CJCE, 5e ch., 23 septembre 1986, n° 5-85

La Cour ,

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 14 janvier 1985, Akzo Chemie BV et Akzo Chemie UK Ltd (ci-apres " Akzo "), ayant respectivement leur siège social à Amersfoort (Pays-Bas) et à Walton-on-Thames (Royaume-Uni), ont introduit, en vertu de l 'article 173, alinéa 2, du traité CEE, un recours visant à l'annulation de la décision du 6 novembre 1984 par laquelle la Commission leur a imposé, en vertu de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17, de se soumettre à des vérifications.

2. Akzo Chemie BV et Akzo Chemie UK Ltd font partie du groupe Akzo qui est, dans la communauté, le principal fournisseur de peroxyde de benzoyle, produit chimique utilisé à la fois dans la fabrication des plastiques et dans le blanchiement des farines.

3. Le péroxyde de benzoyle est aussi fabriqué par une petite entreprise, engineering and chemical supplies (ci-après "ECS"), ayant son siège social à stonehouse (Royaume-Uni). Jusqu'en 1979, les seuls clients d'ECS étaient des minoteries britanniques. A partir de cette époque, ECS à commencé à vendre à des fabricants de plastiques et elle à concurrencé Akzo sur ce marché plus vaste.

4. Le 15 juin 1982, ECS a déposé plainte auprès de la Commission pour violation de l'article 86 du traité CEE, elle a fait valoir que, pour l'obliger à se retirer du marché des plastiques, Akzo aurait menacé de l'éliminer de celui des additifs pour la farine par une politique sélective de vente à prix anormalement bas et aurait mis cette menace à exécution. A la suite de cette plainte des fonctionnaires de la Commission ont, en décembre 1982, effectué des vérifications dans les locaux d'Azko Chemie BV et D'Azko Chemie UK Ltd.

5. Le 8 juin 1983, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue par l'article 3 du règlement n° 17 à l'encontre d'Akzo. Dès juillet 1983, elle à arrêté des mesures provisoires imposant à Akzo certaines obligations concernant sa politique de prix dans le secteur des additifs pour la farine (décision du 23 juillet 1983, JO L 252, p. 13).

6. Par une communication du 3 septembre 1984, la Commission a fait grief à Akzo d'avoir viole l'article 86 du traité en menaçant de vendre à la clientèle d'ECS le peroxyde de benzoyle utilisé pour le blanchiment des farines à des prix anormalement bas et discriminatoires et en mettant cette menace à exécution.

7. Le 22 octobre 1984, Akzo a transmis à la Commission la première partie de sa réponse à cette communication des griefs. Elle a notamment fait valoir qu'elle n'avait pas commis le moindre abus de position dominante.

8. Le 26 octobre 1984, un fonctionnaire de la Commission a téléphoné à un membre du service juridique d'Akzo pour signaler que des vérifications au titre de l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 17 seraient effectuées dans le secteur des plastiques les 7 et 8 novembre dans les locaux d'Akzo Chemie BV et les 12 et 13 novembre dans ceux d'Akzo Chemie UK Ltd. Akzo n'a pas réagi immédiatement à cette information.

9. L'après-midi du 6 novembre 1984, Akzo a informé par téléphone la Commission de son refus de se soumettre aux vérifications annoncées. Lors de cet entretien, elle a signalé qu'elle exposerait les motifs de ce refus dans une lettre qui parviendrait à la Commission le jour même, ce qui à effectivement été le cas.

10. Quelques heures après cet entretien, le membre de la Commission responsable des questions de concurrence a adopté la décision qui fait l'objet du présent recours. cette décision prévoit, en son article 1er, alinéa 1, qu'Akzo Chemie BVet Akzo Chemie UK Ltd sont tenues de se soumettre à une vérification quant à la présomption d'abus de position dominante sur le Marché communautaire du peroxyde de benzoyle ou sur une partie importante de celui-ci, fondee sur le fait qu'elles ont menace ecs et qu'elles ont mené une politique de vente à perte qui à un caractère abusif et qui est destinée à causer préjudice à ECS.

11. Les vérifications ont effectivement eu lieu les 7 et 8 novembre aux Pays-Bas et les 12 et 13 novembre au Royaume-Uni.

12. Dans leur requête introductive d'instance, les requérantes font valoir quatre moyens à l'encontre de la décision attaquée. En outre, dans leur mémoire en réplique, elles ont formulé trois nouveaux moyens. Il importe d'abord de vérifier si ces trois derniers moyens remplissent les conditions prévues par l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, aux termes duquel la production de moyens nouveaux en Cours d'instance n'est possible que si ces moyens se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure écrite.

Sur la recevabilite des moyens avancés dans le mémoire en réplique :

13. Dans un premier moyen, les requérantes soulignent que la copie certifiée conforme de la décision litigieuse, qui leur a été remise le jour des vérifications, n'était pas signée. Elles en déduisent que tel devait aussi être le cas de l'original et que, dés lors, cette décision est irrégulière. Dans un deuxième moyen, les requérantes soutiennent que les vérifications ont eu lieu au moment ou elles préparaient leur réponse à la communication des griefs concernant le secteur des additifs pour la farine et qu'elles ont entrave l'exercice normal de leur droit de se défendre. Enfin, dans un troisième moyen, les requérantes estiment que la Commission à commis un détournement de pouvoir en ce que la décision litigieuse leur ordonnant de se soumettre à une vérification dans le secteur des plastiques n'a été prise que pour les punir de contester la communication des griefs concernant le secteur des farines. Elles font état, à cet égard, des menaces qui auraient été proférées par le fonctionnaire de la Commission chargé de l'affaire lors d'un entretien téléphonique le 1er octobre 1984. Elles expliquent qu'elles invoquent ce moyen dans leur mémoire en réplique parce que ce n'est qu'au Cours de la procédure écrite qu'elles ont constaté que la Commission faisait sien le comportement de son fonctionnaire.

14. De l'exposé même des deux premiers moyens, il résulte qu'ils sont fondés sur des faits qui étaient connus des requérantes avant l'introduction du recours. En effet, la copie certifiée conforme de la décision litigieuse leur a été remise le jour même des vérifications. Quant aux inconvénients qu'aurait provoque le moment choisi par la Commission pour procéder aux vérifications, ils se sont révélés, en toute hypothèse, avant l'introduction du recours. Ayant été présentés pour la première fois dans le mémoire en réplique, alors qu'ils ne s'appuient pas sur un élément de fait ou de droit survenu au Cours de la procédure écrite, ces deux moyens doivent être déclarés irrecevables.

15. En ce qui concerne le troisième moyen, il y à d'abord lieu de relever que le fonctionnaire de la Commission chargé de l'affaire a discuté avec les dirigeants d'Akzo en qualité d'agent de la Commission. Si menaces il y a eu, elles ont été proférées par le fonctionnaire responsable dans l'exercice de ses fonctions. Par ailleurs, les requérantes ont pu se rendre compte par l'adoption de la décision attaquée que les prétendues menaces étaient mises a exécution. Tous ces éléments montrent que, dés l'introduction du recours, les requérantes auraient dû savoir que les mobiles illicites prétendument poursuivis par la décision litigieuse étaient imputables à la Commission elle-même.

16. Il convient dés lors de déclarer irrecevables les trois moyens invoqués par les requérantes dans leur mémoire en réplique.

Sur le fond du recours :

17. Dans un premier moyen, les requérantes soutiennent que la décision attaquée est insuffisamment motivée. Elles rappellent qu'elles ont envoyé à la Commission une lettre justifiant leur refus de se soumettre volontairement aux vérifications demandées. Les requérantes estiment que la Commission aurait du dés lors donner dans sa décision les raisons pour lesquelles elle rejetait leurs arguments.

18. La Commission considèré qu'elle n'avait aucune obligation de réfuter ces arguments dans sa décision.

19. Il y à lieu de souligner que l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17, qui précise les indications que doit contenir une décision prise sur cette base, n'impose pas à la Commission de répondre aux arguments des entreprises concernées. Cette disposition a pour objet de permettre, à la Commission, d'opérer des vérifications sans l'accord des entreprises et sans avertissement préalable. dans ces conditions, le fait que la Commission ait, en l'espèce, annoncé aux entreprises que des vérifications au titre de l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 17 seraient effectuées ne saurait avoir pour effet de créer à sà charge une obligation de motivation plus étendue que celle à laquelle elle aurait été soumise si elle avait d'emblée procèdé à une vérification au titre de l'article 14, paragraphe 3, de ce même règlement. Il y a donc lieu de conclure que la décision litigieuse, est à cet égard, suffisamment motivée.

20. Dans un deuxième moyen, les requérantes font valoir que la décision est illégale en ce qu'elle a été prise sans que les autorités nationales compétentes aient été entendues conformément à l'article 14, paragraphe 4, du règlement n° 17.

21. La Commission souligne qu'elle a versé au dossier un procès-verbal qui établit que l'autorité néerlandaise compétente a bien été entendue le 6 novembre 1984. Par ailleurs, une lettre de l'Office of Fair Trading, du 20 décembre 1984, qui se trouve également au dossier, prouverait que l'autorité compétente britannique à elle aussi été régulièrement entendue. Cette audition a certes eu lieu par téléphone et sans qu'un procès-verbal en soit dresse, mais selon la Commission l'établissement d'un procès-verbal n'est pas requis.

22. Il est exact que les documents fournis par la Commission établissent que les autorités néerlandaises et britanniques compétentes ont été entendues avant que la décision ne soit adoptée.

23. Il importe peu que cette audition ait été effectuée de manière informelle et, dans le cas des autorités anglaises, par téléphone et sans qu'un procès-verbal en soit dresse. En effet, l'objectif de l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 17 étant de permettre à la Commission d'effectuer des vérifications par surprise auprès d'entreprises soupçonnées d'infractions aux articles 85 et 86 du traité, la Commission doit être en mesure de prendre sa décision sans être soumise à des conditions de forme qui auraient pour effet d'en retarder l'adoption.

24. Dans un troisième moyen, les requérantes dénoncent l'incompatibilité de la décision avec les principes fondamentaux inscrits dans l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ce qu'elle aurait été adoptée sans respecter la procédure prévue à l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17, alors que seul le respect de cette procédure permet de garantir que la décision est prise en conformité avec ces principes fondamentaux.

25. La Commission fait valoir que toutes les garanties ou mentions imposées par l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17 ont été respectées en l'espèce.

26. Les requérantes admettent elles-mêmes que, si les conditions de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17 sont satisfaites, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une vérification n'est pas contraire aux principes fondamentaux inscrits dans l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ainsi qu'il résulte de l'examen des deux premiers moyens, tel est le cas en l'espèce. Il convient donc de rejeter aussi le troisième moyen.

27. Dans un quatrième moyen, les requérantes mettent d'abord en cause la délégation de pouvoir, en vertu de laquelle la décision attaquée a été prise, en ce qu'elle ne serait pas conforme au principe de collégialité énoncé par l'article 17 du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des communautés européennes (ci-après "le traité de fusion"). Un tel système n'offrirait pas les mêmes garanties pour les justiciables. Ainsi, la non-publication de la décision accordant une habilitation à certains membres de la Commission empêcherait d'en contrôler la légalité. Elles estiment, ensuite, que la décision litigieuse résulte d'un usage abusif de la délégation de pouvoir en ce que les circonstances délicates entourant les vérifications auraient du conduire le membre de la Commission charge des questions de concurrence à faire arrêter cette décision en collège.

28. La Commission, pour sa part, souligne, d'abord, que le système de délégation qu'elle a mis en place garantit le respect du principe de collégialité, puisque des mécanismes sont prévus afin d'assurer que les décisions importantes soient adoptées en collège. Par ailleurs, elle rappelle qu'une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une vérification est en soi une simple mesure de gestion qu'il n'était pas nécessaire, en l'espèce, de renvoyer au collège.

29. Quant à la première branche de ce quatrième moyen qui concerne la compatibilité du système des habilitations avec le principe de collégialité, il y à lieu d'abord de rappeler que ce principe découle de l'article 17 du traité de fusion aux termes duquel'les délibérations de la Commission sont acquises à la majorité des membres prévues à l'article 10. La Commission ne peut siéger valablement que si le nombre des membres fixé dans son règlement intérieur est présent ". Le principe de collégialité ainsi établi repose sur l'égalité des membres de la Commission dans la participation à la prise de décision et implique, notamment, d'une part, que les décisions soient délibérées en commun et, d'autre part, que tous les membres du collège soient collectivement responsables, sur le plan politique, de l'ensemble des décisions arrêtées.

30. Il convient de décrire ensuite, spécialement sous l'angle du système des habilitations, les mesures adoptées par la Commission en vue d'empêcher que la règle de la délibération en séance ne conduise à une paralysie du collège.

31. En premier lieu, le 23 juillet 1975, la Commission a introduit, dans son règlement d'ordre intérieur provisoire (JO L 1979, p. 43), un nouvel article 27 selon lequel elle " peut, à condition que le principe de sa responsabilité collégiale soit pleinement respecte, habiliter ses membres à prendre en son nom et sous son contrôle des mesures de gestion et d'administration clairement définies"

32. En deuxième lieu, à la même date, la Commission a fixé, dans une décision interne, les principes et les conditions selon lesquels des habilitations seraient accordées. Selon les indications fournies par la Commission en réponse à une question de la Cour, cette décision a mis en place certaines garanties procédurales afin de s'assurer que les décisions prises sur habilitation respecteraient le principe de collégialité. Ainsi, les décisions d'habilitation sont prises en séance de la Commission et les habilitations ne peuvent être données qu'à certaines personnes et pour certaines catégories d'actes de gestion ou d'administration Courante. Par ailleurs, la personne habilitée ne peut prendre de décision qu'en cas d'accord de tous les services concernes et après s' être assure que la décision ne doit pas, pour quelque raison que ce soit, être délibérée en collège. Enfin, toutes les décisions prises sur habilitation sont transmises des le lendemain de leur adoption à tous les membres de la Commission et à tous les services.

33. En troisième lieu, dans le domaine particulier du droit de la concurrence, le membre de la Commission chargeé des questions de concurrence a reçu, par décision du 5 novembre 1980, le pouvoir de prendre, au nom de la Commission, certaines mesures procédurales prévues par le règlement n° 17. Il peut décider seul d'engager la procédure, de demander des renseignements aux entreprises et, enfin, d'ordonner à une entreprise de se soumettre à une vérification au titre de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17.

34. S'agissant de la compatibilité de ce système avec le principe de collégialité, il y à lieu de rappeler que la Cour a jugé, en dernier lieu, dans l'arrêt du 17 janvier 1984 (vbvb et vbbb/Commission, 43 et 63/82, rec. p. 19), que la Commission pouvait, dans certaines limites et moyennant certaines conditions, habiliter ses membres à prendre certaines décisions en son nom, sans qu'il fut pour autant porte atteinte au principe de collégialité qui régit son fonctionnement. Deux considérations sont à la base de cette jurisprudence constante.

35. D'une part, un tel système d'habilitation n'a pas pour effet de dessaisir la Commission en transférant au membre habilite un pouvoir propre. Les décisions prises sur habilitation le sont au nom de la Commission qui en assume la pleine responsabilité et peuvent faire l'objet d'un recours en annulation dans les mêmes conditions que si elles avaient été délibérées en collège. Par ailleurs, la Commission a institué des mécanismes permettant de réserver au collège certaines mesures susceptibles d'être prises sur habilitation. Enfin, elle s'est ménagée la faculté de revoir les décisions accordant des habilitations.

36. D'autre part, limité à des catégories déterminées d'actes d'administration et de gestion, ce qui exclut par hypothèse les décisions de principe, un tel système d'habilitation apparaît nécessaire, compte tenu de l'augmentation considérable du nombre des actes décisionnels que la Commission est appellé à prendre, pour mettre celle-ci en mesure de remplir sa fonction. La nécessité d'assurer la capacité de fonctionnement de l'organe de décision correspond à un principe inhérent à tout système institutionnel qui trouve plus particulièrement son expression dans l'article 16 du traité de fusion, aux termes duquel "la Commission fixe son règlement intérieur en vue d'assurer son fonctionnement et celui de ses services".

37. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une vérification doit être, en tant que mesure d'instruction, considérée comme une simple décision de gestion. il en va ainsi, alors même que les entreprises s' opposeraient à la vérification. En effet, le pouvoir reconnu à la Commission par l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17 trouve à s' appliquer essentiellement lorsque la Commission s' attend à ce que les entreprises ne se soumettent pas volontairement à une vérification.

38. S'agissant de l'argument tiré de la non-publication de la décision accordant l'habilitation, il convient de relever que le principe de la sécurité juridique et la nécessaire transparence des décisions administratives commandent certes que la Commission procède à la publication des décisions d'habilitation comme des règles internes telles que la décision du 23 juillet 1975 qui tracent le cadre général de ces décisions. Toutefois, la non-publication de la décision accordant une habilitation au membre de la Commission charge des questions de concurrence n'a pas eu pour effet de priver les requérantes de la possibilité de contester la régularité ni de cette décision ni de la décision prise en vertu de l'habilitation accordée.

39. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la décision du 5 novembre 1980, habilitant le membre de la Commission charge des questions de concurrence à prendre, au nom et sous la responsabilité de la Commission, une décision au titre de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17, ordonnant aux entreprises de se soumettre à des vérifications, ne porte pas atteinte au principe de collégialité inscrit dans l'article 17 du traité de fusion.

40. Pour ce qui est de la seconde branche du moyen qui concerne l'usage abusif de l'habilitation qui aurait été fait en l'espèce, il convient de souligner que l'absence d'accord des entreprises concernées avec les vérifications annoncées n'est pas un motif qui aurait du conduire le membre de la Commission responsable des questions de concurrence à faire délibérer l'acte en collège. Par hypothèse, ainsi que cela à déjà été souligne, des décisions ordonnant des vérifications au titre de l'article 14, paragraphe 3, du règlement sont prises lorsque la Commission s'attend à ce que les entreprises ne se soumettent pas volontairement à la vérification, quelles que soient, par ailleurs, leurs raisons.

41. Le membre de la Commission chargé des questions de concurrence a donc pu valablement prendre au nom de la Commission la décision attaquée.

42. Au vu des considérations qui précèdent, il y à lieu de conclure que les moyens invoqués par les requerantes dans leur requête sont non fondes et que le recours doit en conséquence être rejeté.

Sur les dépens

43. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnee aux dépens. Les requérantes ayant succombe en leurs moyens, il y à lieu de les condamner aux depens.

Par ces motifs, La Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) Les requérantes sont condamnées aux dépens.