cf. annexe).

1.2.1.3.           La diffusion hertzienne terrestre et le transport des signaux audiovisuels

Le Conseil considère que les prestations de diffusion et les prestations de transport appartiennent à des marchés distincts.

Les prestations techniques d’acheminement du signal des chaînes comprennent, d’une part, le transport du signal de la régie des éditeurs jusqu’au site de diffusion et, d’autre part, la diffusion du site de diffusion jusqu’aux terminaux des consommateurs.

Du point de vue de la demande, les deux services ne sont pas substituables mais complémentaires. Dans l’hypothèse d’une augmentation des prix des prestations de diffusion, les multiplex ne pourraient pas utiliser exclusivement les prestations de transport.

Du point de vue de l’offre, TDF fournit des services de transport terrestre aux opérateurs de multiplex, qui sont distincts des services de diffusion. Les opérateurs de satellite fournissent également des prestations de transport qui peuvent être distinctes des prestations de diffusion par satellite. En cas d’augmentation des prix des prestations de diffusion de TDF, il paraît peu probable que les opérateurs de satellite entrent sur le marché de la diffusion dans un délai rapide et sans investissements importants.

Conclusion sur la délimitation du marché en termes de produit et services

Le Conseil estime ainsi que la TNT conservera un rôle majeur dans le paysage télévisuel français dans le court et le moyen termes, vraisemblablement jusqu’à horizon 2030. Dans le cadre de la consultation publique menée par le Conseil en 2017 concernant l’avenir de la plateforme TNT, les acteurs ont ainsi notamment considéré que le rôle de la TNT resterait déterminant jusqu’au moins 2030, du fait de l’absence de solutions alternatives économiquement comparables pour couvrir la totalité du territoire et notamment les zones les moins densément peuplées. Certains acteurs doutent de la disponibilité effective à court et moyen termes des réseaux fixes à très haut débit couvrant l’ensemble de la population et susceptibles de fournir un service satisfaisant de télévision en ultra haute définition (UHD).

Dès lors, la plateforme TNT possède de nombreuses spécificités qui la rendent unique pour les téléspectateurs et les éditeurs et confirment son caractère indispensable comme moyen d’accès à la télévision à court et moyen termes.

Dans ce contexte, l’on distingue un marché de gros amont et un marché de gros aval des services de diffusion hertzienne terrestre. Sur le marché amont, se rencontrent l’offre d’hébergement émanant d’opérateurs qui possèdent des infrastructures de diffusion et la demande d’opérateurs de diffusion qui ne possèdent pas de telles infrastructures. Sur le marché aval, l’ensemble des opérateurs de diffusion, qu’ils exploitent leurs propres sites ou soient hébergés, offrent des services de diffusion aux éditeurs de chaînes regroupés en multiplex.

Le Conseil estime qu’il n’y a pas lieu de revenir sur cette délimitation de marché.

1.3.   Délimitation géographique du marché

Dans sa décision n° 2015-1583 en date du 15 décembre 2015, l’ARCEP maintient la délimitation géographique du marché amont de la diffusion hertzienne de programmes télévisuels au niveau de l’ensemble comprenant le territoire métropolitain, les départements d’outre-mer et les collectivités d’outre-mer où les dispositions du code des postes et des communications électroniques s’appliquent (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).

Le Conseil constate que, du point de vue de l’offre, le réseau de TDF dispose d’une couverture nationale, ce qui lui confère un pouvoir de marché comparable sur le territoire métropolitain et dans les départements et collectivités d’outre-mer.

Dans l’avis qu’il a rendu à l’Autorité de la concurrence le 23 novembre 2010 sur la saisine de la société Outremer Telecom relative à des pratiques de TDF23, le Conseil avait estimé que le marché géographique comprenait l’intégralité du territoire français.

Il estime néanmoins que les départements et les collectivités d’outre-mer présentent certaines spécificités sur le plan concurrentiel. La société TDF est le seul diffuseur qui fournit des services de diffusion hertzienne terrestre en mode numérique et, à ce jour, seules des chaînes publiques ou locales sont diffusées outre-mer par la TNT. En outre, le déploiement de la TNT outre-mer a commencé plus tardivement qu’en métropole. Enfin, un seul opérateur de multiplex est actif outre-mer alors que le territoire métropolitain compte six opérateurs de multiplex24.

Dans son avis n° 2015-14 du 15 septembre 2015, le Conseil a souhaité que l’ARCEP procède à une analyse concurrentielle spécifique du segment géographique de marché qui est constitué par les départements et collectivités d’outre-mer.

2.      La position des acteurs sur les marchés

2.1.   Le marché de gros de la diffusion hertzienne terrestre de la TNT

Le tableau présenté ci-dessous fournit les parts de marché de la société TDF et de ses concurrents sur le marché de gros aval à différentes dates : en décembre 2009, en décembre 2011, en août 2015 et en décembre 2017. Cette période a notamment été marquée par le lancement du multiplex R5 en 2008, le passage au tout numérique qui s’est achevé en novembre 2011, le déploiement des multiplex R7 et R8 qui a débuté en 2012 et l’arrêt des multiplex R5 et R8 en 2016.

Le Conseil constate une diminution progressive des parts de marché de la société TDF au cours du temps. Néanmoins, la prise de contrôle de la société Itas Tim en octobre 2016 a permis au groupe TDF de reconstituer une part de marché supérieure à celle de décembre 2009.

Parts de marché des acteurs en nombre de fréquences diffusées (hors 30-3) en décembre 201725

 […]

Parts de marché des acteurs en nombre de fréquences diffusées (hors 30-3) consolidées par groupe en décembre 2017

 […]

Le Conseil n’a pas procédé à l’évaluation des parts de marché en valeur en l’absence de données distinguant l’ensemble des acteurs du marché (TDF, Itas Tim, Onecast et towerCast).

S’agissant des parts de marché en infrastructures, le Conseil constate que, sur le marché de gros amont, la concurrence par les infrastructures s’est progressivement développée sur la période 2011-2016.

Cependant, le Conseil relève, d’une part, que cette concurrence reste limitée et, d’autre part, que la prise de contrôle d’Itas Tim par le groupe TDF en 2016 a permis à ce dernier de renforcer sensiblement sa position. Fin 2017 et à l’issue de l’opération de prise de contrôle d’Itas Tim, seuls [0-10] % des fréquences diffusées l’étaient à partir d’une infrastructure en propre appartenant aux opérateurs alternatifs (antennes ou pylônes).

Parts de marché en infrastructures en décembre 201726

 […]

Les parts de marché consolidées du groupe TDF mesurées par le Conseil en décembre 2017 sont susceptibles de légèrement évoluer à court terme en fonction du choix du site opéré par TDF dans les zones pour lesquelles celui-ci dispose de deux sites de diffusion suite à l’acquisition de la société Itas Tim. Ces évolutions ne remettraient toutefois pas en cause la position de TDF sur les marchés amont et aval de la diffusion de la TNT.

En conclusion, il apparait que TDF détient la majorité des parts de marché aussi bien sur le marché de gros amont que sur le marché de gros aval de la diffusion hertzienne de la TNT. La régulation voulue par l’ARCEP depuis 2006 a permis aux acteurs alternatifs de se développer, mais la prise de contrôle de la société Itas Tim par le groupe TDF a permis à ce dernier de consolider sa position sur l’ensemble des marchés de la diffusion de la TNT.

3.      Conclusion

• Le cadre législatif et réglementaire

L’utilisation du spectre des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République pour la diffusion des services de télévision constitue une particularité très forte de la TNT. Il s’agit d’un mode d’occupation privatif du domaine public de l’Etat, de l’utilisation d’une ressource rare, qui permet aux pouvoirs publics, en contrepartie de l’attribution gratuite des fréquences, de mettre en œuvre une régulation adaptée aux objectifs de l’Etat et de la démocratie, au service d’une stratégie culturelle, industrielle et d’aménagement du territoire : obligations de couverture, obligations renforcées de financement de la production28, etc.

Ainsi, la loi du 30 septembre 1986 confie au Conseil l’assignation des fréquences utilisées par les services de télévision et de radio. A ce titre, il incombe au Conseil de veiller à la protection et valorisation du domaine public et à ce que son exploitation par un tiers se déroule dans des conditions conformes aux principes constitutionnels. En effet, « la conception propriétariste du droit des biens publics s’impose comme une donnée constitutionnelle acquise, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre les catégories ou la nature des biens, sans distinction non plus selon l’identité du propriétaire public » : le principe est affirmé depuis l’intervention de la décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994 du Conseil constitutionnel.

La plateforme de télévision par satellite utilise aussi des ressources en fréquences mais celles-ci n’appartiennent pas à l’Etat, le satellite se situant dans l’espace extra-atmosphérique. Des procédures très spécifiques sont prévues dans le Règlement des radiocommunications de l’Union internationale des télécommunications, en lien avec le traité des Nations Unies sur l’utilisation de l’espace extra-atmosphérique du 27 janvier 1967, pour permettre aux Etats et  aux opérateurs de satellites d’accéder à des ressources orbitales et hertziennes. Ce traité précise que l’espace extra-atmosphérique ne peut faire l’objet d’appropriation nationale.

• Les obligations de couverture

L’article 96-2 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, inséré par la loi du 5 mars 200729, a prévu que les chaînes historiques assurent la diffusion de leurs services par voie hertzienne terrestre en mode numérique auprès de 95 % de la population française selon des modalités et un calendrier établis par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi du 5 mars 2007.

L’article 97 de la loi de 198630 a prévu quant à lui de moduler la prorogation des autorisations de diffusion des nouvelles chaînes de la TNT, dans la limite de cinq ans, en fonction des engagements de couverture complémentaires à ceux définis dans leur autorisation (c’est-à-dire 85 % de la population).

Les conditions d'application de l'article 97 de la loi ont été définies par le décret n° 2007-789 du 10 mai 2007. Les éditeurs des services concernés devaient, dans les deux mois suivant l'entrée en vigueur de ce décret, informer le Conseil de leurs engagements de couverture complémentaires. Dans les faits, tous les éditeurs ont pris des engagements au moins égaux à   95 % de la population métropolitaine. Ainsi, tous les éditeurs nationaux de la TNT sont tenus d’assurer la diffusion de leurs services par voie hertzienne terrestre en mode numérique auprès de 95 % de la population métropolitaine.

En outre, en vertu de l’article 30-2 de la loi du 30 septembre 1986, l’opérateur de multiplex est chargé de faire assurer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion auprès du public des programmes des éditeurs autorisés sur le multiplex dans l’ensemble des zones que les éditeurs sont tenus de couvrir. L’opérateur de multiplex a donc une obligation de couverture identique à celle des éditeurs.

La loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 a ensuite précisé que le « Conseil supérieur de l’audiovisuel a compétence pour assurer une couverture minimale de la population de chaque département par voie hertzienne terrestre en mode numérique ».

A la suite de cette modification, le Conseil a pris les 13 et 20 juillet 2010 deux nouvelles décisions fixant les zones devant être couvertes par la TNT et le calendrier de mise en service de fréquences attribuées à des services de télévision à caractère national diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique sur les multiplex R1, R2, R4 et R6, d’une part, et sur le multiplex R3 d’autre part.

Ainsi, la diffusion des émissions des services de télévision doit être assurée31 sur 1626 zones pour les éditeurs présents sur les multiplex R1, R2, R4 et R6, et 1136 zones pour ceux présents sur le multiplex R3, et ce afin d’assurer l’objectif de couverture de 95 % de la population métropolitaine.

Dès lors, hormis la plateforme satellitaire32, la plateforme hertzienne terrestre est celle qui permet la couverture du territoire la plus large.

Le succès des émetteurs TNT supplémentaires pris en charge par les collectivités territoriales ou leurs groupements au titre de l’article 30-3 de la loi du 30 septembre 1986 atteste de l’attachement des élus locaux et de leurs administrés à la plateforme hertzienne terrestre. Plus de 300 émetteurs de ce type ont en effet été financés par des collectivités et viennent s’ajouter aux 1626 financés par les chaînes.

Aujourd’hui, la TNT couvre ainsi 97,3 % de la population métropolitaine, grâce à un réseau de près de 2000 émetteurs, qui évitent de devoir déployer des infrastructures lourdes jusqu’à chaque foyer.

Le Conseil relève également que de telles obligations de couverture, encadrées par la loi, n’existent pas en ce qui concerne les réseaux de communications électroniques fixes (DSL, câble et fibre) et que les FAI n’ont pas d’obligation de proposer les services de télévision dans leurs offres commerciales d’accès à internet.

L’extension de la couverture des réseaux à très haut débit fixes, qui permettent la réception de la télévision en haute définition mais aussi en ultra haute définition, sera principalement portée par les déploiements du réseau en fibre optique (et notamment en FttH33). Un plan de financement à la fois privé et public pour le déploiement d’un réseau à très haut débit sur le territoire a été lancé à l’initiative du Gouvernement34 en 2013 : environ 55 %35 des logements du territoire sont concernés par des déploiements d’opérateurs privés, les 45 % restant à couvrir étant portés par l’initiative publique.

L’ambition de couvrir l’entièreté du territoire en dix ans, annoncée lors du lancement de ce plan, a été remise en question par la Cour des comptes dans son bilan publié en janvier 2017. La Cour des comptes y indique notamment que « si l’objectif de couverture intermédiaire (50 % en 2017) sera bien atteint, l’insuffisance du co-investissement privé compromet l’atteinte  de  l’objectif  de 100 % en 2022 » et recommande de « compléter et actualiser (…) les objectifs du Plan France très haut débit (…) en les alignant sur le terme des schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (2030) ».

Plus récemment, le Président de la République a réaffirmé l’objectif d’une couverture en très haut débit sur l’ensemble du territoire d’ici 2022, mais sur le fondement de plusieurs technologies36 dont les réseaux mobiles, qui ne permettent pas, en l’état, la réception de la télévision dans un poste de salon avec une qualité garantie.

En effet, les réseaux de communications électroniques mobiles actuels et les futurs réseaux de cinquième génération (5G) ne sont pas destinés à la diffusion de services de télévision en haute définition au sein des logements et il demeure des interrogations sur leur capacité à concurrencer la diffusion de la télévision par la plateforme TNT ou le satellite à court et moyen termes.

De plus, les offres mobiles actuelles à très haut débit présentent plusieurs limites susceptibles d’affecter la consommation de contenus linéaires à haute définition sur le téléviseur dans des conditions satisfaisantes :

- il n’est pas aisé de connecter un téléviseur à un réseau mobile ;

- les offres mobiles contiennent la plupart du temps une limite de consommation de données au-delà de laquelle le débit peut être diminué, ne permettant plus de recevoir les services télévisuels dans des conditions optimales. Or, compte tenu de la quantité de données nécessaires pour le visionnage de la télévision en haute définition, cette limite peut être atteinte en quelques heures en fonction de l’offre à laquelle le téléspectateur a souscrit ;

- les opérateurs ne peuvent garantir un débit minimal constant aux téléspectateurs, condition nécessaire à une réception de la télévision linéaire de qualité à partir de ces réseaux : la qualité de la réception des contenus est en effet soumise aux aléas intrinsèques à l’ingénierie des réseaux mobiles, entrainant d’éventuelles pauses lors du visionnage ou une diminution de la qualité en cas de congestion (aux heures de pointe par exemple).

Pour dépasser de telles limites, il serait nécessaire de simplifier les modalités de connexion des téléviseurs aux réseaux mobiles, de faire évoluer les offres commerciales pour lever les plafonds de consommation de données et, surtout, d’optimiser les réseaux mobiles pour qu’ils puissent être en mesure de fournir une bande passante stable et suffisante quel que soit le nombre d’utilisateurs.

La couverture mobile du territoire constitue également un enjeu pour pouvoir envisager la consommation de contenus audiovisuels au travers d’un accès mobile à haut et très haut débits. A ce titre, le Conseil rappelle la signature, en janvier 2018, d’un accord entre le Gouvernement, l’ARCEP et les opérateurs mobiles pour accélérer la couverture numérique des territoires.

Au terme de cet accord,  les opérateurs mobiles s’engagent notamment à :

- améliorer la qualité de réception sur l’ensemble du territoire, et particulièrement dans les zones rurales. Le nouveau standard d’exigence appliqué aux obligations des opérateurs sera celui de la bonne couverture ;

- démultiplier le rythme des programmes ciblés d’amélioration de la couverture et dans ce cadre construire chacun au moins 5000 nouveaux sites sur tout le territoire, parfois mutualisés, qui iront désormais au-delà des zones dites « blanches » et dont la charge sera désormais intégralement prise par les opérateurs. Ces zones à couvrir seront identifiées par les pouvoirs publics en associant étroitement les  collectivités  territoriales ;

- généraliser la réception en 4G ce qui implique de l'apporter à plus d’un million de Français sur 10 000 communes, en équipant en 4G tous les sites mobiles ;

- accélérer la couverture des axes de transport, afin que les principaux axes routiers et ferroviaires soient couverts en 4G ; l’accord prévoit aussi des dispositions sur la couverture des trains régionaux.

Le Conseil estime qu’une couverture du territoire par un réseau à haut et très haut débit fixe ou mobile supérieure à 95 %, susceptible de se substituer à la plateforme TNT ou au satellite pour la réception de la télévision en haute définition et éventuellement, à terme, de la réception en ultra-haute définition, est peu probable à court terme, a fortiori à la date de la présente analyse.

Dès lors, le Conseil considère que la diffusion hertzienne terrestre de programmes télévisuels appartient à un marché distinct de la diffusion de programmes télévisuels sur les réseaux mobiles.

En outre, d’après l’Observatoire des marchés des communications électroniques en France pour le premier trimestre 2016 publié par l’ARCEP, sept abonnés sur dix à un service d'accès à internet ont également la possibilité d'accéder dans le cadre de leur abonnement à un service de diffusion audiovisuelle, ce qui correspond à un taux de couverture largement inférieur à celui de la TNT (97,3 %). Il convient de souligner que cet écart n’est en rien conjoncturel, mais structurel : les coûts de déploiement des infrastructures filaires (ADSL, fibre optique, câble, etc.) sont en effet trop importants pour permettre de diffuser, à court et moyen terme37, à plus de 97 % de la population des services de la même qualité qu’en mode hertzien numérique terrestre.

Dans son « bilan et perspectives » publié le 21 juillet 2016, l’ARCEP fournit le résultat de la couverture en débit pour l’ensemble des réseaux haut et très haut débit fixes. Il en ressort qu’environ 71 %38 des logements bénéficiaient au premier trimestre 2016 d’un débit d’au moins 8 Mbit/s. Ce niveau de débit correspond à la possibilité pour la population concernée de recevoir la télévision en haute définition39 si une offre de télévision (IPTV) est jointe à leur abonnement au haut ou très haut débit. Deux catégories de logements semblent se distinguer au travers des données fournies par l’ARCEP en ce qui concerne la réception de la télévision en haute définition et en très haute définition :

- les logements disposant d’un accès haut débit compris entre 8 Mbit/s et 30 Mbit/s correspondent aux logements où la réception de la télévision en haute définition sur le poste principal est possible. Par ailleurs, pour les logements disposant des meilleurs débits dans cette tranche, ils peuvent recevoir la télévision en haute définition sur plusieurs postes. Les données de l’ARCEP indiquent qu’environ 27 %40 des logements bénéficiaient au premier trimestre 2016 d’un débit compris entre 8 Mbit/s et 30 Mbit/s ;

- les logements éligibles au très  haut  débit,  c’est-à-dire  dont  le  débit  est  supérieur  à 30 Mbit/s correspondent aux logements où la réception de la télévision en ultra-haute définition41 sur le poste principal est possible, voire simultanément sur plusieurs postes de télévision au sein du logement si le débit est suffisamment élevé. Les données de l’ARCEP indiquent qu’environ 44 %42 des logements bénéficiaient au premier trimestre 2016 d’un débit d’au moins 30 Mbit/s. Au premier trimestre 2017, ce chiffre a été actualisé à environ 46 %43 des logements.

Dans le cadre de sa consultation publique relative à l’avenir de la plateforme TNT, le Conseil relève que « L’horizon d’une couverture du territoire par un réseau à haut et très haut débit fixe ou mobile supérieure à 95 %, susceptible de se substituer à la plateforme TNT ou au satellite pour la réception de la télévision en haute définition et éventuellement, à terme, de la réception en ultra- haute définition, se situe très probablement au-delà de 2025, voire à 2030 pour la fin des déploiements publics de FttH.

Il apparaît donc qu’au cours de la prochaine décennie, la plateforme TNT restera, avec le satellite, le seul réseau permettant la réception de la télévision en haute définition pour une grande partie de la population française »44.

• Les décisions d’usage de la ressource :

• S’agissant des éditeurs de services de  télévision

L’article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que l’usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion de tout service de télévision est subordonné à l’octroi d’une autorisation délivrée par le Conseil.

L’autorisation délivrée à un éditeur de service de la TNT énumère les fréquences qu’il est autorisé à utiliser et prévoit qu’à compter de la date de début effectif des émissions, le service devra être exploité jusqu'au terme de l'autorisation sur la totalité de ces fréquences.

L’annexe de l’autorisation de l’éditeur dresse ainsi la liste des fréquences de TNT attribuées. Il est précisé que la zone du site désigne la zone dans laquelle peut être implantée la station d’émission.

Au fur et à mesure de l’extension de la TNT, la décision d’autorisation initiale de l’éditeur est complétée par le Conseil pour actualiser la liste des fréquences définies à son annexe.

Enfin, l’article de la convention des éditeurs de la TNT consacré à la couverture territoriale prévoit que l’éditeur « fait assurer la diffusion de ses programmes par voie hertzienne terrestre en mode numérique à partir de tous les sites d’émission pour lesquels il bénéficie d’une autorisation d’usage de ressource en fréquences. […]. La diffusion du service par voie hertzienne terrestre en mode numérique est assurée auprès de 95 % de la population française ».

• S’agissant des opérateurs de  multiplex

Conformément au I de l’article 30-2 de la loi du 30 septembre 1986, l’opérateur de multiplex est la société chargée de faire assurer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion auprès du public des programmes des éditeurs de la TNT.

Le Conseil délivre tout d’abord à l’opérateur de multiplex une autorisation d’utilisation de la ressource radioélectrique pour le multiplexage des programmes des éditeurs de services de TNT autorisés sur la fréquence qu’il gère. La liste des zones de diffusion, qui est identique à celle des éditeurs dont il a la charge d’assurer la diffusion des programmes, est également annexée à son autorisation.

Au fur et à mesure de l’extension de la TNT, à l’instar des autorisations des éditeurs, la décision initiale de l’opérateur de multiplex est complétée par le Conseil pour actualiser la liste des fréquences.

En outre, l’article 25 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée prévoit que l'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre est subordonné au respect des conditions techniques définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Le texte des appels à candidatures des 24 juillet 2001 et 14 décembre 2004 indiquait à cet égard que « les opérateurs de multiplex proposés par les éditeurs de services bénéficiaires d’autorisations d’usage de ressources radioélectriques devront soumettre à l’accord du Conseil les sites d’émission effectivement utilisés (emplacement précis) et les conditions de diffusion (caractéristiques détaillées des antennes, puissance apparente rayonnée, diagramme de rayonnement…) ».

Ainsi, dans la décision d’autorisation de l’opérateur de multiplex, il est prévu que les fréquences mentionnées lui seront assignées par décisions ultérieures du Conseil, prises après détermination des sites d'émission ainsi que de l'ensemble des caractéristiques techniques concernant l'altitude des antennes d'émission et la puissance apparente rayonnée45.