CA Paris, 1re ch. H, 5 mai 1998, n° ECOC9810131X

Saisi par le ministre chargé de l'Economie, le 22 août 1996, de pratiques de concurrence mises en œuvre dans le secteur de l'exploitation des taxis à Toulon, le Conseil de la concurrence, par décision n° 97-D-54 du 9 juillet 1997, considérant que le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE Taxi-Radio toulonnais, ci-après dénommé "GIE-TRT", avaient enfreint les dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, leur a infligé des sanctions pécuniaires d'un montant respectif de 5 000 F et 60 000 F, leur a enjoint de ne plus s'immiscer dans la procédure de transfert de licences d'exploitation de taxis de Toulon autrement que dans le cadre réglementaire ainsi que de supprimer certaines dispositions des statuts (articles 1er [alinéa 2], 9.1° [alinéa 2] et 12 [alinéa 2]) et du règlement intérieur du GIE-TRT (articles 1er (alinéa 2], 10, 10 bis, 28 [alinéa 1], 29, 31 et 32) et a ordonné la publication de la décision dans le journal Var Matin et dans le journal L'Artisan du Taxi.

Par déclarations en date du 27 août 1997, le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT ont formé un recours en annulation, à l'appui duquel ils font valoir que :

- ils ne sont pas à l'origine de la mise en œuvre des pratiques anti-concurrentielles qui leur sont imputées ;

- tout groupement est libre de décider des conditions d'adhésion de ses membres et de son fonctionnement ; dans un tel cadre, les statuts d'un syndicat et d'un groupement économique peuvent être liés et soumettre l'adhésion des membres d'un GIE à des conditions particulières d'adhésion, y compris à une adhésion syndicale, sauf à démontrer un fait fautif, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ;

- il ne peut être reproché au syndicat et au GIE-TRT de s'immiscer dans la procédure de transfert des licences, notamment par la présentation de successeurs à l'administration au moyen d'une lettre signée par le président du syndicat et portant l'en-tête de cet organisme ainsi que celle du GIE, ou par la formulation d'un simple avis donné par le syndicat lors des transferts, et ce, en l'absence d'existence, du fait de carences administratives, de la Commission tripartite normalement prévue pour l'exécution de cette formalité ; la pratique dénoncée n'a pas d'objet ou d'effet anticoncurrentiel, aucune règle explicite et écrite ne prévoyant les modalités de présentation de successeurs ;

- s'agissant de la contribution à la fixation du barème des prix et des forfaits de course, le grief retenu par le Conseil de la concurrence à l'encontre du syndicat professionnel des taxis de Toulon et du GIE-TRT est infondé, dès lors que le GIE-TRT se borne à informer chaque année ses adhérents de la modification des prix plafonds des tarifs préfectoraux, et qu'au demeurant l'application effective de cette disposition n'est pas démontrée ;

- en ce qui concerne la modification des clauses du règlement intérieur du GIE-TRT, et en particulier de celles relatives à la centralisation et à la distribution des courses de taxi, ou à la restriction de la publicité et de détention des moyens de communication personnels, il s'agit de dispositions qui ne sont que la conséquence de la mise en commun de moyens permettant une meilleure efficacité dans le travail et rentrant dans la finalité même du GIE ;

- aucun professionnel ne s'est trouvé effectivement, dans la situation, comme le prévoit l'article 31 du règlement intérieur du GIE-TRT, de payer un droit d'entrée en cas d'acquisition d'un taxi non adhérent au GIE-TRT ;

- les conditions de sortie du groupement - telles que visées par l'article 32 du règlement intérieur du GIE-TRT qui exige un préavis de trois mois et le paiement d'une indemnité égale à trois mois de cotisation -, ne sont pas contraires aux prescriptions de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ;

- le rôle actif du GIE-TRT n'est pas démontré en ce qui concerne la Commission d'entraves au libre exercice des "taxis indépendants" de Toulon.

Le ministre de l'économie observe à titre essentiel que les recours sont irrecevables, comme ne comportant pas de moyens à l'appui de la demande d'annulation ; pour le cas où la recevabilité desdits recours serait admise, la confirmation de la décision du conseil est sollicitée, aux motifs que :

- les clauses d'accès au GIE-TRT, intermédiaire indispensable sur le marché des courses de taxis à Toulon, ont pour objet et peuvent avoir pour effet d'empêcher l'accès des taxis non membres du GIE-TRT au marché et le libre exercice de la concurrence par les entreprises de taxis ;

- le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT bénéficient d'une exclusivité de présentation des candidats aux reprises des licences de taxis ;

- la détermination concertée, au sein du GIE-TRT, de tarifs forfaitaires, affichés à l'intérieur de la gare maritime de Toulon, et l'application de ces forfaits par les adhérents a pour objet et peut avoir pour effet de faire obstacle à la libre fixation des prix dans les limites de la réglementation ;

- les dispositions du règlement intérieur interdisant à l'exploitant tout rapport direct et personnel avec une clientèle propre par un moyen de son choix sont anticoncurrentielles par leur objet, de même que celles ayant trait au droit d'accès et de retrait du GIE ;

- les adhérents du syndicat professionnel des taxis du Var et du GIE-TRT ont adopté des pratiques tendant à entraver l'activité d'exploitants de taxis indépendants.

Le Conseil de la concurrence n'a pas entendu user de la faculté de présenter des observations écrites.

Le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT ont répliqué en observant que :

- les recours formés sont recevables puisque la décision prise est contestée de façon non globale, mais en six points particuliers ;

- la preuve du caractère anticoncurrentiel des clauses statutaires d'adhésion au groupement n'est pas démontrée ;

- le syndicat professionnel des taxis du Var ne peut être tenu pour responsable de dysfonctionnements relevés dans la procédure d'attribution des autorisations et imputables à l'administration ;

- s'agissant de la fixation des tarifs, il ne peut être fait grief au syndicat professionnel des taxis du Var de faire voter par ses membres, en assemblée générale, la proposition de répartition d'augmentation annuelle des tarifs ; par ailleurs, si la formulation de la clause des statuts du GIE enjoignant à ses membres de respecter lesdits tarifs pouvait paraître ambiguë, elle n'avait pas eu pour effet ni pour objet de limiter la libre concurrence ;

- la réglementation municipale de Toulon n'imposant pas l'adhésion à un central radio, la liberté d'adhérer ou non au GlE-TRT s'accompagne du choix de certaines contraintes et restrictions, par exemple quant à l'impossibilité de se constituer une clientèle propre ;

- les droits d'entrée et de retrait des taxis membres du GIE s'expliquent par la nécessité d'assurer les frais de fonctionnement du GIE, groupement constitué sans capital, sans que puissent être stigmatisées des pratiques discriminatoires injustifiées ;

- des faits constitutifs d'entraves, imputables au syndicat ou au groupement, n'ont pas été judiciairement sanctionnés ;

- enfin, pour l'appréciation des sanctions pécuniaires, celles-ci ont été prononcées sans qu'aient été recherchés le dommage causé à l'économie et l'impact des pratiques dénoncées.

Le ministère public a conclu oralement au rejet du recours.

Sur quoi, LA COUR :

I.- Sur la procédure :

Considérant que le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT, qui ont reçu, notification par une lettre datée du 28 juillet 1997 de la décision du Conseil de la concurrence, ont déclaré leur recours en annulation au greffe de la cour le 27 août 1997, avec les pièces annexes contenant leurs moyens ;

Que les recours sont recevables ;

II. - Sur le fond :

Considérant que la loi du 20 janvier 1995 relative à la profession d'exploitant de taxi prévoit que l'accès à la profession est subordonné à une condition de compétence sanctionnée par un certificat de capacité professionnelle et à la détention d'une autorisation de stationnement sur la voie publique ; que ce texte dispose également que cette autorisation, délivrée par le maire, est cessible, à titre onéreux, sur présentation de l'acquéreur à l'autorité administrative qui donne son agrément, après avis d'une Commission consultative ;

Considérant que le prix des courses est réglementé par le décret n° 87-238 du 6 avril 1987 ; que le ministre de l'économie fixe annuellement l'augmentation du prix d'une course type et que le préfet fixe à son tour, par délégation, les prix plafonds que les taxis peuvent pratiquer dans le département ;

Considérant que le décret n° 86-427 du 13 mars 1986 a créé une Commission départementale - composée en nombre égal de représentants de l'administration, des organisations professionnelles les plus représentatives au plan local et d'usagers - chargée de formuler des avis sur les question d'organisation et de fonctionnement de la profession ainsi que sur les questions de discipline ;

Que, dans les agglomérations de 20 000 habitants et plus, le maire dispose, aux lieu et place du préfet, du pouvoir de réglementer l'organisation et l'exercice de la profession de taxi ; que les attributions normalement dévolues à la Commission départementale susvisée sont alors exercées par une Commission communale des taxis et des voitures de petite remise ;

Considérant que, dans la ville de Toulon, les conditions d'organisation de la profession de taxi sont réglementées par un arrêté du 16 juin 1978 qui fixe à soixante et onze le nombre des taxis dans la commune ; que la Commission des taxis et des voitures de petite remise, créée par arrêté municipale du 14 août 1986, modifié par arrêté du 5 septembre 1989, n'a pas été renouvelée en 1992, date d'expiration du mandat de ses membres ;

Que, jusqu'en 1995, la totalité des artisans taxis exerçant à Toulon adhérait au syndicat professionnel des taxis du Var ; que le GIE-TRT, fondé en 1973 aux fins d'assurer au profit de ses membres des services de nature à faciliter l'exercice de leur profession et de mettre en place un standard téléphonique à numéro d'appel unique, a regroupé la totalité des taxis jusqu'en 1995, date à laquelle trois membres ont quitté cet organisme et que deux de ces professionnels ont créé en 1996 le syndicat indépendant des taxis du Var, lequel comporte actuellement dans le département une trentaine d'adhérents ;

Considérant qu'à la suite de la création du GIE-TRT et d'un service d'appels téléphoniques centralisé la ville de Toulon a supprimé les bornes téléphoniques en station ; qu'initialement, aucune clause des statuts ni du règlement intérieur ne subordonnait l'accès au GIE à l'affiliation au syndicat professionnel des taxis du Var, mais que cette clause, apparue en 1991, a été renouvelée en 1995 ; qu'au moment de l'enquête le GIE regroupait quatre-vingt-neuf membres, dont soixante-huit taxis toulonnais et vingt et un taxis des communes environnantes ;

1°) Le marché :

Considérant qu'en raison d'une réglementation reposant à titre essentiel sur la détention d'autorisations de stationnement dans la commune, le marché concerné est celui de la prestation des transports par taxi dans la ville de Toulon et ses environs ;

Que, jusqu'en 1995, les courses étaient assurées en totalité par des exploitants du GIE-TRT et, que depuis lors, elles sont effectuées par les membres du groupement, qui représentent 96 % des artisans taxis à TouIon, et par trois exploitants dits "indépendants" ; que la part d'activité transitant par le central radio est de 45 %, le reste correspondant à des prises en charge de clients sur la voie publique ;

2°) L'adhésion au GIE-TRT :

Considérant que le statut du GIE-TRT, tel que modifié en 1991, dispose que "pourront seuls demander leur adhésion au GIE-TRT les membres du syndicat professionnel des taxis du Var" (art. 1er), "qu'aucune cession des parts ne peut être faite au profit d'un chauffeur de taxi n'adhérant pas au syndicat, le GIE étant réservé statutairement aux membres du syndicat"(art. 9), que "tout membre cesse de plein droit de faire partie du groupement (et qu'il) en va de même de tout membre qui aurait fait l'objet d'un retrait de l'autorisation d'exercer ou d'une radiation du syndicat" (art. 12) ;

Que,s'il est exact, comme le font valoir les requérants, que les membres d'un GIE sont libres de définir les conditions d'adhésion à leur groupement et de soumettre l'accès audit groupement à une affiliation syndicale, de telles clauses cessent d'être licites, au regard des dispositions d'ordre public de l'ordonnance du 1er décembre 1986, lorsque l'adhésion au GIE constitue, comme en l'espèce, un élément essentiel de l'accès au marché du transport par taxi dans la localité concernée ; qu'il convient de retenir à cet égard que, dans la ville de Toulon, l'activité du GIE représente 96 % du marché, que les bornes d'appel ont été supprimées par la municipalité et que l'activité transitant par le standard téléphonique du GIE constitue 45 % du chiffre d'affaires correspondant à ce secteur économique ;

Considérant qu'en réservant l'accès au GIE aux seuls membres du syndicat les clauses critiquées visent à empêcher des exploitants non membres du syndicat de devenir membres du GIE-TRT et d'accéder à une part importante des courses de taxis dans la commune de Toulon; qu'elles ont pour objet et peuvent avoir pour effet de limiter l'accès au marché ainsi que le libre exercice de la concurrence et caractérisent, à la charge du syndicat professionnel des taxis du Var et du GIE-TRT, le manquement aux dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relevé par le conseil;

3°) La procédure de transfert d'autorisations de stationnement :

Considérant que la procédure normale de transfert des licences prévoit que l'exploitant de taxi cédant sa licence et le candidat repreneur adressent leur demande de cession au maire et que celui-ci doit réunir la Commission communale des taxis et voitures de petite remise chargée d'émettre un avis sur les requêtes de cette nature ;

Considérant qu'en la cause, il apparaît que l'acte type de demande de cession de licence, à double en-tête du syndicat et du GIE-TRT, était habituellement visé par le président du syndicat, également membre du groupement, et que la Commission communale des taxis et voitures de petite remise, installée en 1986, n'avait plus d'existence depuis 1992, date d'expiration du mandat de ses membres, en l'absence d'arrêté municipal renouvelant sa composition ;

Considérant que, s'il est établi que des demandes de cessions d'autorisation de stationner ont été formalisées sur un imprimé à en-tête du syndicat GIE-TRT et qu'elles ont transité par le syndicat des taxis du Var, qui les a visées, la preuve n'est cependant pas rapportée que le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT aient provoqué ou suscité les carences administratives ci-dessus ni que des refus de transmission de demandes soient intervenus ;

Que, dans ces conditions, l'existence de pratiques anticoncurrentielles n'est pas avérée, sur ce point précis, à la charge du syndicat professionnel des taxis de Toulon et du GIE-TRT ;

4°) Le règlement intérieur du GIE-TRT :

Clauses intéressant à la fois le GIE-TRT et le syndicat professionnel des taxis du Var :

Tarifs des prix :

Considérant que le règlement intérieur du GIE-TRT prévoit en son article 1er, alinéa 2, que "les membres du groupement s'engagent à pratiquer les prix du tarif en vigueur" ; qu'en 1996, le bureau départemental du syndicat professionnel des taxis du Var a adopté, à l'unanimité, les nouveaux tarifs applicables ;

Que, contrairement à ce qu'il soutient, le syndicat professionnel des taxis du Var détermine les prix applicables, l'article 1er, alinéa 2, du règlement susvisé ne constituant pas une simple clause de réitération reprise d'arrêtés préfectoraux consécutifs à des décisions ministérielles fixant le tarif maximal des courses de taxi, mais la formulation d'une obligation d'appliquer les tarifs indiqués; qu'il s'agit d'une action concertée de détermination du niveau des prix, ayant pour objet ou pour effet d'interdire aux adhérents de fixer librement les prix dans les limites de la réglementation en vigueur; que cette analyse est confirmée par le fait que, de surcroît, ont été diffusés, pour certaines courses au départ des aéroports et journal des adhérents du GIE-TRT, La Gazette du taxi, des tarifs forfaitaires devant être appliqués par les membres du groupement , et que ces tarifs ont également fait l'objet d'un affichage à l'intérieur de la gare maritime de Toulon ;

Que ces pratiques, imputables à la fois au syndicat professionnel des taxis de Toulon et au GIE-TRT, sont prohibées par l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembrebre 1986 ;

Autres clauses du règlement propres au GIE-TRT :

Clauses restreignant la possibilité de se constituer une clientèle propre :

Considérant que l'article 10 bis du règlement intérieur du GIE-TRT interdit aux exploitants de taxis, adhérents du groupement, d'utiliser un moyen de communication autre que le radiotéléphone du GIE, sous peine d'exclusion et de poursuites judiciaires ; que l'article 28 du même règlement prohibe toute publicité personnelle pour les membres du GIE-TRT ;

Que ces clauses, qui visent à interdire à l'exploitant tout rapport direct et personnel avec une clientèle propre, par un moyen de son choix (publicité ou téléphonie individuelle), sont anticoncurrentielles par leur objet ;

Considérant, au demeurant, que les pratiques adoptées n'ont pas eu pour effet, en application des dispositions de l'article 10, paragraphe 2, de l'ordonnance du 1er décembre 1986, d'assurer un progrès économique ni de réserver aux utilisateurs une partie équitable du profit susceptible d'en résulter;

Entrée et sortie du groupement :

Considérant qu'il ressort de l'article 31 du règlement intérieur du GIE-TRT que les personnes qui font l'acquisition d'une licence de stationnement d'un membre du GIE sont, de droit, membres du groupement, et que celles qui obtiennent la licence d'un ancien adhérent doivent, pour devenir membres de cet organisme, s'acquitter d'un droit d'entrée égal à l'ensemble des cotisations qui auraient dû être payées par l'ancien adhérent depuis son départ, dans la limite de 100 000 F ; que l'article 32 du même règlement dispose que tout adhérent désirant quitter le GIE "pour être indépendant" devra donner un préavis de trois mois et verser une indemnité égale à trois mois de cotisation ;

Qu'il apparaît que ces articles ont été introduits et votés à la fin de l'année 1995, postérieurement au départ de deux membres du GIE-TRT ;

Considérant que,compte tenu de la position du GIE-TRT sur le marché des courses de taxi à Toulon, ces clauses, en aboutissant à une dévalorisation des licences de taxis indépendants, ou en aggravant le sort de ceux qui quittent le groupement pour exercer en tant que "taxi indépendant", ont un objet anticoncurrentiel ;

5°) Les pratiques tendant à entraver l'activité d'exploitants de taxi indépendants :

Considérant qu'il est établi que le GIE-TRT a exercé des pressions sur le directeur de l'hôtel "New Hôtel Tour Blanche" afin de l'empêcher de réserver des courses aux taxis indépendants, et qu'à la suite de ces pressions, une note de service a été établie à l'intention du personnel de l'établissement afin de faire cesser cet usage ; qu'il s'agit là de pratiques - imputables au seul GIE - ayant eu pour objet et ayant pu avoir pour effet d'entraver l'exercice de l'activité professionnelle de taxis extérieurs au GIE-TRT afin qu'ils ne puissent concurrencer les membres de cet organisme, notamment par les prix ;

Que ces agissements caractérisent - à la charge du GIE-TRT - des pratiques de nature anticoncurrentielle ;

III. - Sur les sanctions pécuniaires et mesures de publication :

Considérant que "l'annulation" sollicitée doit être analysée comme une demande de suppression des sanctions prononcées ;

Que l'importance du dommage à l'économie par les pratiques développées résulte, comme il a été souligné par le conseil, de ce que le GIE-TRT a empêché ses adhérents de constituer une clientèle privée, et de ce que le syndicat a entravé le développement d'entreprises concurrentes ; que la gravité des faits doit s'apprécier en tenant compte de la centralisation des appels téléphoniques vers le standard du GIE-TRT ;

Considérant que, nonobstant la décision de la cour relative à la question de l'immixtion du syndicat professionnel des taxis du Var et du GIE-TRT dans le transfert des licences d'exploitation, le montant des sanctions pécuniaires infligées par le conseil doit être maintenu, comme tenant compte, sur le fondement des griefs finalement retenus, de la gravité des faits, de l'importance des dommages causés à l'économie, ainsi que de la situation financière et de la dimension des organismes concernés ;

Que doivent être également maintenues, pour les mêmes motifs, les publications ordonnées et les injonctions opérées, à l'exception toutefois de l'injonction relative au transfert des licences d'exploitation, laquelle est dorénavant sans objet,

Par ces motifs : Déclare le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-Taxis Radio-toulonnais (GIE-TRT) recevables en leur recours visant la décision n° 97-D-54 du 9 juillet 1997 du Conseil de la concurrence ; Rejette les recours formés, sauf en ce qui concerne le grief d'immixtion dans les procédures de transfert de licences d'exploitation des taxis de Toulon ; Dit n'y avoir lieu à injonction de ce chef à l'égard du syndicat profes sionnel des taxis du Var et du GIE-TRT ; Condamne le syndicat professionnel des taxis du Var et le GIE-TRT aux dépens.