CJUE, 2e ch., 3 septembre 2026, n° C-653/24

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation de l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant le Presidente del Consiglio dei ministri (président du Conseil des ministres, Italie) à la Regione Emilia-Romagna (Région d'Émilie-Romagne, Italie) au sujet d'une réglementation prévoyant la prolongation de concessions octroyées pour l'exploitation de petites installations de dérivations hydroélectriques.

Le cadre juridique

Le droit de l'Union

3 L'article 1er de la directive 2006/123, intitulé « Objet », dispose, à son paragraphe 1 :

« La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en assurant un niveau de qualité élevé pour les services. »

4 L'article 2 de cette directive, intitulé « Champ d'application », prévoit, à son paragraphe 1 :

« La présente directive s'applique aux services fournis par des prestataires établis dans un État membre. »

5 L'article 4 de ladite directive, intitulé « Définitions », énonce :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

1) “service”, toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article 50 [CE] [(devenu article 57 TFUE)] ;

[...] »

6 L'article 12 de la même directive, intitulé « Sélection entre plusieurs candidats », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1. Lorsque le nombre d'autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables, les États membres appliquent une procédure de sélection entre les candidats potentiels qui prévoit toutes les garanties d'impartialité et de transparence, notamment la publicité adéquate de l'ouverture de la procédure, de son déroulement et de sa clôture.

2. Dans les cas visés au paragraphe 1, l'autorisation est octroyée pour une durée limitée appropriée et ne doit pas faire l'objet d'une procédure de renouvellement automatique, ni prévoir tout autre avantage en faveur du prestataire dont l'autorisation vient juste d'expirer ou des personnes ayant des liens particuliers avec ledit prestataire. »

Le droit italien

Le décret royal no 1775/1933

7 L'article 6 du regio decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (décret royal no 1775 – Approbation du texte unique de la réglementation sur les eaux et les installations électriques), du 11 décembre 1933 (GURI no 5, du 8 janvier 1934), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « décret royal no 1775/1933 »), définit les « grandes » dérivations d'eau à usage hydroélectrique comme étant celles qui alimentent des installations de production de force motrice dont la puissance nominale annuelle moyenne est supérieure à 3 000 kilowatts (kW). Lorsque les puissances sont égales ou inférieures à 3 000 kW, ces dérivations d'eau sont considérées comme étant « petites ».

8 L'article 21 du décret royal no 1775/1933 indique que toutes les concessions de dérivations d'eau à usage hydroélectrique sont temporaires et que leur durée ne peut excéder une période de 30 ans, à l'issue de laquelle elles peuvent être renouvelées conformément à l'article 28 de ce décret royal.

La loi régionale no 17/2023

9 L'article 3 de la legge regionale della Regione Emilia-Romagna no 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (loi régionale no 17, portant dispositions liées à la loi régionale de stabilité pour l'année 2024), du 28 décembre 2023 (Burert no 364, du 28 décembre 2023), dans sa version applicable au litige au principal (ci‑après la « loi régionale n° 17/2023 »), prévoit que, « [l]orsqu'un concessionnaire de petites dérivations d'eau à usage hydroélectrique d'une puissance inférieure ou égale à 3 000 [kW] a obtenu des incitations pour la production d'énergie hydroélectrique, la durée de la concession concernée, sur demande préalable présentée par ce concessionnaire, est alignée sur la période d'octroi de ces incitations, sans préjudice de la durée maximale de 30 ans prévue à l'article 21 du [décret royal no 1775/1933] ».

Le litige au principal et les questions préjudicielles

10 Par un recours du 23 février 2024, le président du Conseil des ministres a entamé une procédure devant la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie), qui est la juridiction de renvoi, en vue du contrôle de la constitutionnalité de l'article 3 de la loi régionale no 17/2023.

11 Selon le président du Conseil des ministres, cet article 3 méconnaît l'article 117, premier alinéa, de la Costituzione della Repubblica Italiana (Constitution de la République italienne), lu en combinaison avec l'article 49 TFUE et l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123. En effet, il considère que le champ d'application de cette directive s'étend aux concessions de petites dérivations d'eau à usage hydroélectrique et que ladite directive s'oppose ainsi à la loi régionale no 17/2023, en ce que l'article 3 de cette dernière prévoit une prorogation ex lege de la date d'échéance de ces concessions. Cette prorogation correspondrait à un renouvellement automatique desdites concessions, en raison de l'alignement de la durée de la concession sur la période où le titulaire a obtenu des « incitations » pour la production d'électricité au moyen d'une activité de dérivation d'eau à usage hydroélectrique.

12 La Région d'Émilie-Romagne exclut que la loi régionale no 17/2023 autorise une prolongation desdites concessions, de sorte que la production d'énergie au moyen de petites installations de dérivations d'eau à usage hydroélectrique ne relève pas du champ d'application de la directive 2006/123. Selon elle, compte tenu de l'existence de directives traitant spécifiquement du marché de l'électricité, il est en effet peu probable que la notion de « service », au sens de la directive 2006/123, puisse englober la production d'un bien immatériel, tel que l'hydroélectricité.

13 La juridiction de renvoi s'interroge sur la compatibilité des dispositions de la loi régionale no 17/2023 avec l'article 12 de la directive 2006/123, dans la mesure où il existe des éléments permettant de qualifier la production d'électricité aussi bien de « service », au sens de cette directive, que de « bien ».

14 Dans ces conditions, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive [2006/123] doit-il être interprété en ce sens qu'il s'applique également aux installations qui ont pour seule activité la production d'électricité, telles que les petites installations de dérivations hydroélectriques ?

2) En cas de réponse par l'affirmative à la première question, l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123 doit-il être interprété en ce sens que la référence à la condition de rareté des ressources s'oppose à la législation d'un État membre qui utilise, comme critère général et abstrait pour déterminer si les installations de dérivations sont ou non susceptibles de provoquer la raréfaction des ressources hydriques, la différence entre les grandes et les petites installations (qui produisent respectivement une force motrice d'une puissance nominale annuelle moyenne supérieure ou, au contraire, égale ou inférieure à 3 000 kW) ?

3) Enfin, en cas de réponse par l'affirmative aux première et deuxième questions, l'article 12, paragraphe 2, de la directive 2006/123 doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à la législation d'un État membre qui prévoit une [prorogation] de la durée de la concession, justifiée par la nécessité de permettre au concessionnaire d'utiliser la totalité des incitations obtenues pour la production d'électricité à partir de sources renouvelables, sans préjudice du respect de la durée maximale (30 ans) qui peut dès le départ être accordée à une concession pour l'exploitation d'une petite centrale hydroélectrique ? »

Sur les questions préjudicielles

Sur la première question

15 À titre liminaire, il convient de rappeler que, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l'article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge de renvoi une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l'Union auxquelles le juge national n'a pas fait référence dans l'énoncé de ses questions (voir arrêts du 20 mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, point 9 ; du 28 novembre 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, point 18, ainsi que du 1er août 2025, Alace et Canpelli, C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591, point 44).

16 En effet, la circonstance que, sur le plan formel, la juridiction de renvoi a visé, dans ses questions, certaines dispositions déterminées du droit de l'Union ne fait pas obstacle à ce que la Cour lui fournisse tous les éléments d'interprétation qui peuvent être utiles au jugement de l'affaire au principal, en extrayant de l'ensemble des éléments fournis par cette juridiction, et notamment de la motivation de la décision de renvoi, les éléments du droit de l'Union qui appellent une interprétation compte tenu de l'objet du litige (voir arrêts du 29 novembre 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, point 26, et du 1er août 2025, Alace et Canpelli, C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591, point 45).

17 Or, en l'occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que la juridiction de renvoi est appelée à se prononcer sur la conformité au droit de l'Union d'une réglementation nationale prévoyant le renouvellement automatique des concessions de petites dérivations d'eau à usage hydroélectrique. Ainsi, dans le cadre de sa première question, la juridiction de renvoi s'interroge sur l'applicabilité de la directive 2006/123 à de telles installations.

18 Dans ces conditions, il convient de considérer que, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'article 2, paragraphe 1, l'article 4, point 1, et l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123 doivent être interprétés en ce sens que cette directive s'applique aux installations qui ont pour seule activité, ou, à tout le moins, pour activité principale, la production d'électricité, telles que les petites installations de dérivations hydroélectriques.

19 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la directive 2006/123 s'applique, conformément à son article 2, paragraphe 1, aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre, la notion de « service » étant définie à l'article 4, point 1, de cette directive comme étant « toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article [57 TFUE] ».

20 Par ailleurs, l'article 12, paragraphe 1, de ladite directive vise la situation spécifique dans laquelle le nombre d'autorisations disponibles pour une activité donnée est limité en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques utilisables. Dans un tel cas de figure, en vertu du paragraphe 2 de cet article, l'autorisation doit être octroyée pour une durée limitée, à l'issue d'une procédure de sélection entre candidats. En outre, cette autorisation ne doit pas faire l'objet d'une procédure de renouvellement automatique et ne doit prévoir aucun autre avantage en faveur du prestataire dont l'autorisation vient juste d'expirer.

21 Dans ce contexte, il ressort de la décision de renvoi que les petites installations de dérivations hydroélectriques remplissent une fonction de simple production d'électricité, destinée soit à sa vente, par l'intermédiaire de son « injection vers le réseau », soit, principalement, voire exclusivement, à son autoconsommation.

22 À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l'électricité est une marchandise, un bien, un produit, et que l'activité de production d'un produit ne saurait être considérée, en tant que telle, comme étant un service. Il s'ensuit que la production d'électricité, en tant qu'activité de production d'un bien, ne constitue pas une prestation de services (voir, en ce sens, arrêts du 27 avril 1994, Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, point 28, ainsi que du 28 mai 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, points 56 et 57).

23 En outre, la Cour a également jugé que le fait que l'activité de production d'électricité soit accompagnée d'une prestation de services ne conduit pas à une appréciation différente lorsque les services concernés sont accessoires à l'activité principale de production d'électricité (voir, en ce sens, arrêt du 28 mai 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, point 59).

24 En l'occurrence, la juridiction de renvoi relève que la seule activité des petites installations de dérivations hydroélectriques est la production d'électricité. Partant, selon la jurisprudence citée au point 22 du présent arrêt, il y a lieu de considérer que la directive 2006/123 ne saurait trouver à s'appliquer à ces petites installations.

25 Cette constatation ne saurait être remise en cause par l'argumentation du gouvernement italien selon laquelle les petites installations de dérivations hydroélectriques exercent une activité allant au-delà de la simple production d'un bien. En particulier, ce gouvernement fait valoir que l'opérateur d'une telle installation est tenu d'exercer une série d'activités inhérentes à l'exploitation de ce type d'installation comme la limitation du captage d'eau à des valeurs compatibles avec la recharge de l'aquifère concerné ou les activités nécessaires pour sauvegarder l'intérêt public lié aux ressources hydriques, tout en maintenant intact l'équilibre hydrogéologique.

26 À cet égard, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé, en substance, aux points 37 et 39 de ses conclusions, le fait que l'exercice de l'activité de production d'énergie au moyen de petites installations de dérivations hydroélectriques soit soumis au respect d'obligations visant à protéger la santé publique ou l'intérêt général ne suffit pas à transformer la production du bien concerné en une prestation de services.

27 En l'occurrence, même à supposer que les activités liées à la gestion du débit et à la préservation de l'équilibre hydrogéologique puissent être qualifiées, en tant que telles, de « prestations de services », il ne s'agirait que de services accessoires à l'activité principale de production d'électricité, au sens de la jurisprudence rappelée au point 23 du présent arrêt.

28 En effet, pour autant que de telles activités supplémentaires soient des « prestations de services », elles revêtent un caractère intrinsèquement accessoire dès lors que l'opérateur économique concerné ne peut pas les exercer de manière indépendante et à titre principal, en tant qu'« activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération », au sens de l'article 4, point 1, de la directive 2006/123. En outre, ces activités sont intrinsèquement liées au droit de dévier l'eau du domaine public de son cours naturel, dans le cadre des concessions octroyées pour l'exploitation de petites installations de dérivations hydroélectriques, lequel est indissociable de l'objectif spécifique et principal de la production d'énergie hydroélectrique.

29 De même, l'argumentation de la Commission européenne selon laquelle les services d'équilibrage du réseau pourraient être, dans certains cas de figure, qualifiés de « prestations de services », de sorte que la directive 2006/123 serait applicable à l'ensemble des installations, doit être écartée, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 51 et 52 de ses conclusions. En effet, la fourniture éventuelle de « services » d'équilibrage du réseau ne modifie pas l'activité de dérivation d'eau à usage hydroélectrique, qu'il s'agisse d'une grande ou d'une petite installation. L'activité principale reste, en tout état de cause, celle de production d'énergie. Une telle constatation a d'ailleurs été confirmée par le gouvernement italien lors de l'audience. En effet, la fourniture éventuelle de services d'équilibrage du réseau n'impliquerait qu'une augmentation temporaire de cette production afin de répondre à un besoin exceptionnel. De même, la Commission a reconnu, lors de l'audience, que, à tout le moins dans le cas de petites installations de dérivations hydroélectriques, il s'agit d'une activité purement contingente.

30 Quant à l'argumentation du gouvernement italien tirée de l'annexe I du règlement (CE) no 213/2008 de la Commission, du 28 novembre 2007, modifiant le règlement (CE) no 2195/2002 du Parlement européen et du Conseil relatif au vocabulaire commun pour les marchés publics (CPV) et les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil relatives aux procédures en matière de marchés publics, en ce qui concerne la révision du CPV (JO 2008, L 74, p. 1), qui classe l'exploitation d'une centrale électrique, sous le code 65410000‑0, comme un service, une telle classification n'est pas déterminante.

31 À cet égard, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 44 et 45 de ses conclusions, l'exploitation d'une centrale électrique et la production d'électricité sont deux activités distinctes dont les régimes juridiques respectifs ne coïncident pas nécessairement. De plus, rien ne s'oppose à ce que le producteur d'électricité concerné puisse confier l'exploitation de sa centrale électrique à un tiers, le cas échéant à un prestataire de services, sans que cela prive celui-ci de sa qualité de producteur ni que cela implique une véritable concession de services ou la passation d'un marché public de services.

32 Enfin, l'arrêt du 14 juillet 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 et C‑67/15, EU:C:2016:558), invoqué par le gouvernement italien, n'est pas susceptible de remettre en cause les conclusions qui précèdent. En effet, dans cet arrêt, la Cour n'a pas jugé que la directive 2006/123 s'applique à toutes les concessions qui portent sur l'autorisation d'exercer une activité économique dans une zone domaniale. Au contraire, il ressort dudit arrêt que l'application de cette directive dépend, notamment, de la question de savoir si l'activité exercée au moyen de l'utilisation d'un bien domanial peut être qualifiée de « service », au sens de l'article 4, point 1, de ladite directive. Dans les affaires ayant donné lieu au même arrêt, il s'agissait d'une concession pour l'exploitation d'une zone domaniale à des fins touristico-récréatives et donc d'une activité économique pouvant être qualifiée de « service ». En revanche, l'objet des concessions faisant l'objet de la réglementation nationale en cause au principal concerne la production d'électricité et donc la production d'un bien, au moyen de dérivations d'eau du domaine public.

33 Eu égard à l'ensemble des motifs qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l'article 2, paragraphe 1, l'article 4, point 1, et l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123 doivent être interprétés en ce sens que cette directive ne s'applique pas aux installations qui ont pour seule activité, ou, à tout le moins, pour activité principale, la production d'électricité, telles que les petites installations de dérivations hydroélectriques.

Sur les deuxième et troisième questions

34 Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre aux deuxième et troisième questions.

Sur les dépens

35 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :

L'article 2, paragraphe 1, l'article 4, point 1, et l'article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur,

doivent être interprétés en ce sens que :

cette directive ne s'applique pas aux installations qui ont pour seule activité, ou, à tout le moins, pour activité principale, la production d'électricité, telles que les petites installations de dérivations hydroélectriques.