CJUE, 3e ch., 18 décembre 2025, n° C-769/23

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 49 et 56 TFUE, de l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), telle que modifiée par le règlement délégué (UE) 2021/1952 de la Commission, du 10 novembre 2021 (JO 2021, L 398, p. 23) (ci-après la « directive 2014/24 »), ainsi que du principe de proportionnalité.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Mara Soc. coop. arl au Ministero della Difesa (ministère de la Défense, Italie) et à Gruppo Samir Global Service Srl (ci-après « Samir ») au sujet de l'attribution d'un marché de services pour les besoins de l'armée italienne.

Le cadre juridique

Le droit de l'Union

La directive 2009/81/CE

3 Les considérants 4, 6 à 9, 16, 17, 20 et 27 de la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE (JO 2009, L 216, p. 76), énoncent :

« (4) La création d'un marché européen des équipements de défense passe par l'établissement d'un cadre législatif adapté. Dans le domaine des marchés, ceci nécessite une coordination des procédures de passation des marchés satisfaisant aux impératifs de sécurité des États membres et aux obligations découlant du traité.

[...]

(6) Une meilleure coordination des procédures de passation, par exemple des contrats de services logistiques ou de transport et d'entreposage, permettrait également de réduire les coûts dans le secteur de la défense et de diminuer considérablement l'impact du secteur sur l'environnement.

(7) Ces procédures devraient refléter l'approche globale de l'Union [européenne] en matière de sécurité, qui répond aux évolutions de l'environnement stratégique. En effet, l'émergence de menaces asymétriques et transnationales a entraîné un effacement progressif de la frontière entre sécurité externe et interne, militaire et non militaire.

(8) Les équipements de défense et de sécurité sont cruciaux à la fois pour la sécurité et la souveraineté des États membres et pour l'autonomie de l'Union. En conséquence, les achats de biens et de services dans les secteurs de la défense et de la sécurité présentent souvent un caractère sensible.

(9) Il en résulte des exigences particulières, notamment dans les domaines de la sécurité de l'approvisionnement et de la sécurité de l'information. Ces exigences concernent surtout les achats d'armes, de munitions et de matériel de guerre, ainsi que les services et travaux directement liés, destinés aux forces armées [...]

[...]

(16) [...] [L]a passation de marchés qui relèvent du champ d'application de la présente directive peut en être exemptée si cela est justifié pour des raisons de sécurité publique ou nécessaire pour la protection des intérêts essentiels de la sécurité d'un État membre. Cela peut être le cas pour des marchés relevant à la fois de la défense et de la sécurité qui requièrent un tel niveau d'exigence en matière de sécurité d'approvisionnement ou dont la confidentialité et/ou l'importance pour la souveraineté nationale sont telles que même les dispositions spécifiques de la présente directive ne seraient pas suffisantes pour sauvegarder des intérêts essentiels de sécurité des États membres [...]

(17) Toutefois, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, il convient d'interpréter la possibilité de recourir à de telles dérogations de manière à ne pas étendre leurs effets au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour la protection des intérêts légitimes que ces articles permettent de sauvegarder. La non-application de la présente directive doit donc à la fois être proportionnée aux buts poursuivis et perturber le moins possible la libre circulation des marchandises et la libre prestation de services.

[...]

(20) [...]

En outre, [le] traité donne aux États membres la possibilité d'exempter des dispositions de la présente directive des marchés dans les domaines de la défense et de la sécurité si l'application de ces dispositions les obligeait à fournir des renseignements dont ils estimeraient la divulgation contraire aux intérêts essentiels de leur sécurité. Cela peut être notamment le cas lorsque les marchés sont à ce point sensibles que leur existence même doit être tenue secrète.

[...]

(27) Dans le domaine de la défense et de la sécurité, certains marchés sont à ce point sensibles qu'il serait inapproprié d'appliquer la présente directive, en dépit de sa spécificité. C'est le cas des marchés passés par les services de renseignement, ou des marchés destinés à tous les types d'activité de renseignement, y compris les activités de contre-espionnage, telles que définies par les États membres. C'est également le cas pour d'autres achats particulièrement sensibles, qui nécessitent une confidentialité extrêmement élevée, tels que certains achats destinés à la protection des frontières ou à la lutte contre le terrorisme ou la criminalité organisée, des achats liés au cryptage ou destinés spécifiquement à des activités secrètes ou à d'autres activités tout aussi sensibles menées par la police ou les forces de sécurité. »

4 L'article 1er de cette directive, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins de la présente directive, les présentes définitions s'appliquent :

1. “Vocabulaire commun pour les marchés publics” (Common Procurement Vocabulary, CPV) : la nomenclature de référence applicable aux marchés passés par des pouvoirs adjudicateurs ou des entités adjudicatrices, adoptée par le règlement (CE) no 2195/2002 [du Parlement européen et du Conseil, du 5 novembre 2002, relatif au vocabulaire commun pour les marchés publics (CPV) (JO 2002, L 340, p. 1)] ;

[...]

6. “équipement militaire” : un équipement spécifiquement conçu ou adapté à des fins militaires, destiné à être utilisé comme arme, munitions ou matériel de guerre ;

[...] »

5 L'article 2 de ladite directive, intitulé « Champ d'application », prévoit :

« [...] [L]a présente directive s'applique aux marchés passés dans les domaines de la défense et de la sécurité ayant pour objet :

a) la fourniture d'équipements militaires, y compris de leurs pièces détachées, composants, et/ou sous-assemblages ;

b) la fourniture d'équipements sensibles, y compris de leurs pièces détachées, composants, et/ou sous-assemblages ;

c) des travaux, fournitures et services directement liés à un équipement visé aux points a) et b) pour tout ou partie de son cycle de vie ;

d) des travaux et services destinés à des fins spécifiquement militaires ou des travaux et services sensibles. »

6 L'article 3 de la même directive, intitulé « Marchés mixtes », énonce :

« 1. Un marché ayant pour objet des travaux, fournitures ou services entrant dans le champ d'application de la présente directive et en partie dans le champ d'application de la directive 2004/17/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux (JO 2004, L 134, p. 1)] ou de la directive 2004/18/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114)] est passé conformément à la présente directive, sous réserve que la passation d'un marché unique soit justifiée par des raisons objectives.

[...]

3. Cependant, la décision de passer un marché unique ne peut être prise dans le but de soustraire des marchés à l'application de la présente directive, de la directive 2004/17/CE ou de la directive 2004/18/CE. »

7 L'annexe I de la directive 2009/81, intitulée « Services visés aux articles 2 et 15 », énumère vingt catégories de services, dont la dixième, dénommée « Services annexes et auxiliaires des transports », comporte les numéros de référence CPV 63100000‑0 à 63111000‑0, 63120000‑6 à 63121100‑4, 63122000‑0, 63512000-1 et 63520000‑0 à 6370000‑6. Selon le règlement no 2195/2002, tel que modifié par le règlement (CE) no 213/2008 de la Commission, du 28 novembre 2007 (JO 2008, L 74, p. 1), les numéros de référence CPV 63100000‑0 et 63110000‑3 correspondent, respectivement, aux « services de manutention et d'entreposage de cargaisons » et aux « services de manutention de cargaisons ».

La directive 2014/24

8 Les considérants 89, 90 et 92 de la directive 2014/24 énoncent :

« (89) [...] Afin d'éviter les confusions avec le critère d'attribution actuellement dénommé “offre économiquement la plus avantageuse” figurant dans les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE, il convient d'utiliser une terminologie différente pour désigner cette notion, à savoir le “meilleur rapport qualité/prix”. Par conséquent, ce critère devrait être interprété conformément à la jurisprudence relative aux directives précitées, sauf lorsqu'il existe une solution clairement et matériellement différente dans le cadre de la présente directive.

(90) Le marché devrait être attribué selon des critères objectifs qui assurent le respect des principes de transparence, de non-discrimination et d'égalité de traitement, dans le but de garantir une comparaison objective de la valeur relative des offres afin de déterminer, dans des conditions de concurrence effective, quelle est l'offre économiquement la plus avantageuse. Il convient d'indiquer expressément que l'offre économiquement la plus avantageuse devrait être évaluée sur la base du meilleur rapport qualité/prix, qui devrait dans tous les cas comporter un élément en rapport avec le prix ou le coût. Il y a également lieu de préciser que cette évaluation de l'offre économiquement la plus avantageuse pourrait aussi être fondée exclusivement sur le prix ou le rapport coût/efficacité. [...]

Pour favoriser les passations de marchés publics davantage orientées vers la qualité, les États membres devraient être autorisés à interdire ou limiter, lorsqu'ils le jugent approprié, le recours au seul critère de prix ou de coût pour évaluer l'offre économiquement la plus avantageuse.

[...]

[...]

(92) Lorsqu'ils évaluent le meilleur rapport qualité/prix, les pouvoirs adjudicateurs devraient établir les critères économiques et qualitatifs liés à l'objet du marché qu'ils appliqueront à cette fin. Ces critères devraient donc permettre une évaluation comparative du niveau de prestation offert par chaque soumissionnaire par rapport à l'objet du marché, tel qu'il est défini dans les spécifications techniques. Dans le cadre du meilleur rapport qualité/prix, une liste non exhaustive de critères d'attribution susceptibles d'être utilisés, comprenant notamment les aspects sociaux et environnementaux, figure dans la présente directive. Il y a lieu d'encourager les pouvoirs adjudicateurs à retenir les critères d'attribution qui leur permettent d'obtenir des travaux, des fournitures ou des services de grande qualité qui correspondent idéalement à leurs besoins.

[...] »

9 L'article 1er de la directive 2014/24, intitulé « Objet et champ d'application », prévoit, à son paragraphe 1 :

« La présente directive établit les règles applicables aux procédures de passation de marchés par des pouvoirs adjudicateurs en ce qui concerne les marchés publics, ainsi que les concours, dont la valeur estimée atteint ou dépasse les seuils établis à l'article 4. »

10 L'article 3 de cette directive, intitulé « Marchés mixtes », dispose, à son paragraphe 3, second alinéa :

« Lorsqu'une partie d'un marché donné relève de l'article 346 [TFUE] ou de la directive [2009/81/CE], l'article 16 de la présente directive s'applique. »

11 Aux termes de l'article 4 de la directive 2014/24, intitulé « Montant des seuils » :

« La présente directive s'applique aux marchés dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est égale ou supérieure aux seuils suivants :

[...]

b) 140 000 EUR pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des autorités publiques centrales et pour les concours organisés par celles-ci ; [...]

[...] »

12 L'article 15 de cette directive, intitulé « Défense et sécurité », prévoit, à son paragraphe 1 :

« La présente directive s'applique à la passation de marchés publics et aux concours organisés dans les domaines de la défense et de la sécurité, hormis :

a) les marchés relevant de la directive 2009/81/CE ;

[...] »

13 L'article 16 de la directive 2014/24, intitulé « Marchés mixtes comportant des aspects ayant trait à la défense ou à la sécurité », énonce :

« 1. Le présent article s'applique aux marchés mixtes qui ont pour objet les achats relevant de la présente directive ainsi que ceux relevant de l'article 346 [TFUE] ou de la directive 2009/81/CE.

2. Lorsque les différentes parties d'un marché public donné sont objectivement séparables, les pouvoirs adjudicateurs peuvent décider de passer des marchés distincts pour les différentes parties du marché ou de passer un marché unique.

Lorsque les pouvoirs adjudicateurs décident de passer des marchés distincts pour les différentes parties, la décision concernant le régime juridique applicable à chacun de ces marchés distincts est adoptée sur la base des caractéristiques des différentes parties concernées.

Lorsque les pouvoirs adjudicateurs choisissent de passer un marché unique, les critères ci-après s'appliquent pour déterminer le régime juridique applicable :

a) lorsqu'une partie d'un marché donné relève de l'article 346 [TFUE], le marché peut être passé sans appliquer la présente directive, sous réserve que la passation d'un marché unique soit justifiée par des raisons objectives ;

b) lorsqu'une partie d'un marché donné relève de la directive 2009/81/CE, le marché peut être passé conformément à ladite, sous réserve que la passation d'un marché unique soit justifiée par des raisons objectives. Le présent point est sans préjudice des seuils et exclusions prévus par ladite directive.

Cependant, la décision de passer un marché unique ne peut être prise dans le but d'exclure des marchés de l'application de la présente directive ou de la directive 2009/81/CE.

3. Le paragraphe 2, troisième alinéa, point a) s'applique aux marchés mixtes auxquels tant le point a) que le point b) dudit alinéa pourraient normalement être applicables.

4. Lorsque les différentes parties d'un marché donné sont objectivement inséparables, le marché peut être passé sans appliquer la présente directive lorsqu'il comporte des éléments relevant de l'application de l'article 346 [TFUE] ; dans le cas contraire, il peut être passé conformément à la directive 2009/81/CE. »

14 L'article 18 de la directive 2014/24, intitulé « Principes de la passation de marchés », dispose, à son paragraphe 2 :

« Les États membres prennent les mesures appropriées pour veiller à ce que, dans l'exécution des marchés publics, les opérateurs économiques se conforment aux obligations applicables dans les domaines du droit environnemental, social et du travail établies par le droit de l'Union, le droit national, les conventions collectives ou par les dispositions internationales en matière de droit environnemental, social et du travail énumérées à l'annexe X. »

15 L'article 67 de cette directive, intitulé « Critères d'attribution du marché », prévoit :

« 1. Sans préjudice des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales relatives au prix de certaines fournitures ou à la rémunération de certains services, les pouvoirs adjudicateurs se fondent, pour attribuer les marchés publics, sur l'offre économiquement la plus avantageuse.

2. L'offre économiquement la plus avantageuse du point de vue du pouvoir adjudicateur est déterminée sur la base du prix ou du coût, selon une approche fondée sur le rapport coût/efficacité, [...] et peut tenir compte du meilleur rapport qualité/prix, qui est évalué sur la base de critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux et/ou sociaux liés à l'objet du marché public concerné. Il peut s'agir, par exemple, des critères suivants :

a) la qualité, y compris la valeur technique, les caractéristiques esthétiques et fonctionnelles, l'accessibilité, la conception pour tous les utilisateurs, les caractéristiques sociales, environnementales et innovantes et la commercialisation et ses conditions ;

b) l'organisation, les qualifications et l'expérience du personnel assigné à l'exécution du marché, lorsque la qualité du personnel assigné peut avoir une influence significative sur le niveau d'exécution du marché ; ou

c) le service après-vente, l'assistance technique et les conditions de livraison, telles que la date de livraison, le mode de livraison et le délai de livraison ou d'exécution.

Le facteur coût peut également prendre la forme d'un prix ou d'un coût fixe sur la base duquel les opérateurs économiques seront en concurrence sur les seuls critères de qualité.

Les États membres peuvent prévoir que les pouvoirs adjudicateurs ne peuvent pas uniquement utiliser le prix ou le coût comme seul critère d'attribution ou limiter cette utilisation à certaines catégories de pouvoirs adjudicateurs ou certains types de marchés.

3. Les critères d'attribution sont réputés être liés à l'objet du marché public lorsqu'ils se rapportent aux travaux, fournitures ou services à fournir en vertu du marché à quelque égard que ce soit et à n'importe quel stade de leur cycle de vie, y compris les facteurs intervenant dans :

a) le processus spécifique de production, de fourniture ou de commercialisation desdits travaux, produits ou services ; ou

b) un processus spécifique lié à un autre stade de leur cycle de vie,

même lorsque ces facteurs ne font pas partie de leur contenu matériel.

4. Les critères d'attribution n'ont pas pour effet de conférer une liberté de choix illimitée au pouvoir adjudicateur. Ils garantissent la possibilité d'une véritable concurrence et sont assortis de précisions qui permettent de vérifier concrètement les informations fournies par les soumissionnaires pour évaluer dans quelle mesure les offres répondent aux critères d'attribution. [...]

[...] »

Le droit italien

16 L'article 50, paragraphe 1, du decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (décret législatif n° 50, portant code des contrats publics), du 18 avril 2016 (GURI no 91, du 19 avril 2016, supplément ordinaire no 10), dans sa version applicable à l'affaire au principal (ci-après le « code des contrats publics »), dispose :

« Pour l'attribution des contrats de concession et des contrats de travaux et de services autres que ceux ayant une nature intellectuelle, et notamment ceux relatifs à des marchés à forte intensité de main-d'œuvre, les appels d'offres, les avis de marché et les invitations doivent contenir, dans le respect des principes de l'Union européenne, des clauses sociales spécifiques tendant à promouvoir la stabilité de l'emploi du personnel engagé, en prévoyant l'application, par l'adjudicataire, des conventions collectives du secteur [...] Les services à forte intensité de main-d'œuvre sont ceux dans lesquels le coût de la main-d'œuvre représente au moins 50 pour cent du montant total du contrat. »

17 L'article 95 du code des contrats publics prévoit :

« 1. Les critères d'attribution ne confèrent pas au pouvoir adjudicateur de pouvoir de choix illimité en ce qui concerne l'offre. Ils garantissent la possibilité d'une véritable concurrence et sont assortis de précisions qui permettent de vérifier concrètement les informations fournies par les soumissionnaires pour évaluer dans quelle mesure les offres répondent aux critères d'attribution. Les pouvoirs adjudicateurs vérifient l'exactitude des informations et des éléments de preuve fournis par les soumissionnaires.

2. Sans préjudice des dispositions législatives, réglementaires ou administratives relatives au prix de certaines fournitures ou à la rémunération de services spécifiques, les pouvoirs adjudicateurs, dans le respect des principes de transparence, de non-discrimination et d'égalité de traitement, procèdent à l'attribution des marchés et à l'organisation des concours et des appels à projets sur la base du critère de l'offre économiquement la plus avantageuse, laquelle est déterminée en fonction du meilleur rapport qualité/prix ou en fonction de l'élément prix ou coût, selon un critère de comparaison coût/efficacité tel que le coût du cycle de vie [...]

3. Sont attribués exclusivement sur la base du critère de l'offre économiquement la plus avantageuse en fonction du meilleur rapport qualité/prix :

a) les marchés relatifs aux services sociaux et de restauration dans les hôpitaux, les centres de soins et les écoles, ainsi qu'aux services à forte intensité de main-d'œuvre, tels que définis à l'article 50, paragraphe 1, sans préjudice des attributions au titre de l'article 36, paragraphe 2, sous a) ;

b) les marchés relatifs à l'attribution de prestations d'ingénierie et d'architecture et d'autres prestations à caractère technique et intellectuel d'un montant égal ou supérieur à 40 000 euros ;

b-bis) les marchés de services et de fournitures d'un montant égal ou supérieur à 40 000 euros caractérisés par un contenu technologique important ou présentant un caractère innovant.

4. Le critère du prix le plus bas peut être utilisé :

[...]

b) pour les services et fournitures présentant des caractéristiques normalisées ou dont les conditions sont définies par le marché, à l'exception des services à forte intensité de main-d'œuvre visés au paragraphe 3, sous a) ;

[...] »

Le litige au principal et la question préjudicielle

18 Le 14 juillet 2022, le ministère de la Défense a lancé une procédure ouverte en vue de l'attribution d'un marché public de services pour les besoins de l'armée italienne consistant, pour l'essentiel, en des opérations de chargement et de déchargement, de composition et de décomposition de piles de matériel, ainsi que de déplacement de matériel. Ce marché, concernant l'année 2023 et renouvelable pour trois ans, était divisé en neuf lots.

19 L'appel d'offres en cause au principal prévoyait comme critère d'attribution du marché celui du prix le plus bas, au motif que les services visés par ledit marché présentaient des caractéristiques normalisées, au sens de l'article 95, paragraphe 4, sous b), du code des contrats publics.

20 Il était précisé dans cet appel d'offres que, lors de l'exécution du même marché, les salaires devraient être payés conformément à la convention collective du secteur. Par conséquent, les soumissionnaires ne pouvaient pas proposer des rabais sur le coût de la main-d'œuvre. Tout rabais éventuel devait exclusivement porter sur la rémunération du service, de manière à ce que le geste commercial ainsi proposé réduise uniquement le bénéfice potentiel du soumissionnaire et non les salaires du personnel de celui-ci.

21 Pour l'un des lots du marché, qui concernait la prestation de services pour les besoins de l'Aeronautica Militare area nord (Armée de l'Air zone nord) et qui était – compte tenu d'éventuels renouvellements – d'une valeur estimée de 3 463 114,74 euros, trois soumissionnaires, dont Mara et Samir, ont offert un rabais de 100 % sur la rémunération de leurs services. Dans ces conditions, il a été considéré que les offres de ces trois soumissionnaires étaient équivalentes. En définitive, ce lot a été attribué à Mara par tirage au sort.

22 Samir a introduit un recours contre l'acte d'attribution dudit lot devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) en faisant valoir, notamment, que l'application du critère du prix le plus bas était contraire à la réglementation applicable.

23 Par jugement du 11 avril 2023, cette juridiction a fait droit à ce recours, au motif que l'appel d'offres en cause au principal aurait dû, en vertu de l'article 95, paragraphe 3, sous a), du code des contrats publics, fixer comme critère d'attribution du marché celui du meilleur rapport qualité/prix. Étant donné que les services en cause au principal sont à forte intensité de main-d'œuvre, l'article 95, paragraphe 4, sous b), de ce code, qui se réfère au critère du prix le plus bas pour l'attribution des marchés de services et de fournitures présentant des caractéristiques normalisées, n'aurait pas dû s'appliquer.

24 Mara a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d'État, Italie), qui est la juridiction de renvoi.

25 Par cet appel, Mara affirme que le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a méconnu l'article 95, paragraphe 3, sous a), du code des contrats publics. Selon elle, cette disposition ne peut s'appliquer à un marché, tel que celui en cause au principal, qui, tout en étant à forte intensité de main-d'œuvre, présente également des caractéristiques normalisées. Le pouvoir adjudicateur se serait fondé à juste titre sur l'article 95, paragraphe 4, sous b), de ce code, en fixant comme critère d'attribution celui du prix le plus bas.

26 Pour le cas où le Consiglio di Stato (Conseil d'État) devrait considérer que le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a correctement déduit de l'article 95 du code des contrats publics que le critère du prix le plus bas ne peut être utilisé pour l'attribution des marchés portant sur des services qui sont à forte intensité de main-d'œuvre et qui présentent par ailleurs des caractéristiques normalisées, Mara fait valoir que cet article méconnaît le droit de l'Union.

27 Il ressortirait, certes, de la directive 2014/24 que celle-ci vise, notamment, à encourager le recours au critère du meilleur rapport qualité/prix pour l'attribution des marchés publics. Toutefois, en obligeant les pouvoirs adjudicateurs à fixer ce critère d'attribution même lorsque le marché en cause présente des caractéristiques normalisées, le législateur italien serait allé au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif de la directive 2014/24 et aurait, ainsi, violé le principe de proportionnalité.

28 La juridiction de renvoi constate qu'il ressort clairement d'une lecture conjointe des paragraphes 3 et 4 de l'article 95 du code des contrats publics que l'appel d'offres relatif au marché en cause au principal aurait dû, en vertu du droit italien en vigueur, se fonder sur le critère du meilleur rapport qualité/prix pour l'attribution de celui-ci.

29 Cette juridiction nourrit cependant des doutes quant à l'utilité de ce critère pour l'attribution d'un marché relatif à des services qui sont caractérisés par une répétitivité élevée et qui sont largement dépourvus d'éléments personnalisables. Pour des raisons d'économie et de rapidité de la procédure de passation de marchés publics, le critère du prix le plus bas pourrait s'avérer plus approprié pour ce type de marchés publics portant sur des services présentant des caractéristiques normalisées.

30 Ladite juridiction indique que son assemblée plénière, qui est compétente pour énoncer les principes de droit, s'est prononcée, dans l'arrêt no 8, rendu le 21 mai 2019, sur le rapport entre le paragraphe 3 et le paragraphe 4 de l'article 95 du code des contrats publics en ce sens que l'imposition du critère du meilleur rapport qualité/prix pour l'attribution de marchés de services qui sont à forte intensité de main-d'œuvre vise à protéger les travailleurs et, partant, que les marchés à forte intensité de main-d'œuvre, à savoir ceux pour lesquels le coût de la main-d'œuvre représente au moins la moitié du montant total du contrat, doivent en tout état de cause être attribués sur la base de ce critère, quand bien même ils présentent des caractéristiques normalisées.

31 Or, la juridiction de renvoi observe que l'objectif de protéger les travailleurs est, dans une situation telle que celle en cause au principal, déjà atteint par l'interdiction d'offrir un rabais sur le coût de la main-d'œuvre.

32 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d'État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Les principes de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services, visés aux articles 49 et 56 [TFUE], ainsi que le principe [du droit de l'Union] de proportionnalité et l'article 67, paragraphe 2, de la directive [2014/24] s'opposent-ils à l'application de règles nationales en matière de marchés publics, telles que celles contenues, dans la législation italienne, à l'article 95, paragraphe 3, sous a), et paragraphe 4, sous b), du [code des contrats publics], ainsi qu'à l'article 50, paragraphe 1, [de ce code], et telles que celles découlant du principe de droit énoncé par l'assemblée plénière du Consiglio di Stato (Conseil d'État) dans son arrêt no 8, du 21 mai 2019, selon lesquelles, dans le cas de marchés publics ayant pour objet des services présentant des caractéristiques normalisées et en même temps à forte intensité de main-d'œuvre, il est interdit au pouvoir adjudicateur de prévoir, comme critère d'attribution, celui du prix le plus bas, même dans les cas où les règles de l'appel d'offres prévoient que la remise doit être effectuée sur la seule rémunération ou le bénéfice potentiel de l'entreprise, sans préjudice des coûts de main-d'œuvre ? »

La procédure devant la Cour

33 En vertu de l'article 62, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, celle-ci a adressé des questions pour réponse écrite aux parties et aux autres intéressés concernant le champ d'application de la directive 2009/81 et de la directive 2014/24. Mara, le gouvernement italien et la Commission européenne ont répondu à ces questions par des observations déposées respectivement les 26 novembre 2024, 19 novembre 2024 et 20 novembre 2024.

Sur la question préjudicielle

Observations liminaires

34 Dans leurs observations déposées devant la Cour, les parties au principal et le gouvernement italien ont précisé que les services visés par le marché public en cause au principal concernent, en partie, la manutention de cargaisons de munitions et d'explosifs. Or, ces biens constituent des équipements militaires, au sens de l'article 1er, point 6, de la directive 2009/81.

35 Dans cette mesure, ces services peuvent, comme l'a relevé M. l'avocat général au point 28 de ses conclusions, être « directement liés à un équipement [militaire] », au sens de l'article 2, sous c), de cette directive. En effet, la fourniture de services de manutention de cargaisons – qui relèvent, suivant les numéros de référence CPV cités au point 7 du présent arrêt, de la dixième catégorie de services dénommée « services annexes et auxiliaires des transports » visée à l'annexe I de ladite directive – peut impliquer l'accès physique aux équipements militaires contenus dans ces cargaisons, ainsi que l'accès à certaines informations sensibles afférentes à ces équipements.

36 Au regard du caractère sensible, mis en exergue aux considérants 8 et 9 de la directive 2009/81, des achats de biens et de services dans le domaine de la défense, cette directive établit un cadre législatif spécifique. La coordination des procédures de passation de marchés publics dans ce domaine doit, ainsi qu'il ressort des considérants 4, 6 et 7 de ladite directive, satisfaire aux impératifs de sécurité, tout en permettant, par ailleurs, de réduire les coûts, notamment en ce qui concerne les services logistiques ou de transport et d'entreposage.

37 En raison de cette spécificité, la passation des marchés publics relevant de la directive 2009/81 est, en vertu de l'article 15, paragraphe 1, sous a), de la directive 2014/24, exclue du champ d'application de cette dernière directive.

38 En l'occurrence, les parties au principal et le gouvernement italien ont souligné que seules certaines des cargaisons faisant l'objet des services de manutention en cause comportent des équipements militaires, au sens de l'article 1er, point 6, de la directive 2009/81, tandis que les autres cargaisons comportent des biens certes destinés à l'armée italienne mais qui ne sont pas conçus ou adaptés à des fins militaires. Au regard de ces informations, qu'il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, le marché en cause au principal doit être qualifié de « mixte », en ce sens qu'il porte à la fois sur des achats qui relèvent de la directive 2009/81 et sur des achats qui relèvent de la directive 2014/24.

39 À cet égard, il y a lieu de constater que l'article 3 de la directive 2009/81 et l'article 16 de la directive 2014/24 comportent chacun des dispositions visant à déterminer la directive applicable à de tels marchés mixtes.

40 Les portées respectives de ces dispositions sont en partie divergentes. En particulier, si l'article 3 de la directive 2009/81 prévoit, en principe, une obligation pour le pouvoir adjudicateur d'appliquer cette directive à ces marchés mixtes, l'article 16 de la directive 2014/24 prévoit seulement une possibilité, sous certaines conditions, d'appliquer la directive 2009/81 à de tels marchés.

41 En effet, l'article 3 de la directive 2009/81 prévoit qu'un marché ayant pour objet des travaux, des fournitures ou des services entrant dans le champ d'application de la directive 2009/81 et en partie dans le champ d'application de la directive 2004/18, désormais remplacée par la directive 2014/24, est passé conformément à la directive 2009/81, sous réserve que soit satisfaite l'exigence, énoncée au paragraphe 1 de cet article, selon laquelle la passation d'un marché unique doit être justifiée par des raisons objectives, ainsi que la condition, énoncée au paragraphe 3 dudit article, que la décision de passer un marché unique n'est pas prise dans le but de soustraire le marché concerné à l'application de la directive 2014/24.

42 L'article 16 de la directive 2014/24, quant à lui, établit une distinction entre les marchés mixtes dont les différentes parties sont « objectivement séparables » ou « objectivement inséparables ».

43 En ce qui concerne, en premier lieu, les marchés mixtes dont les différentes parties sont « objectivement inséparables », l'article 16, paragraphe 4, de la directive 2014/24 dispose qu'un tel marché « peut être passé sans appliquer [cette] directive lorsqu'il comporte des éléments relevant de l'application de l'article 346 [TFUE] » et, « dans le cas contraire, il peut être passé conformément à la directive [2009/81] ».

44 Le premier cas de figure, qui concerne l'application de l'article 346 TFUE, est, au regard des considérants 16, 17, 20 et 27 de la directive 2009/81, réservé aux situations dans lesquelles la passation du marché en cause atteint un tel niveau d'exigence en matière de sécurité ou de confidentialité que même les dispositions spécifiques de cette directive ne seraient pas suffisantes pour sauvegarder des intérêts essentiels de sécurité de l'État membre concerné. Or, aucun élément du dossier soumis à la Cour ne donne à penser qu'une telle situation se présente en l'occurrence, ce qu'il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier.

45 Dans le second cas de figure, qui concerne les marchés mixtes comportant des parties objectivement inséparables pour lesquels l'article 346 TFUE n'est pas applicable, l'article 16, paragraphe 4, de la directive 2014/24 permet, mais n'exige pas, que la passation du marché en cause soit effectuée conformément à la directive 2009/81 et laisse donc le choix au pouvoir adjudicateur de passer ce marché selon le régime établi par cette directive ou selon le régime établi par la directive 2014/24.

46 En ce qui concerne, en second lieu, les marchés mixtes dont les différentes parties sont « objectivement séparables », l'article 16, paragraphe 2, de la directive 2014/24 permet au pouvoir adjudicateur de passer soit des marchés distincts pour ces différentes parties, la directive applicable à chaque marché étant alors déterminée sur la base de leurs caractéristiques propres, soit de passer un marché unique, qui demeure ainsi « mixte ».

47 Cela étant, lorsque le pouvoir adjudicateur choisit d'appliquer à ce marché unique la directive 2009/81, sa décision de ne pas passer des marchés distincts doit, en vertu du troisième alinéa, sous b), dudit paragraphe, être « justifiée par des raisons objectives ». Cette exigence n'est, en revanche, pas prévue lorsque le pouvoir adjudicateur choisit de passer un marché unique en appliquant la directive 2014/24.

48 Par ailleurs, aux termes du quatrième alinéa du même paragraphe, la décision de passer un marché unique en dépit de l'existence de parties du marché objectivement séparables « ne peut être prise dans le but d'exclure des marchés de l'application de la [directive 2014/24] ou de la directive [2009/81] ».

49 Cette exigence, contrairement à celle visée au point 47 du présent arrêt, est aussi applicable dans le cas où le marché unique est passé en appliquant les dispositions de la directive 2014/24. Dès lors, d'une part, qu'il s'agit d'une exigence de bonne foi de la part du pouvoir adjudicateur, et, d'autre part, que celle-ci ne doit pas priver d'effet utile l'exigence figurant au troisième alinéa du paragraphe 2 de l'article 16 de la directive 2014/24, cette exigence figurant au quatrième alinéa de ce paragraphe doit être considérée comme étant violée lorsque, à la lumière de l'ensemble des éléments pertinents, il apparaît que la décision du pouvoir adjudicateur de conclure un marché unique ne peut se comprendre que par la volonté de ce pouvoir adjudicateur d'éviter l'application soit de la directive 2009/81, soit de la directive 2014/24.

50 Les règles de conflit entre la directive 2009/81 et la directive 2014/24 établies à l'article 16 de cette dernière directive sont plus récentes et, en outre, plus détaillées que celles contenues à l'article 3 de la directive 2009/81. L'article 16 de la directive 2014/24 exprime, dès lors, la volonté du législateur de l'Union à la date d'adoption de cette directive et doit être appliqué au détriment de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 2009/81, qui a, ainsi que l'a observé M. l'avocat général aux points 39 et 40 de ses conclusions, une portée différente, mais doit être considéré comme étant dépassé par l'évolution législative apportée par la directive 2014/24.

51 Selon les observations présentées par le gouvernement italien devant la Cour, le ministère de la Défense a considéré que les différentes parties du marché de services en cause au principal étaient, certes, objectivement séparables, mais devaient, en raison de la manutention concomitante des cargaisons, être considérées comme faisant partie d'un marché unique qu'il convenait de passer en appliquant les dispositions de la directive 2014/24.

52 Ainsi qu'il a été indiqué au point 47 du présent arrêt, dans un tel cas de figure, la condition énoncée à l'article 16, paragraphe 2, troisième alinéa, sous b), de la directive 2014/24, selon laquelle la décision de passer un marché unique doit être « justifiée par des raisons objectives », ne s'applique pas. En revanche, la condition énoncée à l'article 16, paragraphe 2, quatrième alinéa, de cette directive, selon laquelle cette décision « ne peut être prise dans le but d'exclure des marchés de l'application de [ladite] directive ou de la directive [2009/81] », s'applique.

53 Par conséquent, l'examen de la question posée portant sur l'interprétation de l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24 n'est opéré par la Cour que sous réserve de la vérification préalable, par la juridiction de renvoi, qu'il n'y a pas eu, en l'occurrence, de méconnaissance de l'exigence figurant à l'article 16, paragraphe 2, quatrième alinéa, de cette directive.

Sur l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24 et le principe de proportionnalité

54 La question posée, telle que formulée par la juridiction de renvoi, porte sur l'interprétation des articles 49 et 56 TFUE, de l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ainsi que du principe de proportionnalité.

55 À cet égard, il convient de relever, premièrement, que cette question vise à permettre à la juridiction de renvoi d'apprécier la compatibilité de certaines dispositions du code des contrats publics avec le droit de l'Union. Or, il est constant que ce code transpose, dans le droit italien, la directive 2014/24.

56 Deuxièmement, il résulte des faits présentés dans la demande de décision préjudicielle et résumés au point 21 du présent arrêt que la valeur estimée du marché en cause au principal dépasse le seuil prévu à l'article 4 de cette directive pour que celle-ci soit applicable.

57 Enfin, troisièmement, il ressort de cette demande que l'objet du litige au principal porte sur la faculté prévue à l'article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de ladite directive d'interdire l'utilisation du « prix [...] comme seul critère d'attribution » du marché – critère du « prix le plus bas » selon les termes employés par la juridiction de renvoi – ainsi que sur l'obligation des États membres de respecter le principe de proportionnalité en cas d'exercice de cette faculté.

58 Dans ces conditions, il est à la fois nécessaire et suffisant d'examiner la question préjudicielle au regard de la directive 2014/24 et du principe de proportionnalité (voir, par analogie, arrêt du 4 juin 2020, Asmel, C‑3/19, EU:C:2020:423, points 44 à 48).

59 Il s'ensuit qu'il y a lieu de considérer que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ainsi que le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle, dans le cas de marchés publics ayant pour objet des services qui présentent des caractéristiques normalisées mais dont la valeur totale est constituée au moins pour moitié des coûts de main-d'œuvre, il est interdit au pouvoir adjudicateur d'utiliser le prix comme seul critère d'attribution de ces marchés, même dans les cas où l'appel d'offres prévoit que tout éventuel rabais offert par un soumissionnaire doit être effectué sur la seule rémunération de ces services, sans pouvoir entraîner une diminution de la rémunération des travailleurs employés par ce soumissionnaire.

60 Ainsi qu'il découle des explications fournies par la juridiction de renvoi, les services de manutention visés par le marché public en cause au principal présentent des « caractéristiques normalisées », au sens de la réglementation italienne, dès lors que ces services consistent en des tâches répétitives et peu techniques. Cette juridiction constate également que ces tâches sont dans une large mesure manuelles, de sorte que les services en cause au principal sont « à forte intensité de main-d'œuvre », au sens de cette réglementation, c'est-à-dire que les coûts de main-d'œuvre représentent au moins la moitié du montant total du contrat.

61 Afin de déterminer si les marchés publics portant sur de tels services échappent à la faculté, octroyée aux États membres par l'article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2014/24, d'interdire l'utilisation du prix comme seul critère d'attribution de ces marchés, il y a lieu de relever d'emblée que cette disposition ne limite pas la faculté qu'elle prévoit à des marchés relatifs à des types précis de biens ou de services et qu'elle ne comporte aucune exception ou dérogation à cette faculté. Plus généralement, elle ne soumet la possibilité d'interdire l'utilisation du prix comme seul critère d'attribution d'un marché à la satisfaction d'aucune condition. Ainsi, comme l'a relevé M. l'avocat général au point 46 de ses conclusions, il ressort du libellé de ladite disposition que celle-ci confère un large pouvoir d'appréciation aux États membres.

62 L'existence de ce large pouvoir d'appréciation est corroborée par l'économie de l'article 67 de cette directive, pris dans son ensemble.

63 En effet, cet article exige, à son paragraphe 1, que les pouvoirs adjudicateurs se fondent, pour attribuer les marchés publics, sur l'offre économiquement la plus avantageuse. Il précise, à son paragraphe 2, que cette offre doit être déterminée selon une approche fondée sur le rapport coût/efficacité, et prévoit expressément, au premier alinéa de ce paragraphe, la possibilité de déterminer ladite offre sur la base du meilleur rapport qualité/prix.

64 Le choix de cette approche implique la fixation de critères d'attribution qui comprennent non seulement le prix mais également des aspects qualitatifs liés à l'objet du marché public concerné. Pour que ces aspects qualitatifs soient considérés comme liés à l'objet du marché public, il suffit, conformément au paragraphe 3 dudit article, qu'ils se rapportent aux travaux, aux fournitures ou aux services à fournir en vertu de ce marché à quelque égard que ce soit et à n'importe quel stade de leur cycle de vie.

65 Il ressort ainsi d'une lecture globale de l'article 67 de la directive 2014/24 que l'instauration, par un État membre, d'une interdiction pour les pouvoirs adjudicateurs d'utiliser le prix comme seul critère d'attribution d'un marché public n'a nullement pour effet d'introduire, dans la mise en œuvre de cette directive, une exception par rapport à une règle de portée différente. L'exercice, par un État membre, de la faculté prévue au troisième alinéa du paragraphe 2 de cet article a pour seul effet que, sur le territoire de cet État membre, la possibilité donnée par le premier alinéa de ce paragraphe 2 aux pouvoirs adjudicateurs d'employer des critères comprenant des aspects qualitatifs soit remplacée par une obligation pour ceux-ci d'intégrer dans les appels d'offres un ou plusieurs critères de ce type.

66 Le large pouvoir d'appréciation dont disposent les États membres dans l'utilisation de cette faculté est également corroboré par la finalité de la directive 2014/24. Ainsi qu'il découle des considérants 89, 90 et 92 de cette directive, le législateur de l'Union a voulu associer la notion d'« offre économiquement la plus avantageuse » de manière prédominante à celle de « meilleur rapport qualité/prix ». Tout en précisant qu'il demeure, à défaut d'une réglementation nationale, loisible aux pouvoirs adjudicateurs d'utiliser le prix ou le coût comme seul critère d'attribution d'un marché public, le législateur de l'Union a estimé qu'il était nécessaire, pour favoriser les passations de marchés publics davantage orientées vers la qualité, d'autoriser les États membres à interdire ou à limiter le recours au seul critère du prix ou du coût aux fins de l'attribution d'un marché public. Il a estimé nécessaire, par ailleurs, d'encourager les pouvoirs adjudicateurs à retenir les critères d'attribution des marchés qui leur permettent d'obtenir des travaux, des fournitures ou des services de grande qualité qui correspondent idéalement à leurs besoins.

67 En ce qui concerne le principe de proportionnalité, qui constitue un principe général du droit de l'Union, celui-ci exige que les règles établies par les États membres ou les pouvoirs adjudicateurs dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions de la directive 2014/24 n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés par cette directive (arrêts du 30 janvier 2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, point 45, et du 6 octobre 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, point 42).

68 L'exercice de la faculté prévue à l'article 67, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive 2014/24 enfreindrait le principe de proportionnalité si un État membre décidait d'interdire l'utilisation du prix ou du coût comme seul critère d'attribution pour un type de marchés publics dont la nature est telle qu'il s'avère impossible ou excessivement difficile de déterminer des critères qui permettent de différencier, d'un point de vue qualitatif, les travaux, les fournitures ou les services prévus dans les offres des soumissionnaires.

69 En l'occurrence, une règle telle que celle établie par le législateur italien, selon laquelle les marchés publics portant sur des services à forte intensité de main-d'œuvre doivent, même s'ils présentent des « caractéristiques normalisées », être attribués sur la base du critère de l'offre économiquement la plus avantageuse en fonction du meilleur rapport qualité/prix, apparaît, nonobstant le fait que cette règle vise des services par nature peu techniques, compatible avec cette directive et avec le principe de proportionnalité.

70 En effet, ainsi que l'a relevé M. l'avocat général au point 56 de ses conclusions, plusieurs aspects qualitatifs, tels que l'organisation et l'expérience du personnel assigné à l'exécution de tels services peuvent avoir une influence sur la qualité d'exécution des marchés et, par conséquent, sur la valeur économique des offres. Il est, dans ces conditions, ni impossible ni excessivement difficile de différencier, d'un point de vue qualitatif, les services prévus dans les offres des soumissionnaires.

71 Cette interprétation n'est pas infirmée par le fait qu'il existe une obligation, pour les pouvoirs adjudicateurs auxquels s'adresse une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, d'intégrer dans leurs appels d'offres la règle selon laquelle tout éventuel rabais offert par un soumissionnaire doit porter sur la seule rémunération des services prestés par ce soumissionnaire et non sur la rémunération des travailleurs que celui-ci emploie. Étant prévue par la loi, cette interdiction d'offrir un rabais pouvant entraîner une diminution de la rémunération des travailleurs doit être respectée de manière égale par tous les soumissionnaires. Dès lors qu'une telle interdiction ne permet pas de comparer les offres, il demeure nécessaire, au regard de l'article 67, paragraphe 4, de la directive 2014/24 qui, lu conjointement avec le considérant 90 de cette directive, exige la fixation de critères d'attribution garantissant la possibilité d'une véritable concurrence et donc une comparaison des offres (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, point 31), de fonder l'attribution sur des critères, étrangers à ladite interdiction, qui permettent une comparaison des offres. Ainsi qu'il ressort du point précédent du présent arrêt, la fixation de critères fondés sur des aspects qualitatifs peut être appropriée à cette fin et ne saurait donc être considérée comme étant disproportionnée.

72 Au regard de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ainsi que le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle, dans le cas de marchés publics ayant pour objet des services qui présentent des caractéristiques normalisées mais dont la valeur totale est constituée au moins pour moitié des coûts de main-d'œuvre, il est interdit au pouvoir adjudicateur d'utiliser le prix comme seul critère d'attribution de ces marchés. N'est pas pertinent à cet égard le fait que l'appel d'offres prévoit que tout éventuel rabais offert par un soumissionnaire doit être effectué sur la seule rémunération de ces services, sans pouvoir entraîner une diminution de la rémunération des travailleurs employés par ce soumissionnaire.

Sur les dépens

73 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :

L'article 67, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, ainsi que le principe de proportionnalité,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils ne s'opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle, dans le cas de marchés publics ayant pour objet des services qui présentent des caractéristiques normalisées mais dont la valeur totale est constituée au moins pour moitié des coûts de main-d'œuvre, il est interdit au pouvoir adjudicateur d'utiliser le prix comme seul critère d'attribution de ces marchés. N'est pas pertinent à cet égard le fait que l'appel d'offres prévoit que tout éventuel rabais offert par un soumissionnaire doit être effectué sur la seule rémunération de ces services, sans pouvoir entraîner une diminution de la rémunération des travailleurs employés par ce soumissionnaire.