TUE, 5e ch., 18 décembre 2024, n° T-716/22

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Administradora Fortaleza Ltda et les autres personnes dont les noms figurent en annexe, demandent l’annulation des articles 1er et 4 de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – RégimeIII (JO 2022, L 217, p. 49, ci après la « décision attaquée »)

 Antécédents du litige

2 Le régime de la zone franche de Madère (Portugal) (ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (Centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).

3 Ce régime a initialement été approuvé par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché intérieur. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01.

5 Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire No 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 ») pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 349 TFUE.

6 Le régime III a pris la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux fondés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds étaient fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM pouvaient bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.

7 L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, l’ensemble des activités d’intermédiation financière et d’assurances et des activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que des activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.

8 Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013, rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci a maintenu les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.

9 Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).

10 Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.

11 Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).

12 Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.

13 À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :

« Article premier

Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.

Article 2

Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable au moment où l’aide est octroyée.

Article 3

Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions définies dans les décisions visées à l’article 1er ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement […] 2015/1588, sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.

Article 4

1. Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.

[...]

4. Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 5

1. La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er est immédiate et effective.

2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.

[…] ».

 Conclusions des parties

14 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter l’exception d’irrecevabilité de la Commission ;

– annuler les articles 1er et 4, de la décision attaquée ;

– condamner la Commission aux dépens.

15 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– déclarer le recours irrecevable ;

– alternativement, rejeter le recours ;

– condamner les requérantes aux dépens.

 En droit

 Sur la recevabilité du recours

16 À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission soulève deux fins de non-recevoir, tirées, la première, du défaut de qualité pour agir des requérantes et, la seconde, de l’absence d’intérêt à agir de celles-ci.

 Sur la qualité pour agir des requérantes

17 La Commission soutient que les requérantes n’ont fourni aucun élément de nature à démontrer qu’elles étaient bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et qu’elles étaient concernées par l’obligation de rembourser les aides correspondantes. Ainsi, les requérantes n’apporteraient aucun élément de nature à démontrer que la décision attaquée les concerne directement et individuellement alors qu’elles n’en sont pas destinataires, de sorte qu’elles ne rempliraient pas les conditions posées par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.

18 Les requérantes contestent les arguments de la Commission.

19 Conformément à une jurisprudence constante, les bénéficiaires effectifs d’aides individuelles octroyées au titre d’un régime d’aides dont la Commission a ordonné la récupération sont, de ce fait, individuellement concernés au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir arrêt du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C 71/09 P, C 73/09 P et C 76/09 P, EU:C:2011:368, point 53 et jurisprudence citée).

20 En l’occurrence, il appartient donc aux requérantes de démontrer qu’elles étaient des bénéficiaires effectifs du régime III, tel que mis en œuvre.

21 À cet égard, en annexe à leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérantes ont produit une série de lettres, envoyées par l’Autoridade Tributária e Aduaneira (autorité fiscale et douanière, Portugal) le 12 septembre 2022 en exécution de la décision attaquée, les invitant à présenter leurs observations sur les projets de décision de récupération des aides qui leur ont été versées au titre des exercices 2013 à 2020, à l’exception de Corumbal Participações e Administração Ltda, qui a été invitée à présenter de telles observations pour les aides lui ayant été versées au titre des années 2016 à 2019.

22 Dès lors, les requérantes ont démontré qu’elles étaient des bénéficiaires effectifs du régime III, tel que mis en œuvre, et qu’elles étaient donc individuellement concernées par la décision attaquée.

23 S’agissant de l’affectation directe des requérantes, dans la mesure où l’article 4, paragraphe 1, de la décision attaquée oblige la République portugaise à prendre les mesures nécessaires pour récupérer les aides incompatibles, dont ont bénéficié les requérantes, ces dernières doivent être considérées comme étant directement concernées par la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito et Fineco Asset Management/Commission, T 445/05, EU:T:2009:50, point 52 et jurisprudence citée).

24 Les requérantes étant directement et individuellement concernées par la décision attaquée, il convient, partant, de rejeter la première fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir.

 Sur l’intérêt à agir des requérantes

25 La Commission fait valoir que les requérantes n’ont formulé aucune allégation et n’ont apporté aucun élément de nature à démontrer qu’elles ont un intérêt à agir. En effet, rien dans la requête n’indiquerait qu’une éventuelle annulation de la décision attaquée est susceptible de procurer un bénéfice aux requérantes.

26 Les requérantes contestent les arguments de la Commission.

27 Pour démontrer son intérêt à agir lors de l’introduction du recours, il suffit qu’une entreprise indique de manière pertinente qu’elle a bénéficié de mesures au titre du régime d’aides considéré, susceptibles d’être couvertes par la déclaration d’incompatibilité avec le marché intérieur énoncée par la Commission dans la décision en cause. Il n’appartient pas au Tribunal, dans le cadre d’un recours contre une décision de la Commission relative à un régime d’aides, de statuer sur l’application concrète des critères énoncés dans cette décision, afin de déterminer si les mesures en cause en faveur d’une entreprise déterminée doivent être considérées comme des aides incompatibles avec le marché intérieur, en vertu de ladite décision. En effet, c’est aux autorités nationales compétentes qu’il incombe, lors de l’exécution d’une telle décision, d’appliquer dans chaque cas individuel les critères susmentionnés, sous le contrôle de la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2008, Hotel Cipriani e.a./Commission, T 254/00, T 270/00 et T 277/00, EU:T:2008:537, point 88).

28 En effet, dès l’adoption de la décision attaquée, les requérantes devaient s’attendre, en principe, à être obligées de restituer les aides déjà perçues, justifiant ainsi de leur intérêt à agir (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C 71/09 P, C 73/09 P et C 76/09 P, EU:C:2011:368, point 77).

29 En l’espèce, de surcroît, ainsi qu’il a été souligné au point 21 ci-dessus, l’autorité fiscale et douanière a envoyé aux requérantes des lettres les informant de projets de décision de récupération des aides leur ayant été octroyées.

30 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que, au jour de l’introduction du recours, les requérantes disposaient d’un intérêt à agir.

31 Il convient, dès lors, de rejeter la seconde fin de non-recevoir soulevée par la Commission tirée du défaut d’intérêt à agir des requérantes et, partant, son exception d’irrecevabilité.

 Sur le fond

32 À l’appui de leur recours, les requérantes soulèvent, en substance, cinq moyens tirés, le premier, d’une violation de l’obligation de motivation, le deuxième, d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a considéré que les avantages accordés aux sociedades gestoras de participações sociais (sociétés de gestion de participations sociales, ci-après les « SGPS ») étaient illégaux au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et incompatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, le troisième, d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a qualifié d’« aide d’État » la réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux SGPS en vertu du régime III, tel que mis en œuvre, le quatrième, d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a considéré que des avantages accordés à des entreprises qui étaient implantées dans la RAM, mais dont les activités ne se limitaient pas à ladite région, n’étaient pas compatibles avec le marché intérieur, au sens de l’article 107, paragraphe 3, TFUE et, le cinquième, d’une violation des principes généraux du droit de l’Union européenne de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, ainsi que du droit de propriété.

 Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation

33 Par leur premier moyen, nonobstant certains renvois à des passages de la décision attaquée relatifs à la récupération des aides versées en application du régime III, tel que mis en œuvre, les requérantes font valoir, en substance, que cette décision est insuffisamment motivée en ce qui concerne l’examen de la conformité des aides versées par les autorités portugaises avec les conditions relatives, d’une part, à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

34 Cette insuffisance de motivation ferait obstacle à la vérification des conditions en cause et à l’établissement d’une distinction claire, précise et rigoureuse entre les bénéficiaires des aides compatibles et les bénéficiaires des aides illégales et incompatibles.

35 En particulier, la décision attaquée ne permettrait pas de déterminer si la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, qui subordonne l’octroi des aides autorisées à l’exigence que les bénéfices des sociétés enregistrées dans la ZFM soient issus d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère », est remplie par un bénéficiaire du régime III qui vend des biens et fournit des services en dehors de la RAM. Elle ne permettrait pas non plus de déterminer si les SGPS étaient soumises à l’obligation de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.

36 La Commission conteste cette argumentation.

37 Selon la jurisprudence, la motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C 660/15 P, EU:C:2017:178, point 43 et jurisprudence citée). Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C 128/16 P, EU:C:2018:591, point 82 et jurisprudence citée).

38 Il convient de constater que, par ce premier moyen, les requérantes reprochent à la Commission de ne pas avoir précisé avec suffisamment de clarté si les entreprises bénéficiaires du régime III se trouvant dans des situations spécifiques doivent être considérées comme ayant bénéficié du régime III, tel que mis en œuvre, et s’exposent à la récupération des aides versées en application de ce dernier régime.

39 Or, la Commission a fourni des explications suffisantes et claires s’agissant de la portée à donner aux conditions relatives, d’une part, à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

40 Premièrement, s’agissant de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, au considérant 152 de la décision attaquée, la Commission a rappelé le contexte dans lequel la décision de 2007 a été adoptée. Elle y a indiqué que, lors de la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de ladite décision autorisant le régime III, la République portugaise n’avait pas contesté que les réductions d’impôt prévues par ce régime étaient limitées aux activités réalisées à Madère.

41 À cet égard, comme cela ressort du considérant 226 de la décision attaquée, la Commission « avait demandé l’introduction dans le projet de loi notifié par [la République portugaise] le 28 juin 2006 d’une disposition expresse selon laquelle les réductions d’impôts ne s’appliqueraient qu’aux bénéfices tirées d’activités menées à Madère » et la République portugaise a refusé de procéder à cette introduction au motif « qu’une telle disposition n’était pas nécessaire, car la restriction en cause découlait de la base juridique de la ZFM ».

42 Ces éléments, même s’ils n’ont pas été portés à la connaissance des requérantes, doivent être considérés comme faisant indissociablement partie du régime d’aides notifié et, à ce titre, être pris en considération á fin d’apprécier si la Commission a méconnu son obligation de motivation (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commission, C 537/08 P, EU:C:2010:769, point 45). Il doit en être d’autant plus ainsi lorsque, comme en l’espèce, c’est précisément sur la base de ces informations que la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard du régime III, tel que notifié.

43 Par ailleurs, la Commission a indiqué, aux considérants 153 et 154 de la décision attaquée, que les lignes directrices de 2007, et plus particulièrement leurs points 6 et 76, énoncent que des aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE], telles que la RAM dont le statut de région ultrapériphérique est reconnu par la Commission, à condition qu’elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et par leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.

44 Ainsi que cela ressort du considérant 156 de la décision attaquée, les aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques ont été conçues pour compenser les coûts additionnels supportés par les entreprises de ces régions dus aux handicaps dont souffrent ces dernières, tels que ceux énumérés au considérant 155 de la décision attaquée. À cet égard, la Commission a également rappelé, au considérant 157 de la décision attaquée, que l’appréciation de la compatibilité du régime III, dans la décision de 2007, avait été réalisée sur la base des coûts additionnels supportés par les entreprises exerçant leur activité dans la RAM, et non en dehors de celle-ci.

45 Or, aux considérants 158 et 160 de la décision attaquée, la Commission a relevé que, pour les autorités portugaises, la réduction de l’IRPM ne devait pas être géographiquement limitée aux bénéfices issus d’activités réalisées dans la RAM mais qu’elle pouvait être appliquée à des bénéfices issus d’activités réalisées en dehors de cette région.

46 À cet égard, la Commission a notamment indiqué, au considérant 159 de la décision attaquée, que les entreprises enregistrées dans la ZFM ne supportent ces coûts additionnels que si elles exercent effectivement et matériellement leurs activités à Madère, ce qui implique que leurs bénéfices proviennent d’opérations directement soumises à ces coûts additionnels, de sorte que d’autres types de bénéfices, qui ne sont pas soumis à ces coûts parce qu’ils proviennent d’activités exercées en dehors de la région, ne peuvent pas être pris en compte dans la base imposable bénéficiant de la réduction de l’IRPM.

47 En conséquence, il résulte des points 40 à 46 ci dessus que la Commission a fourni des explications suffisantes, claires et non équivoques concernant la portée de la condition relative à l’origine des bénéfices.

48 En particulier, la motivation de la décision attaquée a permis, notamment aux requérantes, même si ce n’est qu’implicitement, de comprendre que les activités effectivement et matériellement exercées en dehors de la RAM – et de ce fait non affectées par les handicaps et donc les surcoûts propres à cette région – n’étaient pas susceptibles de satisfaire à la condition tenant à l’origine des bénéfices et, ainsi, exposaient les bénéficiaires des aides versées en application du régime III se trouvant dans cette situation à voir ces aides qualifiées d’aides nouvelles illégales et incompatibles et, partant, à devoir procéder au remboursement de celles ci.

49 La motivation de la décision attaquée a également permis aux requérantes de comprendre que la résidence fiscale des employés des entreprises bénéficiaires du régime III était indifférente pour déterminer si l’activité de ces derniers satisfaisait à la condition tenant à l’origine des bénéfices.-

50 Deuxièmement, s’agissant de la question de savoir si la Commission a pris position sur l’application aux SGPS de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, il y a lieu de constater que, aux considérants 213 et 214 ainsi qu’aux articles 1er à 4 de la décision attaquée, la Commission a fourni aux autorités portugaises les indications nécessaires, mais également suffisantes, leur permettant d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer elles-mêmes, sans difficultés excessives, le montant des aides à restituer par ces derniers [voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, point 231, et du 21 juin 2023, Região Autónoma da Madeira/Commission, T 131/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:348, point 178].

51 D’emblée, il importe de souligner que l’obligation de récupération ne porte pas sur l’ensemble des aides individuelles versées en application du régime III, mais uniquement sur celles qui l’ont été en violation des décisions de 2007 et de 2013, et ce sous réserve que les bénéficiaires de celles-ci ne satisfassent pas aux conditions fixées dans un règlement de minimis ou un règlement d’exemption par catégorie, comme cela ressort des articles 1er à 3 de la décision attaquée.

52 À cet égard, comme cela est prévu aux considérants 213 et 214 de la décision attaquée, les autorités portugaises doivent déterminer si, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2014, chaque bénéficiaire du régime III a respecté les conditions nécessaires afin de pouvoir bénéficier dudit régime, tel qu’il a été approuvé dans les décisions de 2007 et de 2013.

53 D’une part, cela implique de déterminer la partie des revenus du bénéficiaire qui était liée à une « activité effectivement et matériellement réalisée à Madère », à l’exclusion des revenus générés par des activités réalisées en dehors de la RAM, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans cette région. D’autre part, il appartient aux autorités portugaises de déterminer, sur la base d’une méthode objective, le nombre d’emplois créés ou maintenus à Madère par chaque bénéficiaire.

54 Cette méthodologie du calcul du montant de l’aide à récupérer repose sur le constat figurant aux considérants 167 et 179 de la décision attaquée, aux termes desquels la Commission a conclu que l’application par la République portugaise du régime III, en ce qui concerne les conditions relatives, d’une part, à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, violait les décisions de 2007 et de 2013.

55 S’agissant plus particulièrement de la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM, la Commission a tout d’abord relevé, au considérant 169 de la décision attaquée, qu’il ressortait expressément de la décision de 2007 (voir, en particulier, son considérant 64) et de la décision de 2013 (voir, en particulier, son considérant 28) que cette condition était une condition d’accès au régime III et qu’elle avait été intégrée dans la méthode de calcul des montants de l’aide en vertu du régime de la ZFM, tel que notifié par la République portugaise et approuvé par ces deux décisions.

56 Ensuite, au considérant 171 de la décision attaquée, la Commission a rappelé que le nombre de postes de travail était une manière de mesurer la contribution du régime III au développement régional de la RAM. À cet égard, il ressort, en effet, des décisions de 2007 et de 2013 que l’appréciation par la Commission de la proportionnalité dudit régime a été effectuée à la lumière de cette condition.

57 En outre, aux considérants 175 et 176 de la décision attaquée, la Commission a constaté que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail ne leur permettait pas de vérifier le temps effectivement consacré par le titulaire de poste à cet emploi. Or, sans imposer une méthode déterminée de calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM par chaque bénéficiaire, les décisions de 2007 et de 2013 exigeaient néanmoins l’utilisation d’une méthode objective permettant de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III.

58 De plus, il ressort des considérants 36 et 62 de la décision attaquée que la Commission était consciente du point de vue des autorités portugaises selon lequel la décision de 2007 avait implicitement approuvé toutes les dispositions du projet de décret-loi notifié, y compris, par conséquent, la dérogation pour les SGPS à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

59 Il ressort de façon suffisamment compréhensible des considérants de la décision attaquée précités que la Commission a implicitement, mais nécessairement, estimé que la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM s’appliquait à toutes les entreprises enregistrées dans la ZFM, y compris donc aux SGPS et, partant, que les décisions de 2007 et de 2013 n’avaient pas autorisé une quelconque dérogation à cette condition.

60 Cette motivation est suffisante pour permettre aux requérantes d’apprécier le bien-fondé de la décision attaquée et au Tribunal d’exercer son contrôle.

61 En effet, il découle de la décision attaquée que la Commission n’a pas reconnu la qualification d’« aide existante », au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), aux aides versées en vertu du régime III sans respecter la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM, à défaut, selon elle, d’avoir autorisé une quelconque dérogation à cette condition au profit des SGPS.

62 Ainsi, considérant que le régime III, tel qu’autorisé, avait été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prises en considération pour apprécier la compatibilité de ce régime avec le marché intérieur, la Commission a qualifié le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, versée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.

63 La question de savoir si c’est à bon droit que la Commission a estimé qu’elle n’avait pas autorisé une quelconque dérogation à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM et, par conséquent, que les aides versées aux SGPS l’avaient été en violation des décisions de 2007 et de 2013 relève du bien fondé de la décision attaquée. Cette question sera, dès lors, examinée dans le cadre du deuxième moyen.

64 Eu égard à ce qui précède, la Commission n’a donc pas méconnu l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.

65 Il en découle que le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.

 Sur le troisième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a qualifié d’« aide d’État » la réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux SGPS en vertu du régime III, tel que mis en œuvre

66 Les requérantes font valoir, en substance, que, en vertu du droit portugais, la nature juridique des SGPS est celle de sociétés holding pures et elles ne peuvent donc pas exercer d’activités économiques directes, à l’exception des services techniques d’administration et de gestion à l’égard de toutes ou de certaines des sociétés dans lesquelles elles détiennent des participations ou avec lesquelles elles ont conclu des contrats de subordination.

67 Selon les requérantes, les SGPS ne relèvent pas de la notion d’« entreprise » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, car elles ne fournissent ni biens ni services sur un marché et se bornent à détenir des participations dans des sociétés et à recevoir des dividendes, simples fruits de la propriété d’un bien.

68 Ainsi, la Commission aurait commis une erreur en qualifiant d’« aide d’État » la réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux SGPS en vertu du régime III, tel que mis en œuvre, à tout le moins dans les cas d’entités, telles que celles détenues par les requérantes, qui ne réalisent aucune prestation de services pour des sociétés dans lesquelles elles détiennent des participations.

69 La Commission conteste cette argumentation.

70 À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante que la Commission peut, dans le cas d’un régime d’aides, se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en cause, sans être tenue d’examiner chaque cas d’application particulier, le contrôle de la Commission ne devant pas ainsi se porter sur la situation individuelle de chaque entreprise concernée (voir arrêt du 28 octobre 2021, Eco Fox e.a., C 915/19 à C 917/19, EU:C:2021:887, point 57 et jurisprudence citée). Cela implique que les circonstances particulières propres à l’un des bénéficiaires du régime d’aides ne peuvent être appréciées qu’au stade de la récupération des aides versées au titre de ce régime et dont les autorités nationales ont la charge (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2014, Mediaset, C 69/13, EU:C:2014:71, point 22).

71 En l’occurrence, même à supposer que les requérantes ne puissent pas être qualifiées d’« entreprises » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et, de ce fait, qu’il ne puisse pas être considéré qu’elles ont bénéficié d’une aide illégale et incompatible avec le marché intérieur, dont la décision attaquée ordonne la récupération, il découle de la jurisprudence citée au point 70 ci-dessus que cette circonstance ne saurait affecter la légalité de la décision attaquée, mais seulement celle des mesures adoptées par les autorités de la République portugaise en vue de la récupération des aides qui leur ont été versées.

72 C’est donc au juge national, s’il est saisi, de se prononcer sur la question de savoir si les requérantes peuvent être qualifiées d’« entreprises » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, le cas échéant après avoir posé à la Cour une question préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE.

73 Dans ces conditions, il convient d’écarter le troisième moyen comme étant inopérant.

 Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a considéré que les avantages accordés aux SGPS étaient illégaux au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et incompatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, TFUE

74 Les requérantes soutiennent, en substance, que le régime III, tel qu’approuvé par la décision de 2007, ne prévoyait pas l’application aux SGPS de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM pour bénéficier dudit régime III.

75 À cet égard, le projet de décret-loi notifié à la Commission en 2006 et ayant été approuvé par cette dernière contiendrait une dérogation à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM pour les SGPS.

76 De même, il ne résulterait pas de la teneur de la décision de 2007 que les SGPS seraient soumises à cette condition.

77 La Commission conteste cette argumentation.

78 À titre liminaire, il convient de préciser la portée du présent moyen. À cet égard, bien que, dans l’intitulé de ce moyen, les requérantes mettent en cause le constat d’incompatibilité des aides versées aux SGPS en vertu du régime III, tel que mis en œuvre, tous leurs arguments visent, en réalité, à critiquer la qualification de ce régime d’« aide nouvelle », puisque, selon elles, les aides accordées aux SGPS seraient couvertes par les décisions d’autorisation de 2007 et de 2013.

79 Il convient encore de relever à titre liminaire, que, á fin d’apprécier si l’aide individuelle versée aux SGPS au titre du régime III, tel que mis en œuvre, correspond à l’aide autorisée par les décisions de 2007 et de 2013, le Tribunal est tenu d’examiner non seulement le texte même de ces décisions, mais également le contenu de la notification effectuée par la République portugaise (voir, en ce sens, ordonnance du 22 mars 2012, Italie/Commission, C 200/11 P, non publiée, EU:C:2012:165, point 27). De même, une demande d’informations supplémentaires, par laquelle la Commission sollicite des renseignements complémentaires quant au champ d’application d’un régime d’aides notifié par un État membre, ainsi que la réponse des autorités nationales à cette demande doivent être considérées comme faisant indissociablement partie du régime d’aides notifié (arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commission, C 537/08 P, EU:C:2010:769, point 45).

80 Il y a lieu, en outre, de rappeler qu’un État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité FUE est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission. En vertu de ce devoir, il lui incombe de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies (voir arrêt du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et Royaume-Uni, C 106/09 P et C 107/09 P, EU:C:2011:732, point 147 et jurisprudence citée). Ce devoir est expressément reflété au considérant 6 du règlement no 659/1999, applicable au moment de l’adoption des décisions de 2007 et de 2013, selon lequel « en vertu de l’article [4, paragraphe 3, TUE] les États membres sont tenus de coopérer avec la Commission et de lui fournir toutes les informations nécessaires pour lui permettre de remplir sa mission dans le cadre du[dit] règlement ».

81 Ainsi, dans une situation telle que celle en cause, où les bénéficiaires d’un régime d’aides préalablement autorisé contestent que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles autorisées, la qualification d’« aide existante » ou d’« aide nouvelle » des aides qui leur ont été versées dépend non seulement du texte même des décisions d’autorisation, mais également du contenu de la notification effectuée par l’État membre concerné ainsi que des renseignements complémentaires fournis par celui-ci. Dans ce cadre, il convient également de tenir compte du comportement de cet État membre lors de la notification dudit régime, à la lumière de son devoir de collaboration envers la Commission.

82 Il en découle notamment que les requérantes ne peuvent pas reprocher à la Commission d’avoir commis une erreur de qualification juridique lorsqu’elle a estimé que le régime III avait été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles autorisées si, lors de la notification du régime III en 2006 et en 2011, la République portugaise a omis de fournir à cette institution les informations nécessaires pour lui permettre d’apprécier la compatibilité avec le marché intérieur d’une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

83 C’est au regard de ces considérations qu’il importe de déterminer la portée des décisions de 2007 et de 2013.

– Sur la portée de la décision de 2007

84 Le principal argument des requérantes est tiré, en substance, de ce que la réforme du statut des avantages fiscaux qui a suivi la décision de 2007 a reproduit le libellé du projet de décret-loi qui accompagnait, en pièce jointe, le projet de régime d’aides notifié à la Commission le 28 juin 2006 et ses annexes (ci-après la « notification de 2006 »).

85 Dans ce contexte, il convient donc de déterminer si l’absence de mention, dans la décision de 2007, d’un régime dérogatoire applicable aux SGPS signifie que, en autorisant la mise en œuvre du régime III, tel que notifié en 2006, la Commission a constaté la compatibilité avec le marché intérieur de ce régime dérogatoire et, partant, a également autorisé sa mise en œuvre au bénéfice des SGPS.

86 À cet égard, il ressort, certes, de la jurisprudence que, lorsque la Commission constate, au terme de la phase préliminaire d’examen instituée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, que la mesure notifiée constitue une « aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, qui ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle adopte une décision de ne pas soulever d’objections, par laquelle elle déclare que cette mesure est compatible avec le marché intérieur, en vertu des dispositions de l’article 107, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a., C 284/21 P, EU:C:2023:58, point 64).

87 De même, dans le cadre d’une décision adoptée à la suite d’un examen préliminaire prévu par l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 659/1999, la Commission peut seulement approuver un projet d’aide tel que notifié et ne peut rien imposer ou interdire à l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a., C 284/21 P, EU:C:2023:58, point 72).

88 Toutefois, ainsi que cela a été rappelé au point 79 ci-dessus, l’interprétation de la portée d’une telle décision ne saurait dépendre exclusivement du contenu de celle-ci, mais doit également se faire au regard du contenu de la notification effectuée par l’État membre concerné.

89 Ainsi, les explications fournies par les autorités nationales à l’égard de la base légale qui constitue le fondement juridique de la mesure notifiée font partie intégrante du projet d’aide tel que notifié. Partant, la décision de la Commission porte sur la mesure notifiée proprement dite et les explications fournies par les autorités nationales prises ensemble (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2019, FIH Holding et FIH/Commission, T 386/14 RENV, non publié, EU:T:2019:623, point 52 et jurisprudence citée).

90 Il y a lieu, en outre, de rappeler que la Commission n’est pas dans l’obligation d’examiner d’office et par supputation quels sont les éléments qui auraient pu lui être soumis lors de la procédure administrative (arrêt du 28 mars 2012, Ryanair/Commission, T 123/09, EU:T:2012:164, point 104).

91 Ainsi, il convient, d’analyser si les autorités portugaises ont valablement notifié, en 2006, la dérogation en cause et si, ce faisant, elles ont permis à la Commission d’apprécier sa compatibilité avec le marché intérieur.

92 À cet égard, il ressort de l’ensemble de la notification de 2006, ainsi que de la correspondance subséquente échangée entre la Commission et les autorités portugaises que la dérogation en cause n’a été mentionnée que dans les bases légales qui accompagnaient la notification.

93 En effet, les seules mentions de la dérogation en cause dans la notification de 2006, au nombre de deux, se trouvent, la première, dans le libellé de l’article 34, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux inclus dans le décret-loi no 163/2003, préexistant, du 24 juillet 2003 (annexe 1 de la notification de 2006), et, la seconde, énoncée dans les mêmes termes, à l’article 34º A, paragraphe 5, du même statut proposé par le projet de décret-loi notifié (annexe 2 de la notification de 2006).

94 Ainsi, l’article 34º A, paragraphes 1 à 5, du statut des avantages fiscaux contenu dans le projet de décret-loi notifié à la Commission et qui a constitué la base juridique du régime III est libellé comme suit :

« (Régime spécial applicable aux entités agréées dans la zone franche de Madère à compter du 1er janvier 2007)

1. Les revenus des entités autorisées, du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013, à exercer des activités industrielles, commerciales, de transport maritime et d’autres services non exclus de ce régime, qui respectent les conditions respectives énoncées à l’article 33º, paragraphe 1, seront soumis à l’[IRPM] jusqu’au 31 décembre 2020, selon les modalités suivantes :

a) De 2007 à 2009, à un taux de 3 % ;

b) De 2010 à 2012, à un taux de 4 % ;

c) En 2013 et les années suivantes, à un taux de 5 %.

[…]

5. Les revenus des [SGPS] agréées au 1er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 sont soumis à l’[IRPM] dans les conditions visées au paragraphe 1, à l’exception de ceux obtenus sur le territoire portugais, à l’exception des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union européenne, qui sont imposés dans les conditions générales. »

95 En revanche, aucune mention de cette dérogation n’a été faite dans le formulaire de notification de 2006 ni dans le mémorandum explicatif qui l’accompagne.

96 Premièrement, il ne ressort pas expressément du libellé de l’article 34ºA, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux tel que proposé par le projet de décret-loi notifié que la condition de création ou de maintien de postes de travail n’est pas applicable aux SGPS. En effet, ledit paragraphe se borne à indiquer que les revenus des SGPS agréées au 1er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013, sont soumis à l’IRPM dans les conditions visées au paragraphe 1 de ce même article, à l’exception de ceux obtenus sur le territoire portugais hors des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union, qui sont imposés selon les conditions générales.

97 Deuxièmement, une lecture de l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié ainsi que des paragraphes 1, 2 et 5 de l’article 34º A et de l’article 33º, paragraphe 1, sous g), du statut des avantages fiscaux proposés par ledit projet de décret-loi permet raisonnablement de conclure que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, en tant que condition d’accès au régime III, s’applique également aux SGPS.

98 En effet, tout d’abord, l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié indique que la création ou le maintien de postes de travail constitue une condition d’accès au régime III.

99 Ensuite, aux termes de l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié, le régime III a vocation à s’appliquer non seulement aux entreprises autorisées à exercer des activités industrielles, commerciales et de transport maritime, mais aussi aux entreprises qui fournissent « d’autres services non exclus de ce régime ». À cet égard, les requérantes, en tant que SGPS, fournissaient des services de gestion des participations sociales d’autres sociétés, lesquels pouvaient raisonnablement être considérés comme d’autres services non exclus du régime III visés par l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux tel que proposé par le projet de décret-loi notifié.

100 Or, l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux contenu dans le projet de décret-loi notifié soumet les entreprises autorisées à exercer des activités industrielles, commerciales et de transport maritime, mais aussi les entreprises qui fournissent « d’autres services non exclus d[u] régime [III] » à la condition de se conformer aux « conditions respectives prévues à l’article 33º, paragraphe 1[,] » de ce même statut. À cet égard, l’article 33, paragraphe 1, sous g), du statut des avantages fiscaux fait explicitement référence aux conditions applicables aux SGPS.

101 De plus, l’article 34°A, paragraphe 2, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié indique que les entités visées au paragraphe 1 de ce même article sont soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM pour pouvoir bénéficier du régime III. Ainsi, dès lors qu’il découle du point 100 ci-dessus que les activités des requérantes peuvent être considérées comme « d’autres services non exclus d[u] régime [III] » et sont donc couvertes par le paragraphe 1, il se déduit logiquement de ce paragraphe 2 que les SGPS sont soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.

102 Enfin, il ressort de l’économie de l’article 34°A, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié que les bénéfices obtenus par les SGPS sur le territoire portugais hors des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union, sont imposés selon les conditions générales et ne peuvent donc faire partie des revenus auxquels la réduction de l’IRPM peut s’appliquer.

103 À la lumière de ce qui précède, il doit être constaté que, à la date de la notification par la République portugaise du projet de décret-loi notifié, la Commission pouvait raisonnablement interpréter l’article 34°A du statut des avantages fiscaux en ce sens que, à l’instar de l’ensemble des entreprises appelées à bénéficier du régime III, les SGPS étaient soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.

104 Troisièmement, il découle de la notification de 2006 que l’intention des autorités portugaises était d’obliger toute entreprise souhaitant bénéficier du régime III à créer ou à maintenir des postes de travail dans la RAM. Cela ressort, d’une part, du fait que les autorités portugaises ont précisé, dans le mémorandum explicatif accompagnant la notification de 2006, que, depuis le régime II, la création ou le maintien de postes de travail dans la RAM était obligatoire et constituait une condition d’accès au régime d’aides applicable dans la ZFM, ainsi que des exposés des motifs du décret-loi préexistant et du projet de décret-loi notifié, qui indiquent explicitement que la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM constitue une condition nécessaire pour l’accès aux régimes II et III et, d’autre part, de la circonstance que les autorités portugaises n’ont pas fourni d’explications sur la situation exceptionnelle des SGPS.

105 Il résulte de ce qui précède que les autorités portugaises n’ont jamais attiré l’attention de la Commission sur le fait que le projet de décret loi notifié était susceptible d’être appliqué dans le sens qu’il permettrait aux SGPS de bénéficier du régime III sans être soumises à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM. Ainsi, par la notification de 2006 et les échanges ultérieurs, la République portugaise n’a pas fourni à la Commission toutes les informations nécessaires qui lui auraient permis, tout d’abord, de constater que, en application du projet de décret-loi notifié, les SGPS pourraient bénéficier d’une dérogation à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM pour bénéficier du régime III. De ce fait, cette institution n’a été ni invitée ni mise en mesure d’examiner la compatibilité d’une telle dérogation avec le traité FUE et, par suite, de se former une opinion à cet égard, alors même que la dérogation applicable aux SGPS conduisait, en pratique, ces entreprises à bénéficier d’aides d’État accordées dans des conditions nettement plus avantageuses que celles prévues par le régime général applicable aux autres entreprises.

106 À cet égard, la Commission est, certes, tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité FUE relatives aux aides d’État, de conduire la procédure d’examen des mesures incriminées de manière diligente et impartiale, afin qu’elle dispose, lors de l’adoption de la décision finale, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire (voir arrêt du 10 novembre 2022, Commission/Valencia Club de Fútbol, C 211/20 P, EU:C:2022:862, point 78 et jurisprudence citée).

107 Toutefois, en l’espèce, il convient de rappeler qu’il n’y a aucune mention de la dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM pour les SGPS dans le formulaire de notification de 2006 ni dans le mémorandum explicatif qui l’accompagne. Ainsi, d’une part, les autorités portugaises n’ont pas mis la Commission en mesure de savoir qu’une telle dérogation lui avait été soumise aux fins de son appréciation et, d’autre part, les autorités portugaises n’ont pas expliqué comment la dérogation était proportionnelle à l’objectif poursuivi par l’aide et compatible avec le marché intérieur, alors que la condition de création ou de maintien de postes de travail constituait une condition d’accès du régime III, notamment en ce qu’elle servait à quantifier la contribution à l’objectif du développement régional ainsi que le niveau et la proportionnalité des avantages conférés.

108 Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir violé le principe de bonne administration ou manqué à son devoir de diligence en ne se rendant pas compte qu’une disposition sur laquelle les autorités portugaises n’avaient pas fourni d’explications était susceptible d’être interprétée comme permettant une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

109 Il convient de conclure que s’il était dans l’intention des autorités portugaises de soumettre la dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail pour les SGPS à l’appréciation de la Commission, le principe de coopération loyale qui s’impose à elles aurait dû les conduire à davantage attirer l’attention de la Commission sur l’existence d’une telle dérogation, qui soulève des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et, par suite, à fournir des explications quant à cette compatibilité.

110 Dès lors, il y a lieu de conclure que, à défaut d’avoir été valablement notifiée, une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM ne saurait être regardée comme ayant été autorisée par la décision de 2007. En conséquence, la Commission n’a pas commis d’erreur en refusant d’assimiler à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589 les aides versées aux SGPS au titre du régime III, tel qu’autorisé en 2007, sans respecter cette condition.

– Sur la portée de la décision de 2013

111 D’emblée, il convient de constater que, à la différence de la décision de 2007, la décision de 2013 comporte, à son considérant 19, la mention d’un engagement de la République portugaise de « supprimer tout traitement préférentiel d’entités telles que les [SGPS] lorsqu’il est confirmé que leur traitement dans la ZFM confère effectivement un avantage par rapport au régime général portugais applicable aux SGPS ».

112 À cet égard, il ressort de la correspondance échangée entre la Commission et les autorités portugaises que cet engagement fait suite à la demande de renseignements supplémentaires formulée par la Commission dans sa lettre du 29 février 2012, par laquelle elle invitait la République portugaise à prendre position sur le fait qu’il ressortait du site Internet du centre international d’affaires de Madère que les SGPS pouvaient bénéficier d’aides au titre du régime III sans être soumises à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

113 En réponse, la République portugaise a notamment indiqué, dans sa lettre du 30 avril 2013, qu’elle acceptait de soumettre l’aide versée aux SGPS à l’application des plafonds prévus par la réglementation en cause, ces plafonds étant fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par un bénéficiaire au cours de chaque exercice fiscal (voir point 6 ci-dessus).

114 Au vu de cet engagement de la République portugaise, qui fait indissociablement partie du régime d’aides notifié et dont il doit être tenu compte afin de déterminer la portée de la décision de 2013, la Commission n’a pas commis d’erreur de qualification juridique en refusant d’assimiler à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, les aides versées aux SGPS au titre du régime III, tel qu’autorisé en 2013, sans respecter la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

115 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le deuxième moyen doit être écarté comme étant non fondé.

 Sur le quatrième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation des faits et d’une erreur de droit en ce que la Commission a considéré que des avantages accordés à des entreprises qui étaient implantées dans la RAM, mais dont les activités ne se limitaient pas à ladite région, n’étaient pas compatibles avec le marché intérieur, au sens de l’article 107, paragraphe 3, TFUE

116 Par leur quatrième moyen, les requérantes soutiennent que les avantages fiscaux consentis sous forme de réduction de l’IRPM, prévus par le régime III et applicables aux bénéfices issus des activités effectivement et matériellement réalisées à Madère, ne peuvent être limités aux bénéfices résultant d’activités exercées exclusivement au sein de la RAM.

117 Ainsi, dans la décision attaquée, la Commission aurait commis une erreur dans l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, dans les conclusions qu’elle tire, aux considérants 180, 187 et 198 de la décision attaquée, sur l’illégalité et l’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, en affirmant qu’est illégale et incompatible l’application du taux réduit de l’IRPM à des bénéfices provenant d’une « activité réalisée à partir d’une structure d’entreprise adéquate locale, dans la mesure où [cela conduirait à] exclure des bénéfices imposables éligibles [à ce taux réduit] ceux qui proviendraient de recettes dont la source de paiement est située en dehors de la [RAM] ».

118 À cet égard, l’exclusion des bénéfices résultant d’opérations réalisées en dehors de la RAM, indépendamment du fait que les bénéfices soient réalisés par une entité implantée dans la RAM, constituerait une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, lu conjointement avec l’article 56 TFUE et le principe de légalité, dès lors qu’il s’agirait d’une modification et d’une restriction rétroactives des décisions de 2007 et de 2013 dans un sens qui n’est pas conforme à l’établissement et à la préservation du marché intérieur.

119 Selon les requérantes, l’interprétation de la condition relative à l’origine des bénéfices exige seulement, dans son sens habituel, que le bénéficiaire du régime III ait une « structure d’entreprise adéquate et effectivement située dans la [RAM] ».

120 Enfin, les requérantes soutiennent qu’une interprétation contraire de la condition relative à l’origine des bénéfices porterait atteinte à la libre prestation de services, de sorte qu’il y aurait violation de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE et imposition d’entraves à l’établissement du marché intérieur.

121 La Commission conteste les arguments des requérantes.

122 D’emblée, il convient de déterminer la portée du présent moyen.

123 Par ce moyen, les requérantes critiquent la Commission pour avoir considéré que l’« aide nouvelle », que constituait le régime III, tel que mis en œuvre, était incompatible avec le marché intérieur, en ce que ce régime ne remplissait pas les conditions de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE. Ce faisant, elles remettent en cause l’analyse de la compatibilité de la décision attaquée effectuée aux considérants 181 à 207 de cette dernière.

124 Cependant, il ressort également de ce moyen que le constat de l’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, au regard de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE est remis en cause dans la mesure où la Commission aurait imposé, dans la décision attaquée, des conditions supplémentaires de compatibilité par rapport aux décisions de 2007 et de 2013 ayant approuvé ledit régime.

125 Ce faisant, les requérantes contestent également l’analyse de la Commission, effectuée aux considérants 150 à 180 de la décision attaquée, selon laquelle cette institution a estimé que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas les conditions de compatibilité du régime III énoncées dans les décisions de 2007 et de 2013.

126 Or, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, point 100].

127 Par conséquent, il convient de comprendre le quatrième moyen comme visant, en substance, à contester l’analyse effectuée par la Commission dans l’ensemble du point 6.2 de la décision attaquée intitulée « Compatibilité de l’aide » et donc, à contester la conclusion de la Commission, au considérant 206 de la décision attaquée, selon laquelle que le régime III, tel que mis en œuvre, devait être qualifié d’une part, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et, d’autre part, d’« aide incompatible », en violation de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE.

128 En premier lieu, l e Tribunal analysera si, aux considérants 151 à 167 de la décision attaquée, la Commission a interprété la condition de compatibilité du régime III relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM conformément aux décisions de 2007 et de 2013 ou si, comme le font valoir les requérantes, la Commission a imposé des conditions supplémentaires à celles figurant dans lesdites décisions déclarant le régime III compatible.

129 À cet égard, il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir arrêt du 27 janvier 2022, Zinātnes parks, C 347/20, EU:C:2022:59, point 42 et jurisprudence citée).

130 Or, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l’expression « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », dans son sens habituel, ne peut être interprétée comme visant des activités réalisées en dehors de la RAM, même par des sociétés enregistrées dans la ZFM [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, point 129].

131 Une telle conclusion est corroborée par le contexte de la décision attaquée ainsi que par les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État et, en particulier, celle applicable aux aides à finalité régionale.

132 Tout d’abord, il ressort des décisions autorisant les régimes II et III que, au cours des procédures administratives ayant abouti à celles-ci, la Commission et les autorités portugaises ont toujours partagé l’interprétation à donner aux termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère ».

133 Il ressort en effet de la décision de la Commission adoptée en 2002 visée au point 4 ci-dessus que, au cours de la procédure administrative ayant abouti à celle-ci, les autorités portugaises ont indiqué que « les avantages fiscaux ser[aie]nt limités aux activités effectivement et matériellement exercées à Madère, ce qui permettra[it] d’exclure les activités qui seraient exercées hors de Madère ».

134 De même, comme cela est indiqué au point 41 ci-dessus, il ressort du considérant 226 de la décision attaquée que la Commission avait demandé l’introduction, dans le projet de loi notifié par la République portugaise le 28 juin 2006, d’une disposition expresse en vertu de laquelle les réductions d’impôts ne seraient applicables qu’aux bénéfices résultant d’activités réalisées à Madère. Cependant, la République portugaise a refusé de procéder à cette introduction au motif que cette disposition n’était pas nécessaire, dans la mesure où cette restriction résultait de la base juridique de la ZFM.

135 Ensuite, les termes des décisions de 2007 et de 2013, à supposer qu’ils puissent être considérés comme ambigus, doivent être interprétés en conformité avec leurs bases juridiques, à savoir, respectivement, l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE et l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, ainsi qu’avec les lignes directrices de 2007.

136 Or, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C 277/00, EU:C:2004:238, point 20 et jurisprudence citée).

137 De plus, comme l’a relevé à bon droit la Commission au considérant 153 de la décision attaquée, les lignes directrices de 2007, et plus particulièrement leurs paragraphes 6 et 76, énoncent que des aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE, telles que la RAM dont le statut de région ultrapériphérique est reconnu par la Commission, à condition qu’elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et par leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.

138 Cela implique que seules les activités affectées par les handicaps et donc les surcoûts propres à ces régions doivent être susceptibles de bénéficier de telles aides au fonctionnement.

139 Ainsi, peuvent être exclues du bénéfice de ces mêmes aides les activités exercées en dehors desdites régions qui, de ce fait, ne sont pas affectées par ces surcoûts, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans ces mêmes régions.

140 Enfin, ainsi que la Commission l’a indiqué à juste titre au considérant 157 de la décision attaquée, l’appréciation de la compatibilité du régime III, dans la décision de 2007, a été réalisée sur la base des coûts additionnels supportés par les entreprises exerçant leur activité dans la RAM, et non en dehors de celle-ci.

141 Il ressort, en effet, des paragraphes 44 à 53 de la décision de 2007 que la Commission a pris appui sur une étude, fournie par les autorités portugaises, quantifiant les « surcoûts encourus par le secteur privé dans la [RAM] ». De plus, les surcoûts pris en considération, à savoir notamment les frais de transport, de stock, de ressources humaines, de financement ou de commercialisation, sont ceux auxquels sont exposées les activités exercées effectivement et matériellement dans la RAM, et non les activités exercées en dehors de celle-ci par des sociétés enregistrées dans cette région. Enfin, ce constat est corroboré par le fait que, au paragraphe 48 de la décision de 2007, la Commission a appréhendé les surcoûts en cause en pourcentage de la seule valeur ajoutée brute du secteur privé ou du seul produit intérieur brut de la RAM.

142 En conséquence, en plus de ne pas trouver de fondement dans le libellé et le contexte des décisions de 2007 et de 2013, l’interprétation large des termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », soutenue par les requérantes, s’avère contraire non seulement aux objectifs poursuivis par l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE et par l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, qui ont servi de fondement juridique, respectivement, aux décisions de 2007 et de 2013, mais également aux lignes directrices de 2007.

143 Dans ces conditions, c’est à bon droit que la Commission a indiqué aux considérants 159 et 162 de la décision attaquée que seuls les bénéfices provenant d’activités effectivement et matériellement exercées dans la RAM, et donc provenant d’opérations directement soumises aux coûts additionnels supportés en raison des handicaps structurels de cette région et mentionnés aux considérants 156 et 157 de ladite décision, peuvent bénéficier de la réduction de l’IRPM.

144 C’est d’ailleurs ce que le Tribunal a déjà jugé au point 151 de l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T 95/21, EU:T:2022:567).

145 Une telle conclusion implique que, même si elles sont enregistrées dans la ZFM et donc établies dans la RAM, les entreprises bénéficiaires du régime III ne peuvent pas bénéficier du taux réduit d’IRPM pour des activités qui n’ont pas été réalisées effectivement et matériellement dans la RAM [voir, en ce sens, arrêt du 4 juillet 2024, Portugal/Commission (Zone franche de Madère), C 736/22 P, non publié, EU:C:2024:579, point 59].

146 En revanche, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, cela n’implique pas que, pour bénéficier d’aides existantes autorisées par les décisions de 2007 et de 2013, les entreprises bénéficiaires du régime III écartent de leur base imposable au taux réduit d’IRPM l’ensemble des revenus provenant de l’extérieur de la RAM.

147 En effet, les revenus dont la source de paiement se trouve en dehors de la RAM satisfont à la condition relative à l’origine des bénéfices, dès lors qu’ils proviennent d’activités effectivement et matériellement exercées dans la RAM, et donc d’opérations directement soumises aux coûts additionnels que le régime III tend à compenser.

148 Partant, contrairement à ce que font valoir les requérantes, la Commission n’a pas effectué dans la décision attaquée une modification et une restriction rétroactives des décisions de 2007 et de 2013 dans un sens qui n’est pas conforme à l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE.

149 C’est donc sans commettre d’erreur d’appréciation des faits ni d’erreur de droit ni ajouter de conditions supplémentaires par rapport aux décisions de 2007 et de 2013 et en conformité avec le principe de légalité que la Commission a pu conclure, au considérant 167 de la décision attaquée, que, en ce qui concernait la condition tenant à l’origine des bénéfices auxquels la réduction de l’IRPM était appliquée, le régime III, tel que mis en œuvre, était contraire aux décisions de 2007 et de 2013.

150 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation des requérantes selon laquelle, en interprétant l’expression « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère » comme ne visant pas les activités exercées en dehors de cette région par des sociétés enregistrées dans la ZFM, la Commission aurait violé les libertés fondamentales, notamment les principes de libre prestation de services ou de libre établissement.

151 Cette argumentation, en tant qu’elle est soulevée dans le cadre de la contestation de la qualification du régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide nouvelle », vise à remettre en cause, non pas l’interprétation de cette condition dans la décision attaquée, mais l’interprétation de ladite condition retenue par la Commission dans les décisions de 2007 et de 2013 afin de constater la compatibilité du régime III et, donc, la légalité des décisions de 2007 et de 2013.

152 Or, les requérantes n’ont ni implicitement ni explicitement soulevé d’exception d’illégalité des décisions de 2007 et de 2013. En effet, elles n’ont pas expliqué en quoi ces deux décisions violeraient le principe de libre prestation de services et de libre établissement.

153 En second lieu, à supposer qu’il faille comprendre le quatrième moyen comme visant à contester le constat d’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, cette argumentation ne saurait non plus prospérer. En effet, l’argument des requérantes selon lequel les considérants 180, 187 et 198 de la décision attaquée, dans lesquels la Commission constate l’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, seraient fondés sur une lecture erronée des lignes directrices de 2007 et seraient, en outre, contraires au traité FUE et, notamment, à l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE n’est pas fondé.

154 D’une part, s’agissant des lignes directrices de 2007, il ressort notamment des points 76 et 80 de celles ci que la compatibilité des aides régionales au fonctionnement dans les régions ultrapériphériques n’est pas conditionnée uniquement au fait que ces aides soient destinées à promouvoir le développement desdites régions, mais suppose également que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.

155 En effet, selon les points 76 et 80 des lignes directrices de 2007, les aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques ont été conçues pour compenser les coûts additionnels supportés par les entreprises de ces régions, dus aux handicaps dont souffrent ces dernières.

156 Or, en l’occurrence, la Commission a relevé, aux considérants 184 à 186 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, a bénéficié à des entreprises qui ne réalisaient pas effectivement et matériellement leurs activités dans la RAM, alors même que, ainsi que cela a été relevé aux points 142 à 147 ci-dessus, seuls les revenus qui proviennent d’activités effectivement et matériellement exercées dans cette région, et donc d’opérations directement soumises auxdits coûts additionnels, étaient susceptibles d’ouvrir droit à des aides compatibles en vertu des lignes directrices de 2007.

157 Partant, c’est à bon droit que, en ce qui concerne la condition relative à l’origine des bénéfices, la Commission a estimé que le régime III, tel que mis en œuvre, n’était pas conforme aux conditions prévues aux points 76 et 80 des lignes directrices de 2007.

158 S’agissant d’autre part, de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, il y a lieu de constater que c’est sans commettre d’erreur de droit ou de fait que, aux considérants 191 à 198 de la décision attaquée, la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, n’était pas appliqué de manière à lutter contre les difficultés structurelles auxquelles les entreprises peuvent effectivement faire face dans le cadre de l’exercice de leur activité à Madère et, de ce fait, n’était ni adéquat ni proportionné à l’objectif d’intérêt commun qu’était le développement régional de cette région.

159 Par ailleurs, en ce que les requérantes se prévalent des principes de libre prestation de services et de libre établissement, il ressort certes de la jurisprudence qu’une aide qui, en tant que telle ou par certaines de ses modalités, viole des dispositions ou des principes généraux du droit de l’Union ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur (arrêt du 23 novembre 2023, Ryanair/Commission, C 209/21 P, EU:C:2023:905, point 71).

160 Toutefois, cette jurisprudence implique uniquement que, lorsque la Commission entend déclarer une aide compatible avec le marché intérieur, elle doit s’assurer que cette déclaration de compatibilité, qui autorise l’État membre à verser l’aide concernée, n’emportera pas violation d’autres dispositions du droit de l’Union et, en particulier, des principes de libre circulation.

161 En revanche, ladite jurisprudence ne saurait, comme le suggèrent en substance les requérantes, imposer à la Commission, qui entend déclarer une aide incompatible et donc interdire à l’État membre concerné de la verser, de déclarer cette aide compatible et donc d’en autoriser le versement au motif qu’une éventuelle décision d’incompatibilité aurait des effets restrictifs sur les entreprises bénéficiaires de ladite aide, que ce soit en empêchant le versement de celle-ci ou en imposant sa récupération.

162 S’il devait en aller autrement, l’interdiction des aides d’État incompatibles serait mise en échec par les principes de libre prestation de services et de libre établissement, et cela, alors même que les dispositions du traité en matière de concurrence et tout particulièrement celles relatives aux aides d’État ont un caractère fondamental et constituent l’expression de l’une des missions essentielles conférées à l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 17 novembre 2011, Commission/Italie, C 496/09, EU:C:2011:740, point 60).

163 Dès lors, les requérantes ne peuvent pas utilement invoquer les principes de libre prestation de services et de libre établissement à l’encontre de la décision attaquée en ce que celle-ci a constaté, sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, le caractère incompatible du régime III, tel que mis en œuvre, et en a ordonné la récupération.

164 En tout état de cause, même à supposer que ces principes de libre prestation de services et de libre établissement puissent, en l’occurrence, être invoqués par les requérantes et que la décision attaquée produise un effet restrictif, force est de constater que cet effet restrictif est inhérent à la déclaration d’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, et à l’ordre de récupération qui figurent dans la décision attaquée.

165 De plus, lesdits effets restrictif sont justifiés par un objectif légitime et sont proportionnés à celui-ci. En effet, comme cela a déjà été relevé au point 158 ci dessus, la Commission a constaté à juste titre que le régime III, tel que mis en œuvre, n’était pas appliqué de manière à lutter contre les difficultés structurelles auxquelles les entreprises peuvent effectivement devoir faire face dans le cadre de l’exercice de leur activité à Madère et, de ce fait, n’était ni adéquat ni proportionné à l’objectif d’intérêt commun qu’était le développement régional de cette région.

166 Au demeurant, le constat d’incompatibilité avec le marché intérieur du régime III, tel que mis en œuvre, tout comme la récupération des aides illégalement versées en application de ce régime, n’empêchent pas les sociétés enregistrées dans la ZFM de s’établir ou de fournir des services en dehors de la RAM, voire de recruter des travailleurs résidant ou exerçant leur activité en dehors de cette région. Ce constat a uniquement pour conséquence que les bénéfices issus d’activités effectivement et matériellement réalisées en dehors de la RAM ne peuvent pas se voir appliquer le taux réduit d’IRPM prévu par le régime III autorisé par les décisions de 2007 et de 2013.

167 Partant, le quatrième moyen doit être écarté.

 Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation des principes généraux du droit de l’Union de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, ainsi que du droit de propriété

168 Par leur cinquième moyen, les requérantes font valoir que, par le constat d’illégalité et d’incompatibilité des aides versées en vertu du régime III, tel que mis en œuvre, à l’égard de certaines situations, et la décision consécutive de récupération des aides illégales et incompatibles, la Commission a méconnu les principes généraux de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de légalité ainsi que le droit à la propriété privée garanti par l’article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

169 Les requérantes reprochent ainsi à la décision attaquée de ne pas permettre la fourniture de services à des entités extérieures à la RAM et le versement d’aides aux SGPS sans les soumettre à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

170 Par ailleurs, les requérantes estiment avoir reçu des indications précises et déterminées confirmant la compatibilité et la proportionnalité de ces situations, notamment au regard des conditions mentionnées dans les décisions de 2007 et de 2013.

171 Ainsi, premièrement, l’exclusion de telles situations du bénéfice du régime III enfreindrait le principe de sécurité juridique, dès lors que ces situations ne seraient pas présentes dans le régime III tel qu’approuvé, dans les décisions de 2007 et de 2013, dans les lignes directrices de 2007, dans le règlement (UE) no 651/2014 de la Commission, du 17 juin 2014, déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 107 et 108 [TFUE] (JO 2014, L 187, p. 1) et dans l’article 107 TFUE et que ces situations aboutiraient, en outre, à des résultats discriminatoires.

172 Deuxièmement, la récupération des aides versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, violerait le principe de protection de la confiance légitime, cette confiance ayant été créé par les indications figurant dans les décisions de 2007 et de 2013, par la durée d’un régime qui n’a jamais été suspendu ainsi que par le manque de clarté de la décision attaquée et par l’imposition de conditions supplémentaires de compatibilité dans la décision attaquée qui constituent en elles-mêmes des entraves au marché intérieur.

173 Troisièmement, une éventuelle décision de récupération de l’aide constituerait également une ingérence dans le droit de propriété, contraire à l’article 1er du protocole additionnel à la CEDH.

174 La Commission conteste les arguments des requérantes.

– Sur la méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime

175 En ce qui concerne l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible, par voie de récupération, est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme étant incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C 704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 48 et jurisprudence citée].

176 Contribue à ce même objectif le paiement, par le bénéficiaire d’une aide illégale déclarée incompatible, d’intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition de ce bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération, ainsi que cela ressort de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, lu conjointement avec le considérant 25 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, point 42).

177 De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C 403/10 P, non publié, EU:C:2011:533, point 124).

178 S’agissant du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C 349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).

179 Il en découle d’emblée que le fait que des assurances auraient été éventuellement données par les autorités portugaises n’a, en tout état de cause, pas pu faire naître une quelconque confiance légitime chez les requérantes, à défaut de trouver leur origine dans un comportement des autorités compétentes de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C 349/17, EU:C:2019:172, point 104 et jurisprudence citée).

180 De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle de ce type d’aides opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C 349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).

181 Or, les requérantes ne démontrent pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence.

182 En effet, lorsqu’un régime d’aides n’a pas été notifié à la Commission, l’inaction alléguée de celle-ci est dépourvue de signification (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C 183/02 P et C 187/02 P, EU:C:2004:701, point 52, et ordonnance du 7 décembre 2017, Aughinish Alumina/Commission, C 373/16 P, non publiée, EU:C:2017:953, point 54). Ainsi, en l’absence de notification préalable à la Commission du régime III, tel que mis en œuvre, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, au soutien de leur moyen tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, d’une quelconque inaction de la part de la Commission.

183 Est également dépourvu de pertinence le fait que le régime III, tel que notifié, a été approuvé à deux reprises par la Commission étant donné que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues par le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise. Dès lors, ce régime ayant été mis en œuvre sans notification ni autorisation de la Commission, les requérantes ne sauraient reprocher à la Commission d’avoir méconnu l’article 108, paragraphe 1, TFUE, qui concerne le contrôle des régimes d’aides existants.

184 En ce qui concerne plus particulièrement la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, il y a lieu de relever que, compte tenu de son libellé clair et précis, son interprétation ne laissait pas de place au doute.

185 En effet, il ressort sans ambiguïté tant du libellé des décisions de 2007 et de 2013 que des objectifs de la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État à finalité régionale, sur laquelle ces décisions sont fondées, que la compensation à due proportion des coûts additionnels propres à la RAM constitue un élément central ayant conduit la Commission à constater la compatibilité du régime III avec le marché intérieur.

186 Dès lors, l’argumentation des requérantes, qui se base sur la prémisse selon laquelle la Commission aurait indûment imposé des conditions supplémentaires de compatibilité en ce qui concerne l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM n’est pas fondée, comme il ressort notamment du point 149 ci-dessus et ne saurait donc fonder une quelconque confiance légitime s’opposant à la récupération des aides versées au titre de ce régime III, tel que mis en œuvre. Pour ce motif, la violation alléguée du principe de légalité, à supposer qu’il puisse s’opposer à la récupération d’une aide illégale et déclarée incompatible avec le marché intérieur, doit également être écartée.

187 Quant à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, il y a lieu de rappeler que cette condition est une condition d’accès au régime III et un paramètre du calcul du montant de l’aide. En outre, l’appréciation de la proportionnalité du régime III, par rapport aux surcoûts que ce régime était censé compenser, a été effectuée à la lumière de cette condition.

188 Dans la mesure où la décision de 2007 ne comportait aucune exception tendant à ce que les SGPS soient exemptées de la condition relative à la création ou au maintien des postes de travail pour bénéficier du régime III, cette décision ne saurait être considérée comme ayant fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes quant à l’application du régime III aux SGPS, telles que les requérantes, sans que celles-ci soient tenues de créer ou de maintenir des postes de travail dans la RAM.

189 Quant à la décision de 2013, il suffit de constater qu’elle comporte expressément la mention d’un engagement de la République portugaise à ne pas traiter plus favorablement les SGPS, de sorte que les requérantes ne peuvent revendiquer aucune confiance légitime à bénéficier du régime III sans respecter la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

190 Ces conclusions ne sont pas remises en cause par l’argument selon lequel la jurisprudence aurait confirmé que les holdings pures ne sont pas des entreprises, puisqu’elles n’exercent pas d’activité économique.

191 En effet, à supposer qu’une entité bénéficiaire ne puisse pas être qualifiée d’« entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, les aides versées à une telle entité ne relèveraient pas du champ d’application de la décision attaquée.

192 Il n’y a donc pas de violation du principe de protection de la confiance légitime dans la mesure où la décision attaquée n’exige pas la récupération de versements auprès d’entités qui ne sont pas des entreprises au sens de la jurisprudence, versements qui ne constituent pas une aide d’État.

193 Par ailleurs, l’argument tiré du fait que la Commission n’a adopté aucune mesure d’injonction de suspendre l’aide ne saurait prospérer.

194 En effet, au stade de l’ouverture de l’exercice de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impliquait que la République portugaise veille à ne pas mettre à exécution le régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci.

195 Enfin, en ce qui concerne les indications précises et déterminées confirmant la compatibilité et la proportionnalité de l’aide, les lignes directrices de 2007, le règlement no 651/2014, l’article 107 TFUE et les libertés fondamentales ne fournissent aucune assurance quant à la compatibilité ou à la proportionnalité des aides accordées en fonction des revenus lorsqu’elles sont dépourvues de tout lien avec les surcoûts des régions ultrapériphériques et aux SGPS lorsqu’elles ne respectent pas la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

196 En effet, ainsi qu’il ressort des considérants 181 à 207 de la décision attaquée, les textes mentionnés au point 195 ci-dessus exigent que les aides soient destinées à compenser les surcoûts liés au le développement d’une activité économique dans une région ultrapériphérique, que ces aides soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.

197 Au vu de ce qui précède, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.

– Sur la méconnaissance du principe de sécurité juridique

198 S’agissant du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C 649/20 P, C 658/20 P et C 662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles [voir, en ce sens, arrêts du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C 408/04 P, EU:C:2008:236, point 106, et du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, point 204].

199 À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C 67/09 P, EU:C:2010:607, point 77) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, EU:C:1987:502, points 14 et 15, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C 408/04 P, EU:C:2008:236, points 106 et 107).

200 S’agissant en premier lieu, d’un éventuel défaut de clarté des décisions de 2007 et de 2013, il y a lieu de rappeler que tant le libellé de ces décisions que le contexte dans lequel elles s’insèrent, mais également les objectifs poursuivis par la réglementation applicable aux aides à finalité régionale ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM.

201 À cet égard, la Commission n’a pas imposé de conditions supplémentaires en ce qui concerne l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, comme il ressort du point 149 ci-dessus. Pour ce motif, la violation alléguée du principe de légalité, à supposer qu’il puisse s’opposer à la récupération d’une aide illégale et déclarée incompatible avec le marché intérieur, doit également être écartée.

202 De même, l’argument des requérantes selon lequel la simple présence de la dérogation en cause dans la base légale annexée à la notification de 2006 suffit pour considérer que la décision de 2007 couvre ladite dérogation ne saurait prospérer.

203 Il y a lieu de rappeler que tant le libellé de la décision de 2007 que celui de la décision de 2013 montrent que le contexte dans lequel elles s’insèrent, mais également les objectifs du régime III, ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de la condition relative à la création et au maintien de postes de travail.

204 À cet égard, dans la décision de 2007, la Commission ne constate pas l’existence de la dérogation en cause, notamment parce qu’il ressort clairement de l’ensemble de la notification de 2006 que la dérogation en cause n’a pas été dûment soumise à son appréciation, et qu’il ne saurait donc être conclu qu’elle a été approuvée. Ainsi, l’absence de mention spécifique d’une quelconque particularité de traitement pour les SGPS dans la décision de 2007 ne peut être interprétée comme une approbation implicite de la dérogation en cause.

205 Le fait que la décision de 2013 rappelle au considérant 19 l’engagement des autorités portugaises de supprimer tout traitement préférentiel des SGPS ne remet pas en cause cette conclusion. Cette constatation sur l’engagement à supprimer un traitement préférentiel aux SGPS évoque la mise en œuvre de l’aide et ne saurait présupposer l’existence d’une autorisation préalable pour accorder un tel traitement préférentiel. En effet, s’agissant de la décision de 2007, qui ne comporte aucun engagement de cette nature, il ressort de l’ensemble de cette décision que la Commission avait compris que toute entreprise voulant bénéficier du régime III devait créer ou maintenir des postes de travail dans la RAM, cette obligation étant une condition nécessaire pour obtenir accès au régime III.

206 En second lieu, s’agissant de l’allégation de l’existence de périodes d’inaction prolongées de la Commission permettant aux entreprises concernées de se prévaloir du principe de sécurité juridique, il importe de rappeler que cette institution est tenue d’agir dans un délai raisonnable dans le cadre d’une procédure d’examen d’aides d’État et qu’elle n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Il convient d’ajouter que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telles que la complexité de celle-ci et le comportement des parties (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission, C 630/11 P à C 633/11 P, EU:C:2013:387, points 81 et 82).

207 Or, premièrement, en ce qui concerne le temps écoulé depuis l’approbation du régime I, il suffit de constater que celui-ci ne prévoyait pas que l’octroi des aides aux entreprises enregistrées dans la ZFM était subordonné au respect des deux conditions en cause dans les présentes affaires puisque celles-ci ont été introduites dans le régime de la ZFM seulement à l’occasion de l’approbation du régime II.

208 Deuxièmement, en ce qui concerne le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire la décision d’ouverture de la procédure formelle, signifiée à la République portugaise le 6 juillet 2018 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2019, d’autre part, celui-ci ne saurait être considéré comme étant déraisonnable.

209 En effet, tout d’abord, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission, T 580/20, non publiée, EU:T:2021:14, point 26).

210 Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.

211 Dans le domaine des aides d’État, comme il est indiqué au point 194 ci-dessus, cela implique, en particulier, que les États membres doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable, tout particulièrement lorsque, comme en l’espèce, la compréhension des conditions de mise à exécution de ces aides ou de ces régimes d’aides est initialement partagée par la Commission et l’État membre concerné, comme cela a été constaté aux points 40 et 41 ci-dessus.

212 Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de justification ne peut être identifiée en l’espèce.

213 Troisièmement, en ce qui concerne la durée de vingt-neuf mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme étant déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 et 96 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.

214 Même prises ensembles, les périodes tant préalables que postérieures à la décision d’ouverture de la procédure formelle ne peuvent être considérées comme étant déraisonnables dès lors que les requérantes – comme toutes les entreprises ayant bénéficié du régime III, tel que mis en œuvre – ont été dûment mises en mesure de prendre connaissance, au plus tard le 15 mars 2019, de la décision d’ouverture de la procédure formelle par sa publication au Journal officiel et des risques de récupération auxquels elles s’exposaient.

215 Dès lors, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée.

– Sur l’atteinte au droit de propriété

216 Il importe de rappeler qu’il ressort sans ambiguïté tant du libellé des décisions de 2007 et de 2013 que des objectifs de la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État à finalité régionale, sur laquelle ces décisions sont fondées, que la compensation à due proportion des coûts additionnels propres à la RAM constitue un élément central ayant conduit la Commission à constater la compatibilité du régime III, tel que notifié, avec le marché intérieur [voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T 95/21, EU:T:2022:567, points 127 à 151].

217 En outre, ni la décision de 2007 ni celle de 2013 ne peuvent être comprises comme permettant aux SGPS enregistrées dans la ZFM de bénéficier des aides versées en application du régimeIII sans respecter les deux conditions relatives, d’une part, à l’origine des bénéfices et, d’autre part, à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

218 De même, la récupération d’un montant égal à la différence entre la taxe qui aurait été due en l’absence d’une mesure d’aide illégale et le montant moins important payé en application de cette mesure ne constitue pas une sanction (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C 164/15 P et C 165/15 P, EU:C:2016:990, point 114 et jurisprudence citée).

219 L’interprétation des conditions prévues par les décisions de 2007 et de 2013 ne laissant pas de place au doute s’agissant de l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, il y a lieu d’écarter l’argumentation des requérantes selon laquelle l’obligation de récupération des aides individuellement versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, qui constitue la conséquence logique, proportionnée et inhérente aux articles 107 et 108 TFUE de la constatation d’incompatibilité de ces aides (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C 164/15 P et C 165/15 P, EU:C:2016:990, point 116 et jurisprudence citée), méconnaîtrait le droit de propriété garanti par l’article 1er du protocole additionnel à la CEDH.

220 Par conséquent, le cinquième moyen doit être écarté comme étant non fondé.

221 Au vu de tout ce qui précède, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble.

 Sur les dépens

222 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

223 Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) Administradora Fortaleza Ltda et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnées aux dépens.