CCE, 11 mai 1999, n° 2000-128

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa, vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1) et vu ces observations, considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre de leur représentation permanente n° 3081 du 7 mai 1997, les autorités italiennes ont notifié, au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE (ex-article 93, paragraphe 3), un projet de loi portant mesures pour l'emploi, qui a ensuite été voté par le Parlement (loi 196-97) (2). S'agissant d'un projet visant à instituer des aides, il a été inscrit au registre des aides notifiées sous le n° N 338-97. Des informations complémentaires ont été demandées par lettre de la Commission n° 52270 du 4 juin 1997, à laquelle les autorités italiennes ont répondu par lettre de la présidence du Conseil du 11 septembre 1997 et de la réprésentation permanente d'Italie n° 7224 du 28 octobre 1997. Suite à ces informations, l'analyse a été étendue à d'autres régimes d'aides connexes. Il s'agit des lois 863-84, 407-90, 169-91 et 451-94 qui réglementent les contrats de formation et de travail. Ces aides, étant d'application, ont été inscrites au registre des aides non notifiées sous le n° NN 146-97.

(2) L'instruction du dossier a été complétée par d'autres échanges de courrier ainsi que des réunions. Pour la Commission: lettres n° 55050 du 6 novembre 1997 et n° 51980 du 11 mai 1998. Les autorités italiennes ont envoyé les courriers n° 2476 du 10 avril 1998 et n° 3656 du 5 juin 1998. Les réunions ont eu lieu à Rome le 27 novembre 1997, le 3 mars 1998, le 8 avril 1998.

(3) Par lettre du 17 août 1998, la Commission a informé les autorités italiennes de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE (ex article 93, paragraphe 3), à l'encontre des aides à l'embauche par des contrats de formation et de travail prévus par les lois 863-84, 407-90, 169-91 et 451-94, octroyées depuis novembre 1995. Par la même lettre, elle a aussi informé les autorités italiennes de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre des aides pour la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée prévue par l'article 15 de la loi 196-97.

(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (3). La Commision a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.

(5) Les autorités italiennes ont présenté leurs observations par lettre du 4 novembre 1998. Par lettre du 1er février 1999, la Commision a demandé des précisions et des renseignements complémentaires; les autorités italiennes ont répondu par lettre du 5 mars 1999.

(6) Par lettre du 11 janvier 1999, la Confédération générale de l'industrie italienne, Confindustria, a présenté à la Commission des observations qui ont été transmises aux autorités italiennes par lettre du 21 janvier 1999, en leur donnant la possibilité de les commenter.

(7) Par lettre du 1er février 1999, la Commission a également invité Confindustria à lui présenter des précisions et des informations complémentaires, qui ont été transmises par lettre du 22 février 1999. Par lettre du 31 mars 1999, Confindustria a envoyé ses dernières observations (4).

II. RÉGLEMENTATION ITALIENNE SUR LAQUELLE LES AIDES SONT FONDÉES

II.1. Les contrats de formation et de travail

(8) Les contrats de formation et de travail (ci-après dénommés "CFT") ont été introduits en 1984 par la loi 863-84. Il s'agissait de contrats à durée déterminée, assortis d'une période de formation, pour l'embauche de personnes n'ayant pas plus de 29 ans. Les embauches par ce type de contrats bénéficiaient, pour une période de deux ans, d'une exemption de charges sociales dues par l'employeur. Cette réduction s'appliquait d'une manière généralisée, automatique, non discrétionnaire et uniforme sur tout le territoire national.

(9) Les modalités d'application de ce type de contrat ont été modifiées en 1990 par la loi 407-90, qui a introduit une modulation régionale de l'aide, par la loi 169-91, qui a relevé l'âge maximal des travailleurs à embaucher à 32 ans, et par la loi 451-94, qui a introduit le CFT limité à un an et l'établissement d'un seuil minimal d'heures de formation à dispenser.

(10) En application de ces lois, le CFT est un contrat à durée déterminée pour le recrutement de travailleurs ayant entre 16 et 32 ans. Cette limite d'âge peut être relevée à discrétion par les autorités régionales. Deux types de CFT sont prévus:

- un premier type qui concerne des emplois nécessitant un niveau de formation élevé. Ces contrats ont une durée maximale de 24 mois et doivent prévoir au minimum entre 80 et 130 heures de formation, à dispenser sur le lieu de la prestation de travail, pendant la durée du contrat,

- un second type de contrats qui ne doivent pas dépasser douze mois et qui prévoient une formation de 20 heures.

(11) La caractéristique principale des CFT est de prévoir un programme de formation du travailleur destiné à lui fournir une qualification spécifique. Les programmes de formation sont élaborés en général par des consortiums d'entreprises ou par les associations professionnelles et approuvés par le bureau du travail qui se charge de vérifier si, à la fin du parcours de formation, le travailleur a acquis la qualification requise.

(12) Les embauches par des CFT bénéficient de réductions de charges sociales. Les réductions octroyées pour la durée des contrats sont:

- de 25 % des charges normalement dues, pour les entreprises installées dans des zones autres que le Mezzogiorno,

- de 40 % pour les entreprises du secteur commercial et touristique ayant moins de quinze employés, installées dans des zones autres que le Mezzogiorno,

- de 100 % (exemption totale) pour les entreprises artisanales et pour les entreprises installées dans des zones qui présentent un niveau de chômage supérieur à la moyenne nationale.

(13) Pour pouvoir bénéficier de ces réductions, les employeurs ne doivent pas avoir procédé à des réductions des effectifs dans les douze mois précédents, à moins que le recrutement vise des travailleurs ayant une spécialisation différente. En outre, ils doivent avoir maintenu en service (par un contrat à durée indéterminée) au moins 60 % des travailleurs dont le CFT est venu à échéance dans les 24 mois précédents.

(14) Pour les CFT du second type (durée: un an), le bénéfice de ces avantages est en outre subordonné à la transformation des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée. Les réductions s'appliquent seulement après ladite transformation et pour une période égale à la durée du CFT.

(15) Les autorités italiennes soutiennent qu'il s'agit d'un régime d'aides destiné à favoriser l'emploi des jeunes. À leur avis, le marché italien présente des caractéristiques particulières qui font que l'on doit considérer que la limite d'âge généralement appliquée à cette catégorie - 25 ans - doit être portée à 32 ans.

(16) Dans sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des mesures sous examen, la Commission a considéré que les aides au recrutement par des CFT présentent, prima facie, les caractéristiques suivantes:

- elles ne concernent pas nécessairement l'embauche de travailleurs qui n'ont pas encore obtenu d'emploi ou qui ont perdu leur emploi précédent, cette condition n'étant pas prévue par la législation italienne,

- elles ne contribuent pas à la création nette d'emplois au sens des lignes directrices concernant les aides à l'emploi (5) car l'obligation d'augmenter le nombre des effectifs de l'entreprise n'est pas prévue, encore que soit établie l'interdiction de licenciement au cours de la période précédente,

- elles ne contribuent pas à l'embauche de certaines catégories de travailleurs qui rencontrent des difficultés à s'insérer ou à se réinsérer sur le marché du travail. En effet, compte tenu de la limite d'âge très élevée (32 ans) qui est prévue - limite qui peut même être relevée par les autorités régionales - on peut difficilement considérer qu'il s'agit de la "catégorie jeunes" comme les autorités italiennes le soutiennent.

II.2. La transformation des CFT en contrats à durée indéterminée

(17) L'article 15 de la loi 196-97 prévoit que les entreprises des zones de l'objectif 1 qui transforment à leur échéance les CFT de premier type (deux ans) en contrats à durée indéterminée bénéficient d'une exemption des charges sociales pour une période supplémentaire d'un an. L'obligation de rembourser les aides perçues en cas de licenciement du travailleur au cours des douze mois qui suivent la fin de la période aidée est prévue.

(18) À ce propos, la Commission a observé, lorsqu'elle a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, que ces aides ne semblent pas respecter toutes les conditions prévues par les lignes directrices pour les aides à l'emploi. Dans ce contexte, la Commission a été obligée de considérer ces aides comme des aides au maintien de l'emploi. Comme les lignes directrices pour l'emploi le précisent, ces aides constituent des aides au fonctionnement.

III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS

(19) Les intéressés qui ont soumis leurs observations dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, sont représentés par la Confédération générale de l'industrie italienne (Confindustria).

III.1. Contrats de formation et de travail

(20) Confindustria observe que le régime d'aides en question n'a pas subi de modifications substantielles à la suite de dispositions législatives ultérieures et que son application reste généralisée. Il s'agirait simplement d'adaptations à l'importance des problèmes abordés. Les modifications introduites par les lois 169-91 et 451-94 n'auraient pas changé le caractère "général et uniforme" du régime, en ce sens que les mesures sont applicables indépendamment du secteur et de la zone géographique concernés. Ces modifications n'auraient pas apporté de changement à l'application "automatique" et "non discrétionnaire" des mesures sous examen, en ce sens qu'elles sont objectives et non discrétionnaires quant à l'admissibilité de chaque bénéficiaire aux aides prévues.

(21) La seule mesure susceptible de modifier la nature générale de l'intervention serait la loi 407-90, en vertu de laquelle certaines entreprises bénéficient aujourd'hui de réductions plus élevées en raison du lieu où elles sont établies. Les effets de cette modification seraient limités à la perte de l'uniformité de l'intervention, du fait que les autres facteurs restent inchangés.

Selon Confindustria, il est certain que l'élimination de la modulation régionale, qui rendrait inutile l'intervention en considération de l'inégale distribution du chômage dans les différentes régions italiennes, devrait conduire à clôturer le dossier pour non-applicabilité de l'article 87 du traité. Il en découlerait que l'examen de la Commission devrait concerner essentiellement cet aspect de la nouvelle réglementation des contrats de formation et de travail.

Confindustria partage par conséquent l'avis de la Commission selon lequel les aides sont constituées par la partie différentielle, par rapport à la réduction généralisée de 25 % des charges sociales existant sur tout le territoire national, de la réduction des charges sociales au bénéfice des entreprises qui opèrent dans certaines zones du territoire italien.

(22) Le degré d'intervention différent en fonction de la dimension de l'entreprise serait dû à la plus grande faiblesse financière de certaines entreprises par rapport à d'autres, et au fait que ces entreprises apporteraient, proportionnellement, une plus grande contribution à la création de nouveaux postes de travail. Ces paramètres ne suffiraient pas, selon Confindustria, à conférer à l'intervention une sélectivité sectorielle à la suite des dispositions législatives ultérieures, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où tous les secteurs de l'activité productive bénéficient du même traitement. Les avantages supérieurs en faveur des entreprises des services seraient octroyés en fonction de l'objectif visé sur le plan de l'emploi, et ne comporteraient pas d'avantages pour certaines entreprises par rapport aux entreprises concurrentes (6).

(23) Selon Confindustria, le degré d'intervention différent en fonction de la dimension de l'entreprise serait d'ailleurs compatible, dans la totalité des cas, avec les intensités prévues par l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises (7).

(24) Il ne serait pas possible de séparer les trois éléments mentionnés aux points 12.1 et 12.3 de la lettre de la Commission du 17 août 1998 (8) du fait que, dans une mesure, les différentes caractéristiques se superposent nécessairement. Il ne serait pas facile, dans la pratique, d'établir quand il y a embauche de chômeurs, ni même de distinguer cette condition par rapport à celle de la création nette d'emplois.

(25) Il ne serait pas justifié, selon Confindustria, de soutenir que les contrats de formation et de travail ne sont pas destinés à la création nette d'emploi au motif que la loi ne prévoit pas l'obligation d'augmenter l'effectif de l'entreprise. Selon elle toujours, cette affirmation ne saurait diminuer l'importance d'une observation du marché italien du travail, sur lequel les contrats de formation et de travail représentent un instrument fondamental.

(26) Quant la limite d'âge de la "catégorie jeunes", Confindustria observe que cette limite d'âge ne peut pas être uniforme dans tous les pays. Les données statistiques d'Eurostat sur l'emploi en Europe en 1995 démontreraient non seulement la validité de cette thèse, mais également que par rapport à la classe d'âge contestée par la Commission, l'Italie accuse un taux de chômage plus élevé que la moyenne européenne. Le nombre de chômeurs relatif à la classe d'âge 29-32 ans est, en outre, identique à celui de la classe d'âge 25-29 ans: cela justifierait la nécessité d'intervenir pour soutenir l'emploi pour toute la classe d'âge 25-32 ans.

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(27) Confindustria compare également les classes d'âge 15-29 ans et 25-34 ans: selon elle, le tableau ci-dessous indique que, si, dans les régions du nord de l'Italie, il y a un écart significatif entre le taux de chômage de 49,7 % pour la classe 15-24 ans et de 40,4 % pour la classe 25-34 ans, cet écart se réduit considérablement pour les régions du sud de l'Italie, où le taux de chômage est de 45 % pour la classe d'âge 15-24 ans et de 45,5 % pour celle de 25-34 ans. Cela démontrerait que dans le sud de l'Italie, le chômage reste très élevé même au-delà de l'âge de 25 ans.

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(28) En ce qui concerne les jeunes ayant un diplôme universitaire (classe d'âge 25-34 ans), la différence entre le pourcentage de chômeurs en Italie et la moyenne européenne est encore plus élevée: contre une moyenne européenne de 8,9 %, le taux de chômage des jeunes ayant un diplôme universitaire en Italie est de 20,4 %.

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(29) Confindustria montre dans ses observations que le chômage des jeunes concerne une classe d'âge très étendue et qui intéresse surtout ceux qui, même s'ils possèdent un diplôme universitaire, ont des difficultés à s'insérer de façon stable dans le marché du travail. Il s'agit d'une situation qui concerne surtout le "Mezzogiorno" et pour laquelle la limite d'âge de 25 ans apparaît trop restrictive.

(30) Les contrats de formation et de travail auraient pour but de procurer des connaissances techniques et théoriques afin de favoriser l'insertion des travailleurs dans le marché du travail. Le manque de flexibilité dans l'application des lignes directrices en ce qui concerne la définition de la "catégorie jeunes" apparaît inexplicable. Confindustria conteste les arguments utilisés par la Commission qui définit comme aide au fonctionnement le régime des contrats de formation et de travail. Elle souligne le manque de corrélation entre l'exclusion (éventuelle) d'une partie des bénéficiaires (ceux qui ont plus de 25 ans) de la "catégorie jeunes" et le fait que les contrats de formation et de travail n'auraient pas la destination demandée et seraient donc des aides au fonctionnement.

(31) Confindustria indique encore que certaines enquêtes sociologiques démontrent que les jeunes entre 29 et 32 ans ont des difficultés spécifiques d'insertion dans le marché du travail car les employeurs sont normalement plus favorables, à parité de qualifications professionnelles, au recrutement de candidats plus jeunes. Il s'agit, pour les uns comme pour les autres, de la recherche du premier emploi: les jeunes ayant un diplôme universitaire, c'est-à-dire ceux qui ont terminé leurs études et qui désirent s'insérer dans le marché du travail, ont souvent en Italie un âge supérieur à 25 ans. La période des études universitaires se termine, en moyenne, entre 23 et 25 ans, et les hommes doivent encore remplir leurs obligations militaires. Les données statistiques présentées par Confindustria montrent que 75 % des étudiants italiens obtiennent leur diplôme universitaire à un âge supérieur à 25 ans et que 50 % ne l'obtiennent pas avant 26,8 ans.

(32) Les données statistiques concernant la durée moyenne de recherche d'un emploi montreraient que le phénomène du chômage des jeunes n'est pas limité aux jeunes de moins de 25 ans, le nombre de chômeurs entre 25 et 32 ans correspondant, en effet, au nombre de jeunes de moins de 25 ans.

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(33) Confindustria a également précisé que la durée moyenne de recherche d'un emploi augmente avec l'âge. Cela s'avère particulièrement pour les diplômés universitaires, qui restent au chômage pendant quatorze mois pour ceux qui relèvent de la classe d'âge 15-24 ans, pendant vingt mois pour ceux qui relèvent de la classe d'âge 25-29 ans, et pendant trente-sept mois pour ceux qui relèvent de la classe d'âge 30-39 ans. En ce qui concerne le total de ceux qui cherchent un emploi, la durée du chômage est de vingt-quatre mois entre 15 et 24 ans. Au-delà de cet âge, la durée du chômage augmente à trente-six mois entre 25 et 29 ans et à trente- sept mois entre 30 et 39 ans.

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(34) Les données statistiques fournies par Confindustria à propos des personnes ayant un diplôme universitaire en 1992 montrent que trois ans après l'obtention du diplôme, plus de 50 % des diplômés universitaires n'ont pas encore trouvé un travail stable et que 23 % sont encore à la recherche d'un emploi. Les données montrent également que 93 % des jeunes de moins de 24 ans et 45,7 % des jeunes entre 25 et 34 ans habitent avec leur famille d'origine. Selon Confindustria, il apparaît que le fait d'être sans emploi représente un obstacle à l'autonomie pour les jeunes qui ont dépassé l'âge de 25 ans.

(35) À propos de la sélectivité des mesures en question, Confindustria est d'avis que la Commission se contredirait dans sa motivation de la non-applicabilité des dérogations régionales. Si la Commission considère que l'aide consiste dans l'avantage supplémentaire octroyé pour les contrats de formation et travail conclus par des entreprises situées dans des régions défavorisées, elle ne pourrait refuser à la mesure le bénéfice de la dérogation régionale en raison de son caractère général. L'aide étant représentée par la partie différentielle à spécificité régionale par rapport à la mesure générale, l'affirmation de la Commission (9) selon laquelle les aides ne sont pas limitées aux zones pouvant bénéficier de la dérogation puisqu'elles s'appliquent sur tout le territoire national, serait peu cohérente. L'examen des dérogations prévues par le traité devrait donc être effectué vis-à-vis de cette partie de l'aide.

(36) Confindustria indique également que les affirmations de la Commission, selon lesquelles les mesures sont inadéquates pour faire face aux handicaps structurels des régions moins développées, ne seraient pas suffisamment motivées. Si on considère que les aides doivent être examinées au regard de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, et non au regard des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, Confindustria estime qu'il n'y aurait aucune raison que l'aide, qui est liée à un programme de formation professionnelle très onéreux et dont l'intensité est modulée en fonction de la gravité des problèmes structurels à surmonter, ne puisse pas bénéficier d'une dérogation.

(37) L'engagement de l'employeur d'effectuer une activité de formation constituerait une contrepartie de l'aide accordée (10). Il s'agit d'une contribution qui n'est pas relative à l'investissement initial, mais qui se concrétise dans l'effort budgétaire et organisationnel pour la réalisation de cours de formation. Les lignes directrices concernant les aides à l'emploi prévoient que l'octroi de l'aide doit être accompagné d'une activité de formation ou de requalification du travailleur concerné.

(38) Selon Confindustria, les doutes exprimés par la Commission lorsqu'elle affirme que les "aides ne peuvent pas bénéficier des dérogations régionales dont il est question à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), ne s'agissant pas d'aides à l'investissement", seraient insuffissamment motivés. Étant donné que cette disposition est mentionnée en tant que base juridique au point 20 des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, Confindustria ne comprend pas les raisons pour lesquelles les mesures sous examen ne pourraient pas bénéficier de la dérogation sur la base de cette disposition uniquement parce qu'il ne s'agit pas d'aides à l'investissement. Dans le cas d'espèce, l'investissement initial serait de toute façon remplacé par un engagement budgétaire et organisationnel de l'employeur.

III.2. Aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée

(39) En ce qui concerne les aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée, Confindustria conteste le fait qu'elles puissent être qualifiées d'aides au fonctionnement. Pour ce qui est de son argumentation, elle renvoie aux observations présentées au sujet des contrats de formation et de travail (voir considérants 20 à 38).

IV. COMMENTAIRES DES AUTORITÉS ITALIENNES

IV.1. Contrats de formation et de travail

(40) Selon les autorités italiennes, les contrats de formation et de travail constituent un des principaux instruments d'accès au marché de l'emploi, élément essentiel de la stratégie du Gouvernement dans la lutte contre le chômage et l'encouragement au recrutement des personnes âgées de 16 à 32 ans. Cet instrument serait par ailleurs particulièrement important pour les zones du sud de l'Italie caractérisées par de graves problèmes de chômage.

Les autorités italiennes précisent que les contrats de formation et de travail ont comme but de favoriser l'insertion ou la réinsertion dans le marché du travail des individus qui, en raison de leur âge ou d'autres circonstances spécifiques, ont des difficultés d'insertion.

(41) En ce qui concerne la classe d'âge comprise entre 16 et 25 ans, les autorités italiennes sont d'avis qu'il n'y a pas de problèmes d'incompatibilité de la mesure en question avec le traité, car cette classe d'âge doit être considérée comme catégorie défavorisée. De ce fait, la condition de la création nette d'emploi par rapport à une période de référence n'est pas exigée.

(42) Les autorités italiennes justifient également l'application des mesures sous examen à la classe d'âge comprise entre 26 et 32 ans, celle-ci correspondant aux catégories qui éprouvent des difficultés particulières: les personnes appartenant à cette classe d'âge sont des chômeurs de longue durée ou peuvent être assimilées aux jeunes de moins de 26 ans, en raison de la situation de l'emploi propre au contexte italien.

(43) À l'appui de cette argumentation, les autorités italiennes soulignent que selon les données statistiques des années 1994-1996, la classe d'âge 25-32 ans enregistre, au niveau national, un pourcentage de personnes inscrites comme demandeurs d'emploi de 34,3 % en 1994, de 33,1 % en 1995 et de 32,8 % en 1996. Quant au Mezzogiorno, le pourcentage est plus élevé et les taux sont respectivement de 39 % , 37 % et 36,4 %. Selon ces données statistiques, les pourcentages de personnes inscrites comme demandeurs d'emploi pour la classe d'âge 19-24 ans sont inférieurs à ceux de la classe 25-32 ans et s'établissent à 31,7 %, 31,1 % et 30,8 % pour les mêmes années. Par lettre du 5 mars 1999, les autorités italiennes ont présenté ces données concernant la classe d'âge 25-32 ans (tableau 7).

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(44) Les autorités italiennes présentent également la situation des jeunes ayant un diplôme universitaire, pour lesquels l'âge moyen d'accès au monde de l'emploi est élevé (27 ans) et se concentre dans la classe d'âge comprise entre 30 et 34 ans. Par lettre du 5 mars 1999, elles ont précisé que l'âge d'accès au travail indique le moment du premier recrutement (le temps d'accès au travail serait la période comprise entre l'acquisition du diplôme universitaire et le premier recrutement). Elles soulignent également que le diplôme universitaire ne donne pas la possibilité d'exercer les professions pour lesquelles un examen d'État est nécessaire. 42,3 % des diplômés universitaires ont entre 27 et 34 ans, 4,4 % ont plus de 35 ans et 15,8 % ont entre 23 et 24 ans. Au moment de l'enquête, 33,3 % des diplômés ne travaillaient pas. Au Mezzogiorno, ce pourcentage était de 46,6 %.

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(45) Toujours selon les autorités italiennes, en ce qui concerne la classe 25-39 ans, le taux de chômage des diplômés universitaires est de 12,4 %, c'est-à-dire supérieur au taux de chômage des personnes du même âge ayant seulement un diplôme d'école moyenne inférieure (10,9 %) ou d'école secondaire (10,8 %), et ayant donc plus de temps pour aborder les problèmes de la première insertion dans le monde du travail. Selon les autorités italiennes, le taux de chômage plus élevé pour les personnes titulaires d'un diplôme universitaire serait essentiellement dû aux difficultés initiales d'insertion dans le marché du travail. Dans les régions du Sud, ces difficultés seraient accentuées par des perspectives d'emploi réduites et une transition de l'école au travail plus difficile. Dans ces régions, le taux de chômage des personnes qui ont terminé des études universitaires est toutefois inférieur à celui des jeunes ayant un diplôme d'école secondaire (17,4 % contre 20,7 %).

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(46) Les autorités italiennes remarquent que la période nécessaire pour la recherche d'un emploi est particulièrement longue pour les personnes de 25 à 39 ans, et ces données montrent une tendance à la hausse sur la période 1995-1997.

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(47) D'autres données statistiques présentées par les autorités italiennes montrent que dans le sud de l'Italie, la durée nécessaire pour la recherche d'un emploi pour les diplômés universitaires passe de 36,3 mois en 1995, à 39 mois en 1996 et à 44,3 mois en 1997. Au niveau national, cette période est de 26,8 mois en 1995, de 27,9 mois en 1996 et de 28,3 mois en 1997.

(48) Le "Secondo rapporto sulla condizione giovanile" ("Deuxième rapport sur la condition des jeunes") relatif à l'année 1997 (source: Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT) montre que, dans la classe 15-24 ans, 65 % des chômeurs déclarent que la durée nécessaire pour la recherche d'un emploi est supérieure à un an (chômage de longue durée), tandis que 14 % déclarent que leur recherche a duré entre six et onze mois et 19 % moins de six mois. Selon ces données, le chômage de longue durée touche 46 % du total des chômeurs qui ont perdu leur emploi et 74 % des personnes à la recherche d'un premier emploi. Pour la classe 25-34 ans, le taux de chômage de longue durée est de 78 %, tandis que 15 % des chômeurs déclarent que la recherche d'un emploi a duré six mois et 11 % entre six et onze mois. Dans ce cas, le chômage de longue durée touche 55 % du total des chômeurs qui ont perdu leur emploi et 86 % des personnes à la recherche d'un premier emploi.

(49) Les autorités italiennes ont également présenté des données statistiques sur les célibataires qui permettent de constater jusqu'à quel âge ils restent dans leur famille d'origine et de renforcer la thèse d'une extension des limites d'âge de la "catégorie jeunes". Les résultats des élaborations statistiques montrent que pour la classe 15-24 ans, les célibataires représentent 29,2 % de la population pour les années 1995, 1996 et 1997. Si on élargit la "catégorie jeunes" jusqu'à 34 ans, ces pourcentages deviennent respectivement 36,6 % (1995), 37,1 % (1996) et 37,4 % (1997).

(50) Selon une enquête du Censis (32e rapport sur la situation sociale du pays 1998), la famille est essentielle pour compenser les difficultés de ses composants au niveau de la rétribution disponible et de l'emploi. En 1995, 87 % des jeunes de 20 à 24 ans vivaient encore avec leurs parents, et pour ceux de 25 à 29 ans, ce taux était de 56 %.

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(51) Les autorités italiennes remarquent que le taux de chômage pour l'année 1995 est très élevé pour le Sud et les îles. Pour la classe 25-39 ans, il dépasse 50 % et pour les classes suivantes, les taux sont manifestement supérieurs par rapport au Nord et au Centre.

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(52) Les années 1996 et 1997 présentent une situation analogue, avec des taux de chômage plus élevés dans le Sud de l'Italie. L'évolution dans le temps est elle aussi différente dans le Nord, dans le Centre et dans le Sud. Dans les régions du Nord, la réduction du chômage est constante pour les classe 15-19 ans (24,2 % en 1995 et 22,7 en 1997) et 20-24 ans (18,1 % en 1995 et 17,3 en 1997). Le centre de l'Italie est caractérisé par une augmentation du chômage dans la classe 25-29 ans, tandis que pour les régions du Sud, le taux diminue seulement pour la classe 15-19 ans. Le taux de chômage pour la classe 24-29 ans, par exemple, passe de 34 % en 1995 à 36,5 % en 1997.

(53) Les autorités italiennes précisent également que les enquêtes publiées dans le "Secondo rapporto sulla condizione giovanile" montrent que sur un total de 2805000 personnes à la recherche d'un emploi en 1997, 37 % appartiennent à la classe 15-24 ans et 38 % à la classe 25-34 ans. Globalement, 75 % des personnes à la recherche d'un emploi sont âgées de 15 à 34 ans. La caractéristique marquante est que 54 % de ces chômeurs âgées de 15-34 ans sont à la recherche d'un premier emploi.

(54) Les autorités italiennes ont aussi présenté des données relatives au taux de chômage ventilé par classe d'âge, par niveau d'études et par zone. Elles ont précisé que dans les régions du Nord et du Centre, le taux de chômage ne varie pas de façon significative en fonction du niveau d'études, tandis que dans les régions du Sud, on constate de différences plus sensibles: 12,5 % pour ceux qui ont un doctorat ou une spécialisation et 34 % pour les diplômés ayant ou non accès à l'université.

<EMPLACEMENT TABLEAU>

(55) Les autorités italiennes soulignent que l'évolution des taux de chômage dans le temps enregistre une hausse pendant les années 1995, 1996 et 1997, surtout dans le Centre et dans le Sud. Cette dernière zone présente également de plus grands écarts entre les taux de chômage selon le niveau d'études.

(56) Les autorités italiennes observent également que l'activité de formation, rendue obligatoire par les contrats de formation et de travail, doit être évaluée comme une contrepartie demandée aux entreprises. Cette activité ne serait pas limitée au minimum d'heures prévues par la loi, mais s'étendrait à l'apprentissage sur le poste de travail. Les autorités italiennes observent que dans de nombreux cas, les aides à la formation ou à la requalification professionnelles ne rentrent pas dans le champ d'application des articles 87 et 88 du traité. En revanche, lorsque ces mesures relèvent de l'article 87, paragraphe 1, elles bénéficient d'une appréciation favorable de la part de la Commission.

(57) À cet égard, les autorités italiennes ont présenté des données sur le coût de la formation et sur son incidence sur les allégements accordés aux employeurs: sur un allégement maximal (calculé sur une réduction de 100 % des charges sociales) par an et par travailleur de 11282256 lires italiennes (5826,80 euros), le coût de la formation estimé est à 1575000 lires (813,42 euros). À cela, il faudrait ajouter le coût de la formation réalisée pendant l'exercice de l'activité.

(58) En ce qui concerne l'extension de l'âge au-delà des 32 ans par les autorités régionales, les autorités italiennes indiquent que la situation est la suivante: 35 ans pour le Latium, 38 ans pour la Calabre, 40 ans pour la Campanie, les Abruzzes et la Sardaigne, 45 ans pour la Basilicate, le Molise, les Pouilles et la Sicile.

(59) Enfin, les autorités italiennes soulignent le caractère temporaire de l'aide, qui a une durée maximale de deux ans.

IV.2 Aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée

(60) Les autorités italiennes observent que le régime d'aide est cohérent avec les orientations communautaires favorables au maintien des postes de travail créés. La stabilisation des contrats de formation et de travail équivaudrait à la création nette d'emplois dans la mesure où cette transformation rendrait stables des postes de travail précaires. Il faudrait que les travailleurs recrutés par un contrat de formation et de travail ne soient pas comptés parmi l'effectif de l'entreprise concernée, afin que l'on puisse vérifier la création effective de nouveaux postes de travail. En outre, les autorités italiennes remarquent qu'en l'absence de ces mesures, les employeurs feraient appel à d'autres formes de contrats à durée déterminée.

(61) Les autorités italiennes font d'ailleurs observer qu'une telle interprétation aurait été avalisée par la Commission lorsqu'elle a approuvé le régime d'aide instauré par la loi régionale (Sicile) n° 30 du 7 août 1997 (11).

V. APPRÉCIATION

V.1 Contrats de formation et de travail

V.1.a) Évaluation du caractère d'aide des mesures prévues par les contrats de formation et du travail

(62) Les contrats de formation et de travail, tels qu'ils étaient régis par la loi 863-84, ne constituaient pas une aide au titre de l'article 87, paragraphe 1, du traité, mais une mesure générale. Les avantages prévus étaient en effet applicables de manière uniforme, automatique, non discrétionnaire et sur la base de critères objectifs à l'ensemble des entreprises.

(63) Les modifications apportées en 1990 par la loi 407-90 ont changé la nature de ces mesures. Ces dispositions ont modulé les réductions en fonction du lieu d'installation de l'entreprise bénéficiaire, ainsi qu'en fonction du secteur auquel l'entreprise bénéficiaire appartient. De ce fait, certaines entreprises bénéficient de réductions plus importantes que celles qui sont accordées à des entreprises concurrentes.

(64) Les réductions sélectives qui favorisent certaines entreprises par rapport à d'autres du même État membre, que cette sélectivité se réalise au niveau individuel, régional ou sectoriel, constituent, pour la partie différentielle de la réduction, des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité qui faussent la concurrence et sont susceptible d'affecter les échanges entres les États membres.

En effet, ledit différentiel favorise les entreprises qui opèrent dans certaines zones du territoire de l'Italie, dans la mesure où il n'est pas accordé aux entreprises en dehors de ces zones.

(65) Cette aide fausse la concurrence, étant donné qu'elle renforce la situation financière et les possibilités d'action des entreprises bénéficiaires par rapport à leurs concurrents qui n'en bénéficient pas. Dans la mesure où cet effet se produit dans le cadre des échanges intracommunautaires, ceux-ci sont affectés par l'aide.

(66) En particulier, ces aides faussent la concurrence et affectent les échanges entre États membres dans la mesure où les entreprises bénéficiaires exportent une partie de leur production dans les autres États membres; en outre, même si ces entreprises n'exportent pas, la production nationale est favorisée du fait que les possibilités des entreprises établies dans d'autres État membres d'exporter leurs produits sur le marché italien en sont diminuées (12).

(67) Pour les raisons ci-dessus, les mesures sous examen sont en principe interdites par l'articles 87, paragraphe 1, du traité et par l'article 62, paragraphe 1, de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) et ne peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun que si elles peuvent bénéficier d'une des dérogations prévues par ledit traité ou ledit accord.

(68) Quant à la forme, ce régime aurait dû être notifié à la Commission au stade de projet, comme le prévoit l'article 88, paragraphe 3, du traité. Les autorités italiennes ayant omis de le faire, ces aides sont illégales au regard du droit communautaire, du fait que les dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité n'ont pas été respectées, et elles ne peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun que si elles peuvent bénéficier d'une des dérogations prévues par ledit traité.

V.1.b) Évaluation de la compatibilité des contrats de formation et de travail

(69) Après avoir établi la nature d'aide d'État des mesures sous examen, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner si elles peuvent être déclarées compatibles avec le Marché commun, en vertu de l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité.

(70) Quant à l'applicabilité des dérogations prévues par le traité, la Commission considère que ces aides ne peuvent pas bénéficier des dérogations de l'article 87, paragraphe 2, du traité, étant donné qu'il ne s'agit pas d'aides à caractère social au sens de l'article 87, paragraphe 2, point a), ni d'aides destinées à remédier aux dommages causés par une calamité naturelle ou par d'autres événements extraordinaires au sens de l'article 87, paragraphe 2, point b), et qu'elles ne tombent pas sous le coup des dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point c). En outre, elles ne peuvent pas bénéficier des dérogations régionales dont il est question à l'article 87, paragraphe 3, point a) et c), puisqu'il ne s'agit pas d'aides à l'investissement. Pour des raisons évidentes, les dérogations de l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), ne sont pas applicables elles non plus.

(71) Les lignes directrices concernant les aides à l'emploi (13) précisent que la Commission a un préjugé favorable à l'égard des aides:

- concernant les chômeurs

et

- destinées à la création des nouveaux postes de travail (création nette) dans les petites et moyennes entreprises et dans les régions admissibles aux aides à finalité régionale

ou

- destinées à encourager l'embauche de certaines catégories de travailleurs qui rencontrent des difficultés à s'insérer ou se réinsérer sur le marché du travail sur tout le territoire; dans ce cas, il est suffisant que le poste à pourvoir soit rendu vacant suite à un départ naturel et non à un licenciement.

(72) Ces lignes directrices établissent également que la Commission doit s'assurer que "le niveau de l'aide ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour inciter à la création d'emplois" et que soit garantie une certaine stabilité de l'emploi créé.

(73) Ces mêmes lignes directrices précisent en outre que la Commission peut approuver des aides au maintien de l'emploi, à condition qu'elles soient limitées aux zones éligibles à la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), et qu'elles respectent les conditions prévues pour les aides au fonctionnement. Ces règles précisent que ce type d'aide doit être limité dans le temps, dégressif, destiné à surmonter les handicaps structurels et doit viser à promouvoir un développement durable et respecter les règles applicables aux secteurs sensibles.

(74) Sur la base des renseignements vérifiés dans le cadre de la présente procédure, la Commission considère que les aides pour le recrutement par des contrats de formation et de travail présentent les caractéristiques suivantes:

- elles ne concernent pas exclusivement l'embauche de travailleurs à la recherche d'un premier emploi ou qui ont perdu leur emploi précédent, cette condition n'étant pas prévue par la législation italienne,

- elles ne sont pas destinées à la création nette d'emplois dans le sens indiqué par les lignes directrices concernant les aides à l'emploi (14), encore que soit établie l'interdiction de licenciement au cours de la période précédente,

- elles ne sont pas destinées à l'embauche de certaines catégories de travailleurs qui rencontrent des difficultés à s'insérer ou à se réinsérer sur le marché du travail. Compte tenu de la limite d'âge très élevée (32 ans) qui est prévue, il est nécessaire d'évaluer si les observations présentées par les autorités italiennes et les tiers intéressés concernant la définition des "catégories défavorisées" peuvent être mises en relation avec les dispositions des lignes directrices concernant les aides à l'emploi. La délimitation de la classe "jeunes" devient ainsi un des éléments essentiels pour ce qui est de la compatibilité du régime avec le Marché commun.

(75) Le régime d'aide en question intervient en faveur de travailleurs appartenant à la classe d'âge de 16 à 32 ans qui, selon les autorités italiennes, doit être considérée comme comprenant des catégories défavorisées qui rencontrent des difficultés à s'insérer ou se réinsérer sur le marché du travail, en ce sens qu'elles correspondent à la catégorie des jeunes ou à celle des chômeurs de longue durée.

(76) La Commission observe qu'aucune limite d'âge ne figure dans les lignes directrices pour la définition de la catégorie des jeunes. Toutefois, comme il a déjà été indiqué lors de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'égard des mesures en question (15), la Commission remarque que tant les actions mises en œuvre au niveau communautaire en faveur des jeunes que celles mises en place en général par les États membres, se réfèrent aux personnes âgées de moins de 25 ans (16). Cette orientation est également validée par le Bureau international du travail qui, dans son rapport sur l'emploi et les jeunes, définit la jeunesse comme "le groupe d'âge allant de 15 jusqu'à 24 ans inclus" (17). Le rapport précise que "la définition opérationnelle de la jeunesse varie largement d'un pays à l'autre, en fonction de facteurs culturels et institutionnels. Dans les pays industrialisés et les pays d'Europe orientale à économie de transition, la limite inférieure correspond généralement à la fin de la scolarité obligatoire. La limite supérieure, elle, est plus variable" (18).

(77) Les données statistiques présentées par les autorités italiennes et par Confindustria montrent que le contexte du marché du travail italien est caractérisé par des taux de chômage qui restent élevés au-delà de la classe d'âge 20-24 ans.

(78) Bien que dans le Sud de l'Italie, la situation du chômage soit plus grave, il n'est pas possible d'affirmer que le pourcentage de personnes à la recherche d'un emploi serait plus élevé dans la classe d'âge 25-34 ans par rapport à la classe d'âge 15-24 ans. À cet égard, la Commission remarque également que les pourcentages mentionnés par Confindustria pour ces deux classes d'âge ne correspondent pas aux données qu'elle a présentées (tableau 2). Dans le tableau 2, mais également dans le tableau 12, il apparaît, au contraire, que le pourcentage des personnes à la recherche d'un emploi subit une baisse importante dans la classe d'âge 25-29 ans par rapport à la classe 20-24. Il s'agit d'un phénomène généralisé sur tout le territoire italien et qui est confirmé par d'autres données statistiques (tableau 1) qui comparent les taux de chômage en Italie avec la moyenne européenne.

(79) Les données fournies par les autorités italiennes (tableau 7) montrent un pourcentage d'inscrits en tant que demandeurs d'emploi appartenant à la classe d'âge 25-32 ans plus élevé que pour la classe 19-24. Ces données montrent d'ailleurs des pourcentages d'inscrits plus élevés que les taux de chômage calculés par Eurostat (tableau 1). Cette différence est due au fait que les données statistiques d'Eurostat se basent sur la définition du chômage du Bureau international du travail, qui considère trois critères: être sans emploi, être activement à la recherche d'un emploi et être disponible et pouvoir commencer à travailler dans les deux semaines. Ces critères ne sont en revanche pas utilisés pour l'inscription sur les listes de demandeurs d'emploi, sur lesquelles apparaissent souvent des personnes qui ne sont pas à la recherche active d'un emploi (par exemple les étudiants n'ayant pas encore terminé leurs études).

(80) Selon la Commission, les données sur les taux de chômage, également en ce qui concerne leur évolution dans le temps, doivent être mises en relation avec d'autres données, à savoir la durée moyenne durant laquelle les chômeurs sont à la recherche d'un emploi et l'âge moyen d'obtention du diplôme universitaire ("laurea").

(81) En ce qui concerne le premier élément, la durée moyenne de recherche d'emploi, il faut remarquer qu'elle s'accroît avec l'âge pour s'établir à trente-sept mois dans la classe d'âge 30/39 ans (tableau 6). Ces données peuvent en partie expliquer la nature structurelle du chômage. Les autorités italiennes ont souligné cette caractéristique de leur marché du travail, qui apparaît d'ailleurs plus marquée au Sud où les taux de chômage sont plus élevés (tableau 11). Par rapport aux différentes classes d'âges, les autorités italiennes ont indiqué les résultats du "Secondo Rapporto sulla condizione giovanile" pour l'année 1997 (voir considérant 48). Ce rapport montre en particulier que dans la classe 15-24 ans, 65 % des chômeurs déclarent chercher un emploi pendant plus d'un an (chômage de longue durée); ce pourcentage passe à 68 % pour la classe 25-34 ans. Sur la base des ces informations, la Commission est donc de l'avis que ce phénomène doit être examiné en tant que chômage structurel et non au moyen d'une extension de la limite d'âge pour la définition de la "catégorie jeunes".

(82) Le chômage de longue durée (plus d'un an de chômage) représente une des caractéristiques principales du chômage structurel et il a été pris en considération dans les lignes directrices concernant les aides à l'emploi. Avec les jeunes, les chômeurs de longue durée constituent en effet une des catégories défavorisées mentionnées dans ces lignes directrices. La situation d'abondance de main-d'œuvre jeune et parfois dotée d'un niveau d'instruction élevé (diplômes universitaires) rend la situation du chômeur de longue durée encore plus difficile. Le chômeur de longue durée est en effet souvent moins qualifié ou possède des compétences de plus en plus obsolètes qui le placent, sur le marché du travail, dans une situation de concurrence inéquitable avec les jeunes chercheurs d'emplois, souvent plus qualifiés.

(83) En ce qui concerne les jeunes titulaires d'un diplôme universitaire, les éléments et les données présentés par les autorités italiennes et par Confindustria font apparaître un âge relativement élevé pour l'obtention des diplômes. Les données statistiques sur l'âge d'obtention des diplômes universitaires longs (laurea) montrent que le pourcentage des personnes qui obtiennent un diplôme universitaire est croissant jusqu'à l'âge de 25 ans et décroissant après 26 ans (tableau 8). La plupart des personnes obtiennent leur diplôme à 24 ans (11,8 %), 25 ans (18,8 %), 26 ans (18,7 %) ou 27 ans (14,3 %). L'âge relativement élevé d'obtention du diplôme entraîne une insertion tardive du diplômé universitaire sur le marché du travail. Si on compare la situation italienne avec celle d'autres États membres, on remarque que l'âge moyen est de 26,8 ans en Italie, contre une moyenne européenne de 25,7 ans.

(84) Si on considère que la limite d'âge pour la "catégorie de jeunes" est 24 ans, il est certain qu'une grande partie des diplômes universitaires ne peuvent pas bénéficier des mesures d'insertion sur le marché du travail ciblées sur eux. Seuls ceux qui obtiennent leur diplôme universitaire long (laurea) à l'âge de 23 ans ou moins, c'est-à-dire 4 %, pourraient bénéficier de mesures limitées aux personnes ayant jusqu'à 24 ans. Ceux qui obtiennent leur diplôme universitaire long (laurea) à l'âge de 24 ans, c'est-à-dire 11,8 %, n'auront que très peu de temps pour pouvoir bénéficier de ces mesures. À cet égard, il est utile de rappeler les considérations des autorités italiennes concernant le fait que, pour les personnes ayant un diplôme universitaire long, l'âge moyen d'accès au monde du travail est de 27 ans. Il s'agit de l'âge du premier recrutement, le temps d'accès au travail étant la période comprise entre l'obtention du diplôme universitaire et le premier emploi. Il s'agit donc d'une période de recherche d'un emploi supérieure à un an pour ceux qui obtiennent leur diplôme à un âge inférieur à 23 ans, à 24 ans et à 26 ans. Ce phénomène a des conséquences relativement graves pour la vie professionnelle d'un jeune diplômé du fait que, comme il a été souligné par le Bureau international du travail, une période de chômage prolongée au début de la vie professionnelle peut affecter de manière permanente les perspectives d'emploi. L'évaluation faite par le Bureau international du travail se réfère à l'insertion, sur le marché du travail, des "jeunes" jusqu'à 24 ans et se base sur le fait que le chômage intervenant au début de la carrière d'une personne peut endommager son potentiel productif d'une manière permanente (19). Si l'on tient compte de l'âge d'obtention du diplôme, cet âge "critique" se déplace pour ceux qui ont obtenu un diplôme universitaire et ne correspond pas à la classe d'âge 20/24 ans.

(85) Sur la base de ce qui précède, et seulement pour les personnes titulaires d'un diplôme universitaire, la Commission estime que les données statistiques et les éléments institutionnels liés à la longueur des études peuvent justifier une extension de la catégorie "jeunes" à la classe d'âge 25/29 ans.

(86) La Commission note que les aides à l'embauche au moyen de contrats de formation et de travail comportent deux éléments positifs pour le marché italien du travail, caractérisé par la présence d'une grave situation de chômage structurel et par des difficultés d'insertion dans ce marché affectant la "catégorie jeunes". Le premier réside dans l'activité de formation prévue par les contrats de formation et de travail. Le deuxième est constitué par la condition du régime, selon laquelle le recrutement par un contrat de formation et de travail n'est pas autorisé lorsque l'entreprise n'a pas maintenu en service au moins 50 % des travailleurs dont le contrat de formation et de travail venait à l'échéance dans les vingt-quatre mois précédents. Cette condition apparaît comme une incitation supplémentaire destinée aux entreprises afin d'assurer le maintien des postes de travail pour une durée plus longue.

(87) Quant à la contrepartie représentée par l'activité de formation assurée par l'employeur, elle doit être prise en considération dans l'évaluation de l'intensité de l'aide accordée à l'employeur. Il s'agit en fait d'un effort budgétaire et organisationnel qu'il ne faut cependant pas confondre avec un investissement initial. Celui-ci est défini par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale comme "un investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant" (20). L'aide à la création d'emplois liés à la réalisation d'un investissement initial représente une des formes d'octroi d'aides à l'investissement prévues dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(88) En outre, la condition imposée par les lignes directrices concernant les aides pour l'emploi, notamment que "le poste vacant le soit à la suite d'un départ naturel et non d'un licenciement" (21), est respectée dans la mesure où la condition de ne pas avoir procédé à des licenciements est expressément prévue par la législation italienne sous examen. Dès lors, comme il est précisé dans les mêmes lignes directrices, pour les catégories défavorisées, il n'y a pas lieu d'exiger qu'il y ait création nette d'emploi.

(89) En ce qui concerne le caractère sélectif de l'aide, la Commission remarque que la partie différentielle des aides dépassant 25 % de réduction des charges sociales dues est octroyée par les autorités italiennes seulement à certaines catégories d'entreprises. Ces entreprises sont différenciées par rapport aux autres en raison du secteur intéressé et de leur dimension. En outre, l'intensité de l'aide est également variable en fonction de la localisation sur le territoire national. Les aides sont en effet octroyées, avec des intensités variables selon cette localisation, aux entreprises du secteur commercial et touristique ayant moins de quinze employés, aux entreprises artisanales et à toutes les entreprises installées dans des zones qui présentent un niveau de chômage supérieur à la moyenne nationale. Ces mesures ne peuvent donc être qualifiées de mesures générales, dès lors qu'elles ne s'appliquent pas uniformément à l'ensemble de l'économie et qu'elles favorisent certaines entreprises et certains secteurs (22).

(90) Enfin, le niveau total de l'aide par entreprise dépend directement du nombre de travailleurs recrutés. À cet égard, les autorités italiennes ont estimé le montant maximal de l'aide (réduction totale de 100 % des charges sociales, c'est-à-dire 25 % au titre de la mesure générale applicable sur tout le territoire et 75 % au maximum de réduction supplémentaire) par an et par travailleur embauché, déduction faite des coûts de formation, est de 9 707 256 lires italiennes (5 013,38 euros). Ce montant serait de 7 280 442 lires (3 760,03 euros) pour les entreprises bénéficiant de la réduction supplémentaire de 75 % et de 2 426 814 lires (1 253,34 euros) pour les entreprises bénéficiant de la réduction supplémentaire de 15 %, et donc au total d'une réduction de 40 % (voir considérant 12).

(91) Uniquement pour les aides au recrutement par des contrats de formation et de travail de travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou à se réinsérer dans le marché du travail - c'est-à-dire les jeunes ayant moins de 25 ans, les jeunes jusqu'à 29 ans titulaires d'un diplôme universitaire et les chômages de longue durée (plus d'un an de chômage) - ou qui sont destinées à la création de nouveaux postes de travail, la Commission estime que le montant de l'aide ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour inciter à la création d'emplois, compte tenu de l'activité de formation rendue obligatoire par les contrats de formation et de travail et de la situation du chômage particulièrement grave sur le territoire italien. Les éléments qui permettent à la Commission de conclure que le montant de l'aide ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour inciter à la création d'emplois sont aussi, d'une part, la proportionnalité entre les charges sociales qui font l'objet des réductions et les rémunérations des travailleurs, et d'autre part, la modulation de la mesure en fonction des spécificités des régions concernées.

(92) Sur la base de l'analyse faite, la Commission estime que seuls les cas d'aide à la création de nouveaux emplois et les cas mentionnés au considérant précédent sont conformes aux dispositions des lignes directrices citées et peuvent donc bénéficier de la dérogation prévue en faveur de ce type d'aide.

(93) En revanche, la Commission considère que les aides au recrutement par des contrats de formation et de travail, lorsqu'elles ne concernent pas le recrutement de travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou à se réinsérer dans le marché du travail - c'est-à-dire les jeunes de moins de 25 ans, les jeunes jusqu'à 29 ans titulaires d'un diplôme universitaire et les chômeurs de longue durée (plus d'un an de chômage) - ou lorsqu'elles ne sont pas destinées à la création de nouveaux postes de travail, constituent des aides au maintien de l'emploi.

(94) Selon les lignes directrices concernant les aides à l'emploi, une aide au maintien de l'emploi est "le soutien donné à une entreprise en vue de l'inciter à ne pas licencier les travailleurs qu'elle occupe" (23), dans le cas d'espèce, il ne s'agit pas véritablement d'aides versées aux entreprises afin de les inciter à ne pas licencier les travailleurs qu'elles occupent, du fait qu'elles sont octroyées pour favoriser l'embauche au moyen d'un contrat de formation et de travail. Étant donné que la condition de la création de nouveaux postes de travail n'est pas exigée, mais qu'en revanche, le régime prévoit expressément la condition de ne pas avoir procédé à des licenciements, ces aides peuvent inciter les entreprises à remplacer les travailleurs à la suite d'un départ naturel. Elles encouragent donc le maintien de l'effectif, sans toutefois entraîner la création de nouveaux postes de travail. En ce sens, ces aides peuvent être considérées comme des aides au maintien de l'emploi qui, sur la base des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, sont assimilées aux aides au fonctionnement.

(95) De telles aides peuvent être autorisées lorsque, conformément aux dispositions de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité, elles sont destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires. Sous certaines conditions, des aides au maintien de l'emploi peuvent être autorisées dans les régions pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), c'est-à-dire lorsqu'elles sont destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.

(96) La Commission observe tout d'abord que ces aides au maintien de l'emploi ne sont pas limitées aux zones pouvant bénéficier de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, puisqu'elles s'appliquent sur tout le territoire national. De plus, elles ne sont ni dégressives, ni limitées dans le temps. Quant à leur capacité d'aider les entreprises à surmonter les handicaps structurels et à promouvoir un développement durable, la Commission a déjà, à plusieurs reprises, mis le Gouvernement italien en garde contre les dangers de telles mesures généralisées; cette attitude négative est fondée sur la conviction que ce type de mesures a des effets très nocifs sur la concurrence et sur les échanges, sans véritable contrepartie allant dans le sens de l'intérêt communautaire en termes de développement durable et d'élimination des handicaps structurels.

V.2. Aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée

V.2.a) Évaluation du caractère d'aide des mesures prévues pour la transformation de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée

(97) S'agissant d'une prolongation pour un an des aides prévues pour les contrats de formation et de travail et ces aides présentant un caractère de sélectivité encore plus accentué, puisqu'elles sont limitées aux seules zones de l'objectif n° 1, l'analyse quant au caractère d'aide développée au point V.1.a) est encore plus pertinente à l'égard de ces interventions.

(98) Par conséquent, il résulte des considérations susmentionnées que les mesures en question sont susceptible d'affecter les échanges au sein de la Communauté. Compte tenu des éléments d'aide contenus dans ces mesures, il faut considérer que les interventions en questions rentrent dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 62, paragraphe 1, de l'accord EEE, puisqu'elles constituent des aides d'État qui faussent la concurrence dans une mesure susceptible d'affecter les échanges intracommunautaires, et qu'elles ne peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun que si elles peuvent bénéficier d'une des dérogations prévues.

V.2.b) Évaluation de la compatibilité avec le Marché commun

(99) Après avoir constaté la nature d'aide d'État des mesures sous examen, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner si elles peuvent être déclarées compatibles avec le Marché commun, au sens de l'article 87, paragraphes 2 et 3.

(100) En ce qui concerne l'applicabilité des dérogations prévues par le traité, les observations faites à la section V.1.b) de la présente décision (voir considérants 69 à 96) sont valables également pour ces aides, puisqu'il s'agit du même type d'intervention.

(101) Les lignes directrices concernant les aides à l'emploi précisent que l'aide à la création d'emploi a pour effet de procurer un emploi à des travailleurs qui n'en ont pas encore obtenu ou ont perdu leur emploi précédent, et que par "création d'emploi" on entend la création nette d'emploi, c'est-à-dire un emploi supplémentaire par rapport à l'effectif (moyenne par rapport à une certaine période) de l'entreprise concernée.

(102) Ces mêmes lignes directrices indiquent également que la Commission sera attentive aux modalités du contrat d'emploi, telles que, notamment, l'obligation de réaliser l'embauche dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée ou d'une durée suffissament longue.

(103) La transformation de contrats de formation et de travail à durée déterminée en contrats à durée indéterminée ne crée pas d'emplois supplémentaires, puisque les postes de travail ont déjà été créés, même s'ils n'ont pas un caractère stable.

(104) Comme il a été déjà observé par la Commission (24), les mesures concernant la transformation de contrats à durée déterminée et de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée ne peuvent pas être assimilées ni à la catégorie de la création de nouveaux emplois, ni à celles du maintien de l'emploi. Elles présentent en effet des caractéristiques particulières qui portent sur la stabilisation d'emplois précaires. La valeur ajoutée est par conséquent constituée par la "création nette d'emplois stables", qui n'existaient pas auparavant.

(105) La Commission considère que même si les lignes directrices concernant les aides à l'emploi ne prévoient pas ce type d'intervention, elles font référence au concept de stabilité de l'emploi en tant que valeur positive. Les modalités du contrat d'emploi font donc l'objet d'une évaluation de la Commission, qui les apprécient favorablement seulement lorsqu'elles sont de nature à garantir une certaine pérennité de l'emploi.

(106) Dans certains cas, donc, la Commission réserve un préjugé favorable à certaines aides à la transformation d'emplois à durée déterminée en emplois à durée indéterminée. Toutefois, comme il est précisé dans les lignes directrices, ce préjugé est subordonné à:

- l'obligation de ne pas avoir licencié du personnel dans les douze mois précédant la transformation,

- l'obligation d'augmenter le nombre de postes de travail par rapport au nombre de poste existant dans l'entreprise au cours des six mois précédant la transformation, déduction faite des emplois bénéficiant de la transformation.

(107) Cela permet à la Commission de s'assurer que cette aide non seulement permet la stabilisation d'emplois précaires, mais comporte aussi une valeur ajoutée qui est constituée par la création nette d'emplois stables qui n'existaient pas auparavant, et donc de vérifier qu'il ne s'agit pas d'un simple remplacement d'un salarié qui a été licencié, ou qui est parti à la retraite.

(108) À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que, dans le cas sous examen, l'obligation de création nette d'emploi n'est remplie que si l'effectif est calculé déduction faite des emplois créés au moyen de contrats à durée déterminée ou ne garantissant pas une certaine pérennité de l'emploi.

(109) Par conséquent, sur la base de ce qui prècéde, la Commission constate que seules les aides à la transformation de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée qui respectent l'obligation d'augmenter le nombre de postes de travail par rapport au nombre des postes existant dans l'entreprise (moyenne sur une période donnée précédant la transformation) sont conformes aux dispositions des lignes directrices concernant les aides à l'emploi et peuvent donc bénéficier de la dérogation prévue en faveur de ce type d'aide. L'effectif doit être calculé déduction faite des travailleurs embauchés au moyen de contrats à durée déterminée ou ne garantissant pas une certaine pérennité de l'emploi.

(110) Quant à l'intensité de l'aide, la Commission est de l'avis qu'elle doit être calculée en tenant compte de l'aide au cours de la période précédant la transformation. Pendant cette période, les employeurs ont en effet bénéficié d'une aide accordée pour le travailleur dont le contrat de travail a été par la suite transformé. Il s'agit donc d'une période totale d'aide de trois ans pour chaque poste de travail créé. La Commission estime que cette intensité n'est proportionnée à l'objectif poursuivi que dans les cas mentionnés ci-dessus, compte tenu du fait que les emplois créés sont à durée indéterminée et que la situation du chômage dans les zones concernées est particulièrement grave. Pour les raisons déjà exposées concernant les aides pour les contrats de formation et de travail, la Commission considère que le montant de l'aide ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour inciter à la création d'emploi.

(111) Dès lors, la Commission considère les autres cas d'aides à la transformation de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée qui ne respectent pas l'obligation d'augmenter le nombre de postes de travail par rapport au nombre de postes existant dans l'entreprise comme des aides au maintien de l'emploi. Comme les lignes directrices pour l'emploi le précisent, ces aides constituent des aides au fonctionnement. Pour les raisons déjà exposées concernant les aides pour les contrats de formation et de travail, la Commission considère que ces aides ne remplissent pas les conditions prévues pour l'octroi des aides au fonctionnement.

VI. CONCLUSIONS

(112) La Commission constate que l'Italie a enfreint l'article 88, paragraphe 3, en mettant à exécution les aides à l'embauche par des contrats de formation et de travail prévues par les lois 863-84, 407-90, 169-91 et 451-94, aides non notifiées et octroyées depuis novembre 1995.

(113) Sur la base de l'analyse développée aux points V.1.a) et V.1.b) de la présente décision, la Commission constate que seules sont compatibles avec le Marché commun les aides octroyées pour l'embauche de travailleurs qui, au moment du recrutement, n'avaient pas encore obtenu d'emploi ou qui l'avaient perdu, et dont le recrutement a contribué à la création nette de nouveaux postes de travail dans les entreprises concernées.

(114) Les aides octroyées aux travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou à se réinsérer dans le marché du travail, c'est-à-dire après avoir perdu leur emploi, sont-elles aussi compatibles avec le Marché commun. Il s'agit de personnes qui, en raison de leurs caractéristiques spécifiques, se trouvent en position de faiblesse face au système de sélection imposé par le marché du travail. C'est le cas notamment des jeunes de moins de 25 ans, des jeunes jusqu'à 29 ans titulaires d'un diplôme universitaire long (laurea), et des chômeurs de longue durée (plus d'un an de chômage). Toutefois, pour pouvoir bénéficier des aides, les employeurs ne doivent pas avoir procédé à des réductions des effectifs au cours des douze mois précédents, et ils doivent en outre avoir maintenu en service (sur la base d'un contrat à durée indéterminée) au moins 60 % des travailleurs dont le contrat de formation et de travail est venu à échéance au cours des vingt-quatre mois précédents.

(115) Les mesures qui respectent la règle de minimis (25) ne rentrent pas dans le champ d'application de l'article 87. En application de cette règle, le montant total de toutes les interventions mises en œuvre en faveur des entreprises ayant embauché des travailleurs au moyen d'un contrat de formation et de travail ne doit pas dépasser 100000 euros sur une période de trois ans. Ainsi qu'il est précisé dans la communication de la Commission relative aux aides de minimis, cette règle ne s'applique pas aux secteurs couverts par le traité CECA, à la construction navale, au secteur des transports et aux aides octroyées pour des dépenses relatives à l'activité de l'agriculture ou de la pêche.

(116) Toutes les aides à l'embauche au moyen de contrats de formation et de travail qui ne respectent pas les conditions mentionnées ci-dessus aux considérants 113 à 115 sont incompatibles avec le Marché commun et doivent par conséquent être récupérées.

(117) La Commission constate que l'Italie a enfreint l'article 88, paragraphe 3, en mettant à exécution les aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée prévues par l'article 15 de la loi 196-97.

(118) Sur la base de l'analyse développée aux points V.2.a) et V.2.b) de la présente décision (considérants 97 à 111), la Commission constate que seules sont compatibles avec le Marché commun les aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée qui respectent l'obligation d'augmenter le nombre de postes de travail par rapport au nombre de postes existant dans l'entreprise avant la transformation. L'effectif doit être calculé déduction faite des travailleurs embauchés au moyen de contrats à durée déterminée ou ne garantissant pas une certaine pérennité de l'emploi (considérant 106).

(119) Les mesures qui respectent la règle de minimis (26) ne rentrent pas dans le champ d'application de l'article 87. Les considérations présentées ci-dessus pour les contrats de formation et de travail (voir considérant 115) sont valables également pour ces mesures.

(120) Toutes les aides à la transformation des contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée qui ne respectent pas les conditions mentionnées ci-dessus sont incompatibles avec le Marché commun et doivent par conséquent être récupérées.

(121) Lorsque des aides incompatibles avec le Marché commun ont été illégalement octroyées, la Commission exige de l'État membre en cause qu'il en réclame le remboursement aux bénéficiaires (27) en vue de rétablir le statu quo. C'est le cas des aides déclarées incompatibles avec le Marché commun dans la présente décision, dont le montant doit être remboursé par les bénéficiaires.

(122) La récupération a lieu conformément aux procédures du droit national. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. Les aides illégalement accordées depuis novembre 1995 par l'Italie pour l'embauche de travailleurs par des contrats de formation et de travail, prévues par les lois 863-84, 407-90, 169-91 et 451-94, sont compatibles avec le Marché commun et avec l'accord EEE pour autant qu'elles concernent:

- la création de nouveaux postes de travail dans l'entreprise bénéficiaire en faveur de travailleurs qui n'ont pas encore obtenu d'emploi ou qui ont perdu leur emploi précédent, au sens des lignes directrices concernant les aides à l'emploi,

- l'embauche de travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou à se réinsérer dans le marché du travail. Aux fins de la présente décision, on entend par "travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou à se réinsérer dans le marché du travail" les jeunes de moins de 25 ans, les titulaires d'un diplôme universitaire long (laurea) jusqu'à 29 ans compris et les chômeurs de longue durée, c'est-à-dire ceux qui sont au chômage depuis au moins un an.

2. Les aides octroyées au moyen de contrats de formation et de travail ne remplissant pas les conditions mentionnées au paragraphe 1 sont incompatibles avec le Marché commun.

Article 2

1. Les aides octroyées par l'Italie en vertu de l'article 15 de la loi 196-97 pour la transformation de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée sont compatibles avec le Marché commun et avec l'accord EEE à condition qu'elles respectent la condition de la création nette d'emploi telle que définie dans les lignes directrices concernant les aides à l'emploi.

L'effectif de l'entreprise est calculé déduction faite des emplois bénéficiant de la transformation et des emplois créés au moyen de contrats à durée déterminée ou ne garantissant pas une certaine pérennité de l'emploi.

2. Les aides à la transformation de contrats de formation et de travail en contrats à durée indéterminée ne remplissant pas la condition mentionnée au paragraphe 1 sont incompatibles avec le Marché commun.

Article 3

L'Italie prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides ne remplissant pas les conditions énoncées aux articles 1er et 2 déjà illégalement accordées.

La récupération a lieu conformément aux procédures du droit national. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.

Article 4

L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 5

La République italienne est destinataire de la présente décision.

(1) JO C 384 du 10.12.1998, p. 11.

(2) Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n° 154 du 4.7.1997.

(3) Voir note 1 de bas de page.

(4) Ces informations consistent exclusivement en la transmission de données statistiques de source publique publiées par l'Institut national de statistiques ISTAT (Forze di lavoro media 1997-ISTAT et Formazione universitaria e mercato del lavoro-ISTAT) et l'Organisation de coopération et de développement économiques OCDE (Uno sguardo sull'educazione, edizione 1997). Les élaborations réalisées par Confindustria portent exclusivement sur les représentations graphiques de ces données.

(5) JO C 334 du 12.12.1995, p. 4.

(6) JO C 334 du 12.12.1995, p. 4.

(7) JO C 213 du 23.7.1996, p. 4.

(8) Voir note 1 de bas de page.

(9) Point 12.6 de la lettre de la Commission du 17 août 1998 (voir note 1 de bas de page).

(10) À l'appui de cette thèse, Confindustria mentionne l'arrêt de la Cour de justice du 17 septembre 1980, Philip Morris contre Commission, affaire 730-79, Rec. 1980, p. 2671.

(11) Aide État N 692-97.

(12) Arrêt du 12 juillet 1988 dans l'affaire 102-87 (SEB), Rec. 1988, p. 4067.

(13) Voir note 5 de bas de page.

(14) Voir note 1 de bas de page.

(15) Voir note 1 de bas de page.

(16) Point 12.3 de la lettre de la Commission du 17 août 1998 (voir la note 1 de bas de page).

(17) Bureau international du travail, "Emploi des jeunes", rapport préparé par le Bureau international du travail pour la conférence des ministres de la jeunesse, 8-12 août 1998, Lisbonne, point 1.1.

(18) Ibidem.

(19) Voir Bureau international du travail, "Emploi des jeunes", rapport préparé par le Bureau international du travail pour la conférence des ministres de la jeunesse, 8-12 août 1998, Lisbonne, point 1.5 (voir note 16 de bas de page).

(20) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.

(21) Voir note 5 de bas de page.

(22) Suivant le premier rapport sur les aides d'État dans la Communauté européenne (1989), sont des mesures générales "toutes les interventions de l'État qui s'appliquent uniformément à l'ensemble de l'économie et qui ne favorisent pas certaines entreprises ou certains secteurs".

(23) Voir note 5 de bas de page.

(24) Voir aide d'État N 692-97.

(25) Communication de la Commission relative aux aides (JO C 68 du 6.3.1996).

(26) Voir note 24 de bas de page.

(27) Communication de la Commission du 24 novembre 1983 (JO C 318 du 24.11.1983, p. 3). Voir également les arrêts de la Cour de justice des 12 juillet 1973, Commission contre Allemagne, affaire 70-72, Rec. 1973, p. 813 et 24 février 1987, Deufil contre Commission, affaire 310-85, Rec. 1987, p. 901.