CJUE, 3e ch., 16 juillet 2026, n° C-401/25

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 9 et 9 bis de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (ci-après la « directive “cadre” »), ainsi que des dispositions du traité FUE relatives à la libre prestation de services.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Elettronica Industriale SpA au Ministero delle Imprese e del Made in Italy (ministère des Entreprises et du Made in Italy, Italie) (ci-après le « ministère ») au sujet du refus de ce dernier de faire droit à la demande de cette société de réexaminer la restriction à ses droits d’utilisation de radiofréquences pour les services de la télévision numérique terrestre (TNT).

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

 La directive « cadre »

3 Les considérants 18 et 19 de la directive « cadre » énonçaient :

« (18) L’exigence pour les États membres de veiller à ce que les autorités réglementaires nationales tiennent le plus grand compte du fait qu’il est souhaitable que la réglementation technologique soit neutre, c’est-à-dire qu’elle ne soit ni contraignante ni discriminatoire au bénéfice de l’utilisation d’un type particulier de technologie, n’empêche pas que des mesures proportionnées soient prises afin de promouvoir certains services spécifiques, si cela est justifié, par exemple la télévision numérique dans le but d’accroître l’efficacité de l’utilisation du spectre.

(19) Les radiofréquences constituent une donnée essentielle des services de communications électroniques fondés sur les fréquences radioélectriques, et dans la mesure où elles sont liées à ces services, il convient qu’elles soient attribuées et assignées par les autorités réglementaires nationales selon un ensemble harmonisé d’objectifs et de principes sur lesquels leur action se fonde et selon des critères objectifs, transparents et non discriminatoires, compte tenu des intérêts démocratiques, sociaux, linguistiques et culturels qui sont liés à l’utilisation des fréquences. Il importe que l’attribution et l’assignation des radiofréquences soient gérées aussi efficacement que possible. [...] »

4 L’article 2, sous q), de cette directive définissait la notion d’« attribution du spectre » comme étant « la désignation d’une bande de fréquences donnée, aux fins de son utilisation par un ou plusieurs types de services de radiocommunications, le cas échéant, selon des conditions définies ».

5 L’article 4, paragraphe 1, de ladite directive prévoyait :

« Les États membres veillent à ce que des mécanismes efficaces permettent, au niveau national, à tout utilisateur ou à toute entreprise qui fournit des réseaux et/ou des services de communications électroniques, et qui est affecté par une décision prise par une autorité réglementaire nationale, d’introduire un recours auprès d’un organisme indépendant des parties intéressées. Cet organisme, qui peut être un tribunal, dispose des compétences appropriées pour être à même d’exercer ses fonctions efficacement. Les États membres veillent à ce que le fond de l’affaire soit dûment pris en considération et à ce qu’il existe un mécanisme de recours efficace.

[...] »

6 Selon l’article 8 de la même directive, les États membres devaient veiller, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la directive « cadre » ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant, notamment, à promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques, à contribuer au développement du marché intérieur et à soutenir les intérêts des citoyens de l’Union.

7 L’article 9 de la directive « cadre » disposait :

« 1. Tenant dûment compte du fait que les radiofréquences sont un bien public qui possède une importante valeur sociale, culturelle et économique, les États membres veillent à la gestion efficace des radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire conformément aux articles 8 et 8 bis. Ils veillent à ce que l’attribution du spectre aux fins des services de communications électroniques et l’octroi des autorisations générales ou des droits individuels d’utilisation de telles radiofréquences par les autorités nationales compétentes soient fondés sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.

Lors de l’application du présent article, les États membres respectent les accords internationaux applicables, y compris le règlement de l’[Union internationale des télécommunications (UIT)] relatif aux radiocommunications, et peuvent tenir compte de considérations d’intérêt public.

[...]

3. Sauf disposition contraire du deuxième alinéa, les États membres veillent à ce que tous les types de technologies utilisés pour les services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d’attribution des fréquences conformément à la législation communautaire.

Les États membres peuvent toutefois prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de réseau de radiocommunications et de technologie sans fil utilisés pour les services de communications électroniques si cela est nécessaire pour :

a) éviter le brouillage préjudiciable ;

b) protéger la santé publique contre les champs électromagnétiques ;

c) assurer la qualité technique du service ;

d) optimiser le partage des radiofréquences ;

e) préserver l’efficacité de l’utilisation du spectre ; ou

f) réaliser un objectif d’intérêt général conformément au paragraphe 4.

4. Sauf disposition contraire du deuxième alinéa, les États membres veillent à ce que tous les types de services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d’attribution des fréquences conformément à la législation communautaire. Les États membres peuvent toutefois prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de services de communications électroniques à fournir, y compris, si nécessaire, pour satisfaire à une exigence du règlement [de l’UIT relatif aux] radiocommunications.

Les mesures imposant qu’un service de communications électroniques soit fourni dans une bande de fréquences spécifique disponible pour les services de communications électroniques se justifient par la nécessité d’assurer la réalisation d’un objectif d’intérêt général tel que défini par les États membres conformément à la législation communautaire, tel que notamment, mais non exclusivement :

a) la sauvegarde de la vie humaine ;

b) la promotion de la cohésion sociale, régionale ou territoriale ;

c) l’évitement d’une utilisation inefficace des radiofréquences ; ou

d) la promotion de la diversité culturelle et linguistique ainsi que du pluralisme des médias, par exemple par la fourniture de services de radio et de télédiffusion.

Une mesure interdisant la fourniture de tout autre service de communications électroniques dans une bande de fréquences spécifique ne peut être prise que si elle se justifie par la nécessité de protéger des services visant à assurer la sauvegarde de la vie humaine. Les États membres peuvent en outre étendre exceptionnellement la portée d’une telle mesure pour atteindre d’autres objectifs d’intérêt général, déterminés par les États membres conformément à la législation communautaire.

5. Les États membres réexaminent régulièrement la nécessité des restrictions visées aux paragraphes 3 et 4 et rendent publics les résultats de ces réexamens.

6. Les paragraphes 3 et 4 s’appliquent au spectre attribué aux fins des services de communications électroniques, ainsi qu’aux autorisations générales et aux droits individuels d’utilisation des radiofréquences octroyés après le 25 mai 2011.

Les attributions du spectre, les autorisations générales et les droits individuels d’utilisation existant à la date du 25 mai 2011 sont soumis à l’article 9 bis.

7. Sans préjudice des dispositions des directives particulières et compte tenu de la situation en la matière au niveau national, les États membres peuvent fixer des règles pour prévenir la thésaurisation de fréquences, notamment en établissant des délais impératifs pour l’exploitation effective des droits d’utilisation par leur titulaire et en appliquant des sanctions, y compris des sanctions financières ou le retrait des droits d’utilisation, en cas de non-respect des délais. Les règles sont établies et appliquées d’une façon proportionnée, non discriminatoire et transparente. »

8 L’article 9 bis de cette directive prévoyait :

« 1. Pendant une période de cinq ans commençant le 25 mai 2011, les États membres peuvent autoriser les titulaires de droits d’utilisation de radiofréquences qui ont été accordés avant cette date et qui resteront valides pour une durée de cinq ans au moins après ladite date à soumettre à l’autorité nationale compétente une demande de réexamen des restrictions à leurs droits établies conformément à l’article 9, paragraphes 3 et 4.

Avant d’arrêter sa décision, l’autorité nationale compétente notifie au titulaire du droit la conclusion de son réexamen des restrictions, en précisant l’étendue du droit après réévaluation, et lui laisse un délai raisonnable pour retirer sa demande.

Si le titulaire du droit retire sa demande, le droit reste inchangé jusqu’à son expiration ou jusqu’à la fin de la période de cinq ans, la date la plus proche étant retenue.

2. Après la période de cinq ans visée au paragraphe 1, les États membres prennent toutes les mesures appropriées pour faire en sorte que l’article 9, paragraphes 3 et 4, s’applique à l’ensemble des autres autorisations générales ou droits individuels d’utilisation et attributions du spectre aux fins des services de communications électroniques existant à la date du 25 mai 2011.

3. Lors de l’application du présent article, les États membres prennent les mesures appropriées pour favoriser une concurrence équitable.

4. Les mesures adoptées en application du présent article ne constituent pas un octroi de nouveaux droits d’utilisation et ne sont en conséquence pas soumises aux dispositions pertinentes de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive “autorisation”) (JO 2002, L 108, p. 21)]. »

 La directive 2009/140

9 Les considérants 34 à 36, 38 et 40 de la directive 2009/140 énonçaient :

« (34) Il convient d’assouplir l’accès au spectre et sa gestion par des autorisations neutres du point de vue technologique et à l’égard des services, afin de permettre aux utilisateurs du spectre de choisir les meilleur[e]s technologies et les meilleurs services à appliquer dans des bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans les plans nationaux pertinents d’attribution des fréquences conformément à la législation communautaire (“principes de neutralité technologique et à l’égard des services”). La détermination administrative des technologies et services devrait s’appliquer lorsque des objectifs d’intérêt général sont en jeu, être dûment justifiée et faire l’objet d’un réexamen périodique.

(35) Les restrictions au principe de neutralité technologique devraient être appropriées et justifiées par la nécessité d’éviter le brouillage préjudiciable, par exemple en imposant des masques d’émission et des niveaux de puissance, d’assurer la protection de la santé publique en limitant l’exposition aux champs électromagnétiques, d’assurer le bon fonctionnement des services grâce à un niveau adéquat de qualité technique de service, sans exclure nécessairement la possibilité d’avoir recours à plus d’un service dans la même bande de fréquences, de garantir un partage correct du spectre, en particulier lorsque son utilisation n’est soumise qu’à des autorisations générales, de sauvegarder l’efficacité de l’utilisation du spectre, ou de poursuivre un objectif d’intérêt général conformément à la législation communautaire.

(36) Les utilisateurs du spectre devraient aussi être en mesure de choisir librement les services qu’ils souhaitent offrir sur les bandes de fréquence, sous réserve de mesures transitoires pour respecter les droits préalablement acquis. Par ailleurs, des mesures devraient être autorisées pour la fourniture d’un service spécifique poursuivant des objectifs d’intérêt général clairement définis, comme la sécurité de la vie humaine, la promotion de la cohésion sociale, régionale et territoriale ou l’efficacité d’utilisation du spectre, si elles sont nécessaires et proportionnées. Ces objectifs devraient comprendre la promotion de la diversité culturelle et linguistique et du pluralisme des médias, comme cela a été établi par les États membres conformément à la législation communautaire. Sauf si elles sont nécessaires pour préserver la sécurité de la vie humaine ou, exceptionnellement, pour atteindre d’autres objectifs d’intérêt général définis par les États membres conformément à la législation communautaire, les exceptions ne devraient pas aboutir à un usage exclusif pour certains services, mais plutôt à l’octroi d’une priorité de sorte que, dans la mesure du possible, d’autres services ou technologies puissent coexister dans la même bande de fréquences.

[...]

(38) Comme l’attribution du spectre à des technologies ou services spécifiques est une exception aux principes de neutralité technologique et à l’égard des services et limite la liberté de choisir le service fourni ou la technologie utilisée, toute proposition d’attribution devrait être transparente et faire l’objet d’une consultation publique.

[...]

(40) L’instauration, d’une part, de la neutralité technologique et à l’égard des services et, d’autre part, de l’échange des droits d’utilisation du spectre existants peut nécessiter des règles transitoires, notamment des mesures visant à garantir une concurrence équitable, dès lors que le nouveau système autorise certains utilisateurs du spectre à entrer en concurrence avec des utilisateurs ayant acquis leurs droits d’utilisation selon des modalités et conditions plus contraignantes. À l’inverse, lorsque des droits ont été accordés par dérogation aux règles générales ou en fonction de critères autres que des critères objectifs, transparents, proportionnés et non discriminatoires en vue de la réalisation d’un objectif d’intérêt général, la situation des titulaires de ces droits ne devrait pas être confortée de façon injustifiée au détriment de leurs nouveaux concurrents au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif d’intérêt général ou un autre objectif d’intérêt général lié. »

 Le droit italien

10 L’article 14 du decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (décret législatif no 259 portant code des communications électroniques), du 1er août 2003 (GURI no 214, du 15 septembre 2003, supplément ordinaire no 150), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « code des communications électroniques »), prévoit, à ses paragraphes 4 à 8 :

« 4. Sauf disposition contraire du paragraphe 2, le [ministère] et l’[Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Autorité de tutelle des communications, Italie) (ci-après l’“Autorité”)], chacun dans le cadre de ses compétences respectives, veillent, dans le plan national de répartition et d’assignation des fréquences conformément au droit de l’Union, à ce que, dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques, tous les types de services de communications électroniques puissent être fournis. Le ministère et l’Autorité, dans le cadre de leurs compétences respectives, peuvent toutefois prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires en ce qui concerne les types de services de communications électroniques pouvant être fournis, y compris, si nécessaire, pour satisfaire à une exigence du règlement de l’UIT relatif aux radiocommunications et de la réglementation de la [Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT)].

5. Les mesures imposant la fourniture d’un service de communications électroniques dans une bande de fréquences spécifique disponible pour les services de communications électroniques se justifient pour garantir la réalisation d’un objectif d’intérêt général conforme au droit européen, comme, par exemple et de manière non exhaustive :

a) assurer la sauvegarde de la vie humaine ;

b) promouvoir la cohésion sociale, régionale ou territoriale ;

c) éviter une utilisation inefficace des radiofréquences ; ou

d) promouvoir la diversité culturelle et linguistique ainsi que le pluralisme des médias, y compris par la fourniture de services de radiodiffusion ou de télédiffusion.

6. Le ministère et l’Autorité, dans le cadre de leurs compétences respectives, peuvent interdire la fourniture de tout autre service de communications électroniques dans une bande de fréquences spécifique exclusivement lorsque cela est justifié par la nécessité de protéger les services visant à assurer la protection de la vie humaine. Cette interdiction peut être exceptionnellement étendue pour atteindre d’autres objectifs d’intérêt général définis conformément au droit de l’Union.

7. Le ministère et l’Autorité réexaminent périodiquement, dans le cadre de leurs compétences respectives, la nécessité des restrictions visées aux paragraphes 3 à 6 et rendent publics les résultats de ce réexamen.

8. Les paragraphes 3 et 4 s’appliquent au spectre radioélectrique attribué aux services de communications électroniques ainsi qu’aux autorisations générales et aux droits individuels d’utilisation des radiofréquences concédés à compter de la date visée à l’article 4, paragraphe 1, deuxième phrase, du decreto legge n. 34 [(décret-loi no 34)], du 31 mars 2011 [(GURI no 74, du 31 mars 2011, p. 1)], devenu, après modifications, la legge n. 75 [(loi no 75)], du 26 mai 2011 [(GURI no 122, du 27 mai 2011, p. 2)], telle que modifiée. Les dispositions de l’article 14 bis s’appliquent aux attributions de fréquences, aux autorisations générales et aux droits individuels d’utilisation existant à la fin de la période précédente. »

11 L’article 14 bis du code des communications électroniques dispose :

« 1. Jusqu’au 25 mai 2016, le ministère et l’Autorité peuvent, conformément à leurs compétences respectives, autoriser les titulaires de droits d’utilisation de radiofréquences accordées avant la date limite fixée à l’article 14, paragraphe 8, et restant encore valides jusqu’à cette date, à présenter une demande de réexamen des restrictions de leurs droits conformément à l’article 14, paragraphes 4 à 7. Avant d’adopter une décision, dans le cadre de leurs compétences respectives, le ministère et l’Autorité informent le titulaire du droit de réexamen, en précisant quelle sera l’étendue du droit après le réexamen, et accordent au demandeur un délai pour retirer sa demande. Si le titulaire du droit retire sa demande, le droit reste inchangé jusqu’à son expiration ou jusqu’au 25 mai 2016, si cette dernière date est antérieure.

2. Après le 25 mai 2016, le ministère et l’Autorité, conformément à leurs compétences respectives, prendront toutes les mesures appropriées pour faire en sorte que l’article 14, paragraphes 3 à 7, s’applique à l’ensemble des autorisations générales restantes, aux droits individuels d’utilisation et aux attributions de spectre radioélectrique aux fins des services de communications électroniques.

3. Lors de l’application du présent article, le ministère et l’Autorité, conformément à leurs compétences respectives, adoptent des dispositions appropriées pour promouvoir des conditions de concurrence équitables.

4. Les mesures adoptées en application du présent article n’accordent aucun nouveau droit d’utilisation et ne sont donc pas soumises aux dispositions pertinentes de l’article 27 du présent code. »

 Le litige au principal et la question préjudicielle

12 Elettronica Industriale, un opérateur de réseau de télécommunications italien, est titulaire de droits d’utilisation de radiofréquences pour la TNT, correspondants à cinq réseaux à l’échelle nationale (multiplex), accordés le 28 juin 2012 par le ministère.

13 Le 24 mai 2016, cette société a demandé au ministère le réexamen de la restriction à ces droits d’utilisation, qui avaient été accordés uniquement pour les services de radiodiffusion pour la TNT. Cette demande visait, en particulier, à obtenir la suppression de cette restriction.

14 Après que le ministère a rejeté ladite demande, ladite société a introduit un recours tendant à l’annulation de cette décision de rejet devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie), en faisant valoir, en particulier, que ce rejet était entaché d’une violation du principe de neutralité à l’égard des services, visé à l’article 9 de la directive « cadre ».

15 Cette juridiction a rejeté ce recours aux motifs, notamment, que tant l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » que l’article 14, paragraphe 4, du code des communications électroniques prévoient que la mise en œuvre du principe de neutralité à l’égard des services ne peut se réaliser que dans le cadre déterminé par les « plans nationaux d’attribution des fréquences ». À cet égard, en vertu de l’article 14 bis de ce code, les titulaires de droits d’utilisation accordés avant le 30 juin 2012 pourraient demander un réexamen des restrictions à leurs droits « conformément à l’article 14, paragraphes 4 à 7 [dudit code] », et, par conséquent, dans le respect de ce que prévoit le plan national de répartition et d’assignation des fréquences. Selon ladite juridiction, dès lors que la requérante n’avait pas contesté le plan en vigueur à la date de sa demande de réexamen du 24 mai 2016, ce plan ne pouvait constituer l’objet du litige de la procédure devant elle.

16 Elettronica Industriale a interjeté appel contre cette décision de rejet devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi.

17 Cette dernière indique que l’article 14 du code des communications électroniques, qui a introduit dans le droit italien les principes de neutralité technologique et de neutralité à l’égard des services, dispose que toutes les technologies peuvent être utilisées pour les services de communications électroniques et que tous les types de services de communications électroniques peuvent être fournis, mais uniquement dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques par le plan national de répartition et d’assignation des fréquences conformément au droit de l’Union.

18 À cet égard, elle souligne que la situation en cause au principal relève du plan national de répartition et d’assignation des fréquences de l’année 2015, qui réservait l’attribution, à titre primaire, de la bande de fréquences 470-790 MHz au service de radiodiffusion.

19 Or, dans sa demande de réexamen, Elettronica Industriale a sollicité que ses droits d’utilisation puissent servir à une utilisation à large bande (broadband), relative aux télécommunications, au lieu d’une utilisation pour la diffusion de radio-télévision (broadcasting).

20 Dans ces conditions, la juridiction de renvoi se demande si les articles 9 et 9 bis de la directive « cadre » ainsi que les dispositions du traité FUE en matière de libre prestation de services doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une mesure nationale qui impose à un titulaire de droits d’utilisation de radiofréquences d’utiliser les fréquences concernées exclusivement pour des services de radiodiffusion de la TNT, une telle restriction découlant du fait que cette utilisation de ces fréquences est prescrite par l’acte administratif par lequel le plan national d’attribution des fréquences a été adopté.

21 La question se poserait ainsi de savoir si, aux fins d’une demande de réexamen, au sens de l’article 9 bis de la directive « cadre », ayant pour objet l’exercice d’activités différentes de celles visées dans l’acte par lequel ce plan a été adopté, il y a lieu de considérer que cet acte a un caractère contraignant.

22 La juridiction de renvoi considère qu’une telle demande de réexamen ne semble pouvoir être admise que pour les droits d’utilisation dont l’opérateur économique concerné est déjà titulaire et qui sont prévus dans le plan national d’attribution des fréquences. Ainsi, le rejet de cette demande, qui vise l’utilisation de ces droits pour une activité différente, pourrait être justifié au seul motif que ce plan contient des restrictions à l’utilisation desdits droits.

23 À cet égard, cette juridiction estime qu’il est nécessaire d’obtenir une clarification quant à la portée des articles 9 et 9 bis de la directive « cadre » afin de déterminer si, lors du réexamen prévu à cet article 9 bis, les autorités nationales compétentes peuvent, afin de donner effet au principe de neutralité à l’égard des services, s’écarter de ce qui est prévu dans le plan national d’attribution des fréquences lorsque l’opérateur économique concerné a demandé que la restriction de ses droits d’utilisation de fréquences soit modifiée afin de lui permettre d’exercer des activités autres que celles qu’il était initialement habilité à exercer.

24 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Les articles 9 et 9 bis de la [directive “cadre”] ainsi que les dispositions du traité [FUE] en matière de libre prestation de services s’opposent-ils à une mesure nationale qui impose au titulaire de droits d’utilisation de radiofréquences d’utiliser ces fréquences dans la mesure indiquée par le [Piano Nazionale di Ripartizione delle Frequenze (plan national de répartition des fréquences) (PNRF)] et ne permet pas à l’opérateur demandant le réexamen d’exercer des activités autres que celles pour lesquelles il est titulaire des droits, et, par conséquent, la règlementation de l’Union s’oppose-t-elle à une mesure nationale qui impose au titulaire de droits d’utilisation de radiofréquences d’utiliser ces fréquences exclusivement pour la fourniture de services de radiodiffusion télévisuelle en numérique terrestre, lorsque cette mesure est justifiée par les autorités nationales uniquement sur la base de l’existence de contraintes à cet effet prévues par les actes de planification du spectre radioélectrique ? »

 Sur la question préjudicielle

 Observations liminaires

25 Par sa question, la juridiction de renvoi vise à obtenir l’interprétation des articles 9 et 9 bis de la directive « cadre » ainsi que des dispositions du traité FUE relatives à la libre prestation de services. Afin de donner à cette juridiction une réponse qui soit utile à la solution du litige dont elle est saisie, il convient d’apporter les précisions suivantes.

26 Premièrement, s’agissant de ces dispositions du traité FUE, il convient de rappeler que celles-ci ne trouvent, en principe, pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 47, et du 17 octobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, point 38 ainsi que jurisprudence citée).

27 Or, il ressort de la décision de renvoi que l’ensemble des éléments caractérisant le litige au principal se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, en l’occurrence la République italienne, et que cette décision ne contient aucune indication qui laisserait entendre que, en dépit de son caractère purement interne, l’objet de ce litige présente avec les dispositions du traité FUE relatives à la libre prestation de services un élément de rattachement qui en rendrait l’interprétation nécessaire à la solution dudit litige (voir, en ce sens, arrêt du 17 octobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, point 41).

28 Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de répondre à la question posée en ce que celle-ci porte sur l’interprétation de ces dispositions.

29 Deuxièmement, en ce qui concerne l’interprétation des articles 9 et 9 bis de la directive « cadre », il convient de souligner, d’une part, qu’il ressort de la décision de renvoi que la requérante au principal se prévaut du principe de neutralité à l’égard des services, qui est spécifiquement visé à l’article 9, paragraphe 4, de cette directive.

30 D’autre part, l’article 9 bis, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive prévoit que, pendant une période de cinq ans commençant le 25 mai 2011, les États membres peuvent autoriser les titulaires de droits d’utilisation de radiofréquences qui ont été accordés avant cette date et qui resteront valides pour une durée de cinq ans au moins après ladite date à soumettre à l’autorité nationale compétente une demande de réexamen des restrictions à leurs droits établies conformément à l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la même directive.

31 La possibilité, prévue à cet article 9 bis, de permettre aux titulaires de droits d’utilisation de radiofréquences d’introduire une demande de réexamen ne concerne donc que les titulaires de droits d’utilisation de radiofréquences qui ont été accordés avant le 25 mai 2011.

32 Or, il ressort de la décision de renvoi qu’Elettronica Industriale a obtenu des droits d’utilisation de radiofréquences pour la TNT le 28 juin 2012. Il s’ensuit que l’article 9 bis de la directive « cadre » n’est pas applicable dans le cadre du litige au principal.

33 En revanche, il convient de constater que, à cette date du 28 juin 2012, l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » était applicable. En effet, l’article 9, paragraphe 6, de cette directive dispose, notamment, que cet article 9, paragraphe 4, s’applique aux droits individuels d’utilisation des radiofréquences octroyés après le 25 mai 2011.

34 Il s’ensuit que, à partir du 25 mai 2011, les États membres étaient tenus, en vertu dudit article 9, paragraphes 4 et 6, de veiller au respect du principe de neutralité à l’égard des services et à ce que les restrictions aux droits individuels d’utilisation des radiofréquences soient fondées sur des objectifs d’intérêt général, proportionnées et non discriminatoires.

35 Or, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « cadre », les États membres veillent à ce que des mécanismes efficaces permettent, au niveau national, à tout utilisateur ou à toute entreprise qui fournit des réseaux et/ou des services de communications électroniques, et qui est affecté par une décision prise par une autorité réglementaire nationale, d’introduire un recours auprès d’un organisme indépendant des parties intéressées.

36 Il s’ensuit qu’un opérateur de réseau de télécommunications, tel qu’Elettronica Industriale, doit pouvoir contester une décision de l’autorité réglementaire nationale, adoptée sur la base de l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre », afin d’obtenir, comme en l’occurrence, la levée des restrictions à ses droits individuels d’utilisation de radiofréquences.

37 Dans ces conditions, bien que le litige au principal ait pour objet une demande d’Elettronica Industriale tendant au réexamen des restrictions à ses droits d’utilisation de radiofréquences pour la TNT, présentée par cette société au titre de l’article 14 bis du code des communications électroniques, lequel a transposé l’article 9 bis de la directive « cadre » dans le droit italien, cette circonstance n’empêche pas de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile pour résoudre le litige dont elle est saisie.

38 En effet, dans la mesure où l’article 9 bis, paragraphe 1, de cette directive renvoie à l’article 9, paragraphe 4, de celle-ci, une demande ayant pour objet de contester, sur la base du droit national transposant l’article 4, paragraphe 1, de la directive « cadre », une décision de l’autorité compétente imposant des restrictions à des droits d’utilisation des radiofréquences, adoptée au titre de cet article 9, paragraphe 4, aurait, en substance, le même objet qu’une demande de réexamen présentée au titre du droit national transposant l’article 9 bis de la directive « cadre », qui vise à contester ces restrictions.

39 Il découle des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre à la question posée au regard de l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre ».

 Sur le fond

40 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une mesure nationale qui impose à un titulaire de droits individuels d’utilisation de radiofréquences d’utiliser celles-ci exclusivement pour la fourniture de services de radiodiffusion pour la TNT, en se fondant uniquement sur les contraintes prévues par le plan national d’attribution des fréquences.

41 Afin de répondre à cette question, il convient de déterminer si, et, le cas échéant, sous quelles conditions, un plan national d’attribution des fréquences peut imposer des restrictions aux droits d’utilisation de fréquences en ce qui concerne les services de communications électroniques qui doivent être fournis au moyen de ces fréquences. Dans l’affirmative, il importe de déterminer si, et sous quelles conditions, un tel plan doit avoir une portée obligatoire, en ce sens que ce plan impliquerait nécessairement le rejet d’une demande de levée de ces restrictions.

42 En premier lieu, conformément à une jurisprudence constante, en vue de l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de cette disposition, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, et du 20 novembre 2025, Lolach, C‑327/24, EU:C:2025:901, point 27).

43 Tout d’abord, selon l’article 9, paragraphe 4, premier alinéa, première phrase, de la directive « cadre », les États membres veillent à ce que tous les types de services de communications électroniques puissent être utilisés « dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d’attribution des fréquences » conformément à la législation de l’Union.

44 Il ressort du libellé de cette disposition que c’est dans le cadre du plan national d’attribution des fréquences que les États membres décident quelles bandes de fréquences sont disponibles aux fins de la fourniture des services de communications électroniques. À cet égard, les États membres doivent, en principe, permettre que tous les types de services de communications électroniques puissent être fournis au moyen de ces bandes de fréquences, ce qui vise le respect, par les États membres, du principe de neutralité à l’égard des services.

45 Cela étant, l’article 9, paragraphe 4, premier alinéa, seconde phrase, de la directive « cadre » permet aux États membres de prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de services de communications électroniques à fournir, y compris, si nécessaire, pour satisfaire à une exigence du règlement de l’UIT relatif aux radiocommunications. Cette faculté constitue une limitation du principe de neutralité à l’égard des services, en ce sens que les bandes de fréquences attribuées conformément au plan national d’attribution des fréquences peuvent être utilisées uniquement pour certains de ces types de services.

46 Dans ces conditions, il ressort du libellé de l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » que la référence aux plans nationaux d’attribution des fréquences, figurant au premier alinéa de cette disposition, indique que les restrictions que celle-ci permet aux États membres de prévoir peuvent figurer dans ces plans. Partant, lorsque les États membres adoptent lesdits plans, ils peuvent indiquer non seulement les bandes de fréquences disponibles, mais aussi, le cas échéant, les restrictions à l’utilisation de ces dernières en ce qui concerne le type de services pouvant y être fournis.

47 Ensuite, le contexte dans lequel s’inscrit l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » confirme l’interprétation littérale exposée au point précédent.

48 En effet, l’article 9, paragraphe 6, de la directive « cadre » prévoit que les paragraphes 3 et 4 de cet article 9 s’appliquent au spectre attribué aux fins des services de communications électroniques ainsi qu’aux autorisations générales et aux droits individuels d’utilisation des radiofréquences octroyés après le 25 mai 2011.

49 Or, selon la définition d’« attribution du spectre » figurant à l’article 2, sous q), de cette directive, cette notion vise « la désignation d’une bande de fréquences donnée, aux fins de son utilisation par un ou plusieurs types de services de radiocommunications, le cas échéant, selon des conditions définies ».

50 Dans la mesure où le plan national d’attribution des fréquences a précisément pour objet d’attribuer le spectre, il s’ensuit que, au moyen de ce plan, les États membres peuvent décider qu’une bande de fréquences donnée ne peut être utilisée que pour un type de services de radiocommunications, impliquant ainsi une limitation au principe de neutralité à l’égard des services.

51 Enfin, s’agissant de l’objectif de la directive « cadre », celui-ci consiste, ainsi qu’il ressort de son article 8, à promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques, à contribuer au développement du marché intérieur et à soutenir les intérêts des citoyens de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2025, Cairo Network e.a., C‑764/23 à C‑766/23, EU:C:2025:691, point 96).

52 En outre, conformément à l’article 9, paragraphe 1, de cette directive, les États membres doivent veiller à la gestion efficace des radiofréquences pour les services de communications électroniques sur leur territoire, conformément, notamment, à cet article 8. Ils doivent également veiller à ce que l’attribution du spectre aux fins des services de communications électroniques et l’octroi des autorisations générales ou des droits individuels d’utilisation de telles radiofréquences par les autorités nationales compétentes soient fondés sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.

53 À cet égard, le considérant 18 de la directive « cadre » indique que, si cela est justifié, des mesures proportionnées peuvent être prises afin de promouvoir certains services spécifiques, par exemple la télévision numérique dans le but d’accroître l’efficacité de l’utilisation du spectre. Le considérant 19 de cette directive précise, en outre, que l’attribution et l’assignation des radiofréquences doivent être gérées aussi efficacement que possible.

54 Or, l’objectif tenant à la nécessité d’une gestion efficace des radiofréquences, telle qu’exigée à l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », peut justifier qu’un État membre décide d’imposer, lors de l’attribution du spectre, dans le cadre du plan national d’attribution de fréquences, des restrictions aux types de services de communications électroniques pouvant être fournis.

55 Il ressort ainsi de l’examen du libellé et du contexte de l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre », ainsi que de l’objectif poursuivi par celle-ci, que, lorsque les États membres adoptent les plans nationaux d’attribution de fréquences, ils peuvent indiquer non seulement les bandes de fréquences disponibles, mais aussi, le cas échéant, sous réserve du respect des conditions prévues à cette disposition, les restrictions à l’utilisation de ces bandes de fréquences en ce qui concerne le type de services pouvant y être fournis.

56 Eu égard à cette conclusion, il convient de déterminer, en second lieu, si, et sous quelles conditions, un tel plan national d’attribution des fréquences doit avoir une portée obligatoire, en ce sens qu’une demande de levée des restrictions sur les droits individuels d’utilisation des radiofréquences octroyés à un opérateur de réseau de télécommunications, tel qu’Elettronica Industriale, limitant la fourniture de services de communications électroniques, doit être rejetée du fait que ces restrictions ont été imposées par ce plan.

57 À l’instar des gouvernements italien et tchèque ainsi que de la Commission européenne, il y a lieu de relever que, afin de donner plein effet à la possibilité, pour les États membres, prévue à l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre », d’exiger, dans le cadre du plan national d’attribution des fréquences, qu’un service de communications électroniques soit fourni dans une bande de fréquences spécifique, ce plan doit nécessairement avoir une portée obligatoire.

58 En effet, d’une part, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de cet article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, lorsqu’un plan national d’attribution des fréquences impose qu’un service de communications électroniques soit fourni dans une bande de fréquences spécifique disponible pour les services de communications électroniques, cette exigence doit être justifiée par la nécessité d’assurer la réalisation d’un objectif d’intérêt général.

59 Or, si une décision d’une autorité réglementaire nationale octroyant des droits individuels d’utilisation des fréquences pouvait aller à l’encontre de ladite exigence, en permettant, par exemple, la fourniture d’un type de services dans une bande de fréquences réservée par le plan national d’attribution des fréquences concerné à un autre type de services, la réalisation de l’objectif d’intérêt général justifiant la mesure adoptée prévue par ce plan risquerait de ne pas pouvoir être assurée.

60 D’autre part, conformément à l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, de la directive « cadre », lors de l’application de cet article, les États membres respectent les accords internationaux applicables, y compris le règlement de l’UIT relatif aux radiocommunications. À cet égard, l’article 9, paragraphe 4, premier alinéa, seconde phrase, de cette directive dispose que les États membres peuvent prévoir des restrictions proportionnées et non discriminatoires aux types de services de communications électroniques à fournir, y compris, si nécessaire, afin de satisfaire à une exigence imposée par ce règlement.

61 Un plan national d’attribution des fréquences qui mettrait en œuvre une exigence découlant des accords internationaux applicables devrait donc nécessairement avoir une portée obligatoire.

62 Enfin, quant aux conditions dans lesquelles un État membre peut imposer, au moyen d’un plan national d’attribution des fréquences, des restrictions à la fourniture des services de communications électroniques dans une bande de fréquences spécifique disponible, il y a lieu de rappeler que ces restrictions doivent respecter les conditions prévues à l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre », à savoir être justifiées par la nécessité d’assurer la réalisation d’un objectif d’intérêt général ainsi qu’être proportionnées et non discriminatoires.

63 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que le plan national de répartition et d’assignation des fréquences de l’année 2015, applicable au litige au principal, « réservait l’attribution, à titre primaire, de la bande 470-790 MHz au service de radiodiffusion » et que le rejet de la demande de réexamen introduite par Elettronica Industriale sur la base de l’article 14 bis du code des communications électroniques a été motivé, en substance, par un renvoi à ce plan et par le constat que cette société n’a pas attaqué l’acte administratif par lequel ledit plan a été adopté, alors qu’elle en avait eu la possibilité.

64 À cet égard, s’il appartient à la juridiction de renvoi d’examiner si la validité de la restriction aux services de radiodiffusion, prévue par le même plan, peut encore être contestée par Elettronica Industriale dans le cadre du litige au principal et, dans l’affirmative, si cette restriction remplit les conditions exigées par l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre », la Cour peut, toutefois, dans le cadre de la coopération judiciaire instaurée à l’article 267 TFUE, à partir des éléments du dossier, fournir à cette juridiction les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui pourraient lui être utiles dans l’appréciation des effets de telle ou telle disposition de celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2025, Cairo Network e.a., C‑764/23 à C‑766/23, EU:C:2025:691, point 102 ainsi que jurisprudence citée).

65 Dans cette perspective, premièrement, il y a lieu de relever que, si la juridiction de renvoi devait constater que ladite restriction vise, ainsi que le soutient, en substance, le gouvernement italien, à assurer une utilisation efficace du spectre ou à éviter un brouillage préjudiciable de la fourniture des services de radiodiffusion télévisuelle d’autres opérateurs, nationaux et au sein d’autres États membres, il serait justifié, sous réserve que cette juridiction vérifie la proportionnalité et le caractère non discriminatoire de la même restriction, que les titulaires de droits d’utilisation de ce spectre, dans la bande 470‑790 MHz, ne puissent utiliser ces fréquences que pour les services qui y sont prévus.

66 Deuxièmement, ainsi qu’il a été rappelé aux points 35 et 36 du présent arrêt, il ressort de l’article 4, paragraphe 1, de la directive « cadre » qu’un opérateur de réseau de télécommunications, tel que la requérante au principal, qui est titulaire de droits individuels d’utilisation des fréquences et qui souhaite utiliser dans une bande de fréquences ces droits pour fournir des services autres que ceux qui sont prévus, pour cette bande de fréquences, par le plan national d’attribution des fréquences, doit disposer de voies de recours lui permettant de contester l’acte administratif par lequel ce plan a été adopté.

67 Toutefois, il convient à cet égard de rappeler que le droit de l’Union ne contraint pas, en principe, les États membres à instituer devant leurs juridictions nationales, en vue d’assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, des voies de droit autres que celles établies par le droit national. Il n’en va autrement que s’il ressort de l’économie de l’ordre juridique national en cause qu’il n’existe aucune voie de recours juridictionnelle permettant, ne fût-ce que de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, ou encore si la seule voie d’accès à un juge est pour les justiciables de se voir contraints d’enfreindre le droit (arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 143 ainsi que jurisprudence citée).

68 En l’occurrence, aucun élément du dossier dont dispose la Cour ne permet de douter de l’existence de voies de recours juridictionnelles conformes à cette jurisprudence par lesquelles Elettronica Industriale a pu contester l’acte administratif par lequel le plan national de répartition et d’assignation des fréquences a été adopté. À cet égard, il convient de préciser que, dans l’hypothèse où il serait constaté que cette société disposait du droit d’introduire un recours contre ce plan et qu’elle ne l’a pas exercé dans le délai prévu, ou l’a exercé sans succès, le droit de l’Union n’exige pas que ladite société ait la possibilité d’invoquer l’invalidité des dispositions pertinentes dudit plan dans le cadre du litige au principal.

69 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 9, paragraphe 4, de la directive « cadre » doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une mesure nationale qui impose à un titulaire de droits individuels d’utilisation de radiofréquences d’utiliser celles-ci exclusivement pour la fourniture de services de radiodiffusion pour la TNT, en se fondant uniquement sur les contraintes prévues par le plan national d’attribution des fréquences.

 Sur les dépens

70 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :

L’article 9, paragraphe 4, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009,

doit être interprété en ce sens que :

il ne s’oppose pas à une mesure nationale qui impose à un titulaire de droits individuels d’utilisation de radiofréquences d’utiliser celles-ci exclusivement pour la fourniture de services de radiodiffusion pour la télévision numérique terrestre, en se fondant uniquement sur les contraintes prévues par le plan national d’attribution des fréquences.