CCE, 15 juillet 1997, n° 97-789

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, vu l'accord instituant l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a), après avoir mis les parties intéressées, conformément aux dispositions des articles susmentionnés, en demeure (1) de présenter leurs observations et compte tenu de ces observations, considérant ce qui suit:

Les faits

I

Fondée le 16 septembre 1946 avec un capital initial de 900 millions de lires italiennes, la compagnie italienne Alitalia Linee Aeree Italiane SpA (ci-après "Alitalia") est, de loin, la première compagnie aérienne en Italie. Elle a transporté 20,9 millions de passagers en 1995 et elle occupe la cinquième place parmi les compagnies aériennes européennes en termes de passagers-kilomètres transportés, derrière British Airways, Lufthansa, Air France et KLM. Son chiffre d'affaires, de quelque 7 830 milliards de lires italiennes en 1996 (environ 4 milliards d'écus), est comparable à celui de SAS et est un peu inférieur à celui du groupe Swissair. Si le réseau de la compagnie couvre principalement l'Italie et l'Europe, il s'étend également à 40 dessertes intercontinentales situées en Amérique du Nord et en Amérique du Sud, en Afrique, au Moyen-Orient et en Extrême-Orient. À la fin de 1996, Alitalia employait 17 390 personnes (contre 17 982 à la fin de 1995) et possédait une flotte de 157 appareils, pour la plupart des appareils court et moyen courriers. Avec un âge moyen de 6,5 ans à la fin de 1995, cette flotte est une des plus jeunes des compagnies aériennes européennes.

Le capital d'Alitalia est détenu à hauteur de 90 % par le holding d'État "Istituto per la Ricostruzione Industriale" (IRI), le reste du capital étant possédé par des investisseurs privés au nombre desquels figurent plusieurs grandes banques internationales. Alitalia a absorbé en 1994 sa compagnie filiale ATI, spécialisée dans les vols intérieurs, et a cédé à l'IRI à l'automne 1995 sa participation majoritaire (56 %) dans le capital de la "Societa Aeroporti di Roma". Elle contrôle à 100 % la compagnie Avianova, transporteur aérien de troisième niveau, transformée en juillet 1996 en Alitalia TEAM SpA (ci-après "Alitalia Team"), et elle possède des participations de 45 % dans la compagnie charter Eurofly, de 27,61 % dans Air Europe et de 30 % dans la compagnie nationale hongroise Malev. Alitalia détient aussi des participations dans des sociétés dont l'activité est connexe à celle du transport aérien: Atitech (100 %); Racom Teledata (93,8 %), qui possède elle-même 9 % du système informatisé de réservation Galileo; Italiatour (99,67 %); Sisam (60 %); les sociétés de gestion des aéroports de Naples, Gênes, Turin, Florence, Lamezia Terme et Rimini. Le transport aérien de marchandises et de passagers représente néanmoins 92 % de l'ensemble du chiffre d'affaires du groupe. Enfin, en dehors des alliances d'amplitude limitée conclues avec la compagnie américaine Continental pour le trafic Italie-États Unis ainsi qu'avec la compagnie Air France, Alitalia ne s'est pas jusqu'à présent alliée avec de puissants partenaires.

D'un montant de quelque 5 000 milliards de lires en 1990, le chiffre d'affaires d'Alitalia s'est accru de 53 % en valeur nominale entre 1990 et 1995. Les immobilisations nettes sont, pour leur part, passées de 2 701 milliards de lires en 1990 à 4 851 milliards en 1995. Les nombres de tonnes-kilomètres offertes et de tonnes-kilomètres transportées ont progressé respectivement de 29,5 % et de 39,5 % au cours de la même période, durant laquelle la compagnie a par ailleurs acquis 69 nouveaux appareils. Ce développement de l'activité ne doit pas cependant masquer les difficultés auxquelles Alitalia a dû faire face, comme la plupart des compagnies nationales européennes, à la suite de la guerre du Golfe, de la récession des années 1992 et 1993 et de la concurrence accrue découlant du processus de libéralisation. La recette unitaire moyenne de la compagnie (yield) a ainsi diminué de 22 % entre 1990 et 1995 en lires constantes. Alitalia a en conséquence entrepris de réduire ses coûts et d'améliorer sa productivité, notamment en réduisant les effectifs au sol. Il s'ensuit que le coût d'exploitation par tonnes-kilomètres offertes, exprimé en lires constantes (valeur 1995), a diminué de 1 323 à 1 147 et que le nombre de tonnes-kilomètres offertes par employé s'est au contraire accru de 219 700 à 349 700 pendant la même période.

En dépit de ces efforts, Alitalia n'a pu retrouver le chemin de la rentabilité. Le résultat d'exploitation de la compagnie ne s'est pas substantiellement amélioré entre 1990 et 1996. Positif en 1994 et 1995 après les déficits du début de la décennie, il est redevenu faiblement négatif en s'établissant à -24 milliards de lires en 1996, soit 0,3 % du chiffre d'affaires de l'entreprise. Selon les autorités italiennes, les coûts d'exploitation unitaires d'Alitalia restent encore supérieurs de 12 % à la moyenne de ceux de ses principaux concurrents européens, à cause principalement de frais de main d'œuvre trop élevés. À l'inverse, les recettes unitaires de la compagnie sont plutôt inférieures à celles de ces mêmes concurrents lorsque l'on prend en compte la distance moyenne des liaisons, même si cette différence s'explique principalement, il est vrai, par la dévaluation de la lire. Alitalia a perdu des parts de marché depuis cinq ans et elle a assisté impuissante à une importante "fuite" de la clientèle de l'Italie du Nord vers les plateformes de correspondance de l'Europe du Nord en raison, selon les autorités italiennes, de la position trop méridionale de l'aéroport de Rome-Fiumicino, principale base de la compagnie. En outre, Alitalia a été confrontée à d'importants mouvements sociaux dans les années 1995 et 1996.

Le résultat d'exploitation de la compagnie est resté beaucoup trop faible au cours des dernières années pour enrayer une considérable augmentation de l'endettement et des charges financières due aux pertes accumulées entre 1990 et 1996, à un important effort d'investissement dans de nouveaux appareils (2 150 milliards de lires entre 1990 et 1995) et, selon les autorités italiennes, à une insuffisante recapitalisation de l'entreprise au début des années 1990. L'endettement d'Alitalia est ainsi passé de 653 milliards de lires en 1990 à 3 420 milliards en 1995, générant d'importants frais financiers. Le résultat net de la compagnie est en conséquence resté constamment négatif au cours de la période 1990/1995, s'établissant en particulier à - 173 milliards de lires en 1994 et à - 212 milliards en 1995. De + 0,586 en 1990, le ratio "endettement à long terme (hors leasing) sur fonds propres" est passé respectivement à + 2,91, + 7,23 et + 8,10 en 1993, 1994 et 1995.

Au 31 mars 1996, les pertes cumulées d'Alitalia atteignaient 905 milliards de lires et le patrimoine net de la compagnie était réduit à 150 milliards de lires. Cette situation financière très préoccupante, de quasi-faillite, ne pouvait encore que s'aggraver à brève échéance puisque les pertes attendues au même moment pour l'ensemble de l'année 1996 s'élevaient à 400 milliards de lires.

C'est dans ce contexte que les autorités italiennes ont présenté à la Commission un plan de restructuration d'Alitalia, qui s'accompagne d'importantes injections de capital.

II

Le plan de restructuration d'Alitalia a été communiqué à la Commission par les autorités italiennes le 29 juillet 1996. La communication a été enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 30 juillet 1996. Un accusé de réception a été adressé aux autorités italiennes le 14 août 1996.

Par courrier du 9 août 1996, la Commission a indiqué aux autorités italiennes que l'opération serait examinée au regard des dispositions de l'article 92 du traité CE et dans le cadre de la procédure prévue par le paragraphe 2 de l'article 93 du traité CE. Elle leur a également fait savoir que les éléments contenus dans la notification du 29 juillet 1996 ne lui permettaient pas d'examiner cette affaire en toute connaissance de cause et elle leur a en conséquence demandé de fournir des informations additionnelles. Dans son courrier du 9 août 1996, la Commission a aussi rappelé aux autorités italiennes que les dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CE s'opposaient à la mise à exécution de mesures d'aide avant l'adoption d'une décision finale par la Commission. Le 9 septembre 1996, les autorités italiennes ont transmis à la Commission la plupart des informations qu'elle avait demandées dans son courrier du 9 août 1996. Par ailleurs, une réunion de travail tenue à Bruxelles entre la Commission et les autorités italiennes le 17 septembre 1996 a permis d'apporter des éclaircissements supplémentaires.

Selon le Gouvernement italien, le principal objectif du plan de restructuration d'Alitalia communiqué à la Commission consiste à créer des conditions favorables au processus de privatisation de la société. Le plan a reçu l'approbation des partenaires sociaux de la compagnie et il s'accompagne de projections financières détaillées. D'une durée quinquennale (1996/2000), il comprend deux phases successives qui s'interpénètrent toutefois quelque peu: une phase d'assainissement en 1996/1997; une phase de développement de 1998 à 2000.

La phase d'assainissement, en premier lieu, vise avant tout à réduire les coûts d'exploitation d'Alitalia et à ramener à un niveau raisonnable le ratio "endettement sur fonds propres". Elle comprend en conséquence un volet financier et un volet de gestion.

Le volet de gestion s'inscrit dans la lignée des efforts de réduction des coûts et d'amélioration de la productivité d'Alitalia entrepris depuis le début des années 1990. Il tend à rendre l'entreprise compétitive à court terme à travers la poursuite de trois principaux objectifs: la réduction des coûts, l'optimalisation des recettes et l'aliénation des activités non stratégiques.

La réduction des coûts passe en particulier par des améliorations de productivité et une modération salariale en ce qui concerne le personnel navigant. À cet égard, l'accord auquel l'entreprise et les représentants syndicaux sont parvenus le 19 juin 1996 entraînera, au cours de la période quinquennale 1996/2000, des économies de coût chiffrables à plus de 1 000 milliards. En contrepartie de cette baisse des charges, le personnel salarié recevra une somme totale nette de 310 milliards de lires (soit 520 milliards avec les charges fiscales et les cotisations sociales) correspondant à l'économie annuelle réalisée à terme en matière de coût du travail, que le personnel intéressé destinera exclusivement à la souscription d'actions Alitalia. Cet accord est le premier du genre pour une entreprise italienne cotée. Il prévoit que les gains de productivité et la réduction des coûts du travail seront réalisés, d'une part grâce à une diminution des indemnités, à la suppression de divers avantages et à une plus grande flexibilité du travail pour le personnel déjà en place, d'autre part grâce à la constitution d'une société autonome, entièrement contrôlée par Alitalia, qui embauchera le nouveau personnel de cabine à des conditions moins onéreuses. Cette nouvelle société, baptisée Alitalia Team, a été constituée le 23 juillet 1996. En outre, le personnel navigant commercial déjà en place pourra passer dans cette nouvelle société sur une base volontaire grâce à des mesures incitatives en termes de carrière, par exemple une promotion à des niveaux supérieurs de responsabilité.

S'agissant du personnel non navigant, le plan prévoit notamment la réduction du personnel au sol de 1 936 unités supplémentaires au cours de la période 1996/1998 au moyen de mises à la retraite anticipée et d'incitations aux départs volontaires. De plus, le programme de réduction des coûts inclut une modification des conditions de la fourniture des services d'assistance en escale (handling).

L'optimalisation des recettes comprend deux principales séries d'actions. D'un côté, Alitalia va remédier à l'absence d'un système de soutien informatique adéquat en matière de tarification grâce à la fois à la création d'un système intégré de tarification, à l'automatisation complète du processus d'émission des billets et à la création d'un système de contrôle des tarifs capable d'assurer la conformité entre classes tarifaires et Codes de réservation. D'un autre côté, la compagnie va engager une réforme de ses processus commerciaux, en particulier sur son marché national, afin d'atténuer la baisse des recettes en facilitant la stratégie de segmentation et de fidélisation de la demande qu'Alitalia a l'intention de développer.

L'aliénation d'activités non stratégiques tend à focaliser la compagnie sur ses activités centrales (core business) et à dégager des ressources financières complémentaires à la recapitalisation. Le plan communiqué le 29 juillet 1996 comportait ainsi des désinvestissements d'un montant total de l'ordre de 400 milliards de lires pendant la période 1996/2000, en particulier la cession du centre administratif de Magliana et des participations dans Alfa Romeo Avio et SISAM.

À noter également que le plan fait une large place à la nécessité d'adapter ou de rénover l'architecture des systèmes informatiques d'Alitalia, notamment dans les domaines administratifs et commerciaux.

Le volet financier, quant à lui, prévoyait des injections de capital d'un montant initial total de 3 310 milliards de lires: 1 500 milliards à apporter par l'IRI avant la fin de 1996; 1 500 autres milliards faisant l'objet d'une deuxième tranche à verser en 1997; 310 milliards correspondant à la participation du personnel au capital de l'entreprise telle qu'indiquée ci-dessus. En fait, parmi les 1 500 milliards correspondant à la première tranche, 1 000 milliards avaient déjà été avancés à Alitalia par l'IRI en juin 1996, à valoir sur l'augmentation future de capital. Ces mesures financières ont comme objectifs prioritaires de rééquilibrer la structure patrimoniale de l'entreprise en l'alignant sur celle des principaux transporteurs communautaires, de financer le développement prévu de la flotte, d'impliquer les salariés dans le projet de restructuration par leur participation au capital, d'engager le processus de privatisation. Les autorités italiennes ajoutent qu'elles répondent également, du moins en partie, à la nécessité de respecter les dispositions combinées des articles 2327 et 2447 du Code civil italien qui imposent à Alitalia de posséder un capital minimum de 200 millions de lires. En effet, le montant total des charges de restructuration prévues par le plan s'élève à 900 milliards de lires et l'incidence immédiate de ces charges exceptionnelles serait de rendre négatif les fonds propres d'Alitalia déjà précédemment réduits à 150 milliards de lires.

L'ensemble de l'augmentation de capital prévue par le plan entraîne une forte diminution de l'endettement net d'Alitalia sur la période 1995/1997 et, par conséquent, une réduction substantielle de ses frais financiers au cours de la même période.

La phase de développement, en second lieu, se fonde principalement sur la mise en service de la plate-forme de correspondances (ci-après "hub") de Malpensa à partir de 1998. Selon les autorités italiennes, le développement de Malpensa constitue pour Alitalia un avantage stratégique de premier ordre en lui permettant de se repositionner sur l'un des marchés les plus importants d'Europe: celui du nord de l'Italie. Le renforcement du réseau de l'entreprise à Malpensa, où Alitalia disposera d'un terminal spécialisé, comprendra l'accroissement des liaisons intercontinentales desservant Milan, en particulier celles vers l'Amérique du Nord et l'Asie. Ce réseau intercontinental sera alimenté par les services nationaux et internationaux transférés de Linate à Malpensa, en ciblant les liaisons dans le sens est-ouest et en accroissant les services vers l'Europe de l'Est et le Moyen-Orient.

La création du hub de Malpensa s'accompagnera d'une restructuration du terminal de l'aéroport de Rome-Fiumicino, qui constitue actuellement le pivot du réseau d'Alitalia. La configuration définitive de ce réseau attribue à l'aéroport de Rome le rôle de terminal méditerranéen, tout en maintenant une forte connotation intercontinentale. Alitalia disposera ainsi de deux hubs (Malpensa et Fiumicino) à l'issue de la période de réalisation du plan. À noter que le plan, dans sa version communiquée à la Commission en juillet l996, ne prévoyait la fermeture d'aucune des liaisons actuellement exploitées par Alitalia, y compris durant la phase d'assainissement.

En outre, durant la phase de développement, Alitalia entend mettre en œuvre des services de navettes sur les liaisons intérieures italiennes les plus importantes, réorganiser son réseau international, développer une stratégie d'alliances avec des partenaires extérieurs et augmenter sa flotte. Selon le plan communiqué, les services de navette (shuttle) auront comme caractéristiques une haute fréquence, une structure tarifaire simplifiée et un accès au produit facilité, ce qui est particulièrement adapté aux liaisons à fort trafic pour lesquelles une organisation low cost et une fréquence élevée de services sont susceptibles de réduire fortement les coûts unitaires de production. Les produits low cost pourront d'ailleurs être étendus aux principales liaisons européennes afin d'alimenter le hub de Malpensa. Toutefois, la réorganisation du réseau international consistera principalement, d'une part à récupérer le trafic intéressant d'Italie du Nord par la mise en place de nouvelles liaisons à partir des principaux aéroports de cette région, d'autre part à rationaliser et à développer le réseau intercontinental, surtout vers l'Extrême-Orient. Une stratégie d'alliances ciblées en fonction des différents marchés (national, européen, intercontinental) contribuera significativement à l'expansion du réseau. Les développements attendus au cours de la période 1998/2000 devaient s'accompagner, dans la première version du plan, d'une augmentation de la flotte qui, stable de 1995 à 1997 avec 157 appareils, se serait établie à 172 appareils en l'an 2000 (+ 4 appareils long-courriers et + 11 appareils court - et moyen-courriers).

À noter également que, tout au long de la réalisation du plan, un effort particulier sera entrepris pour améliorer la qualité du produit, accroître la satisfaction de la clientèle et créer une marque (brand) porteuse, Alitalia étant pour l'instant un des transporteurs qui investit le moins dans la qualité du service.

L'ensemble du plan communiqué le 29 juillet 1996 devrait permettre, d'après les autorités italiennes, de transformer Alitalia en une société très rentable à l'horizon 2000. Déjà réduit de 13 % entre 1990 et 1995, le coût unitaire de production, exprimé en lires constantes par siège kilomètre offert, devrait encore diminuer de 19 % entre 1995 et 2000. Le résultat d'exploitation et le résultat net atteindraient respectivement 944 (soit 9,15 % du chiffre d'affaires) et 489 milliards de lires en l'an 2000. En fait, le chiffre d'affaires croîtrait d'abord modestement en 1996 et 1997, puis nettement plus fortement en 1998, 1999 et 2000 en raison essentiellement du développement du hub de Malpensa.

Enfin, à l'appui de leurs communications des 29 juillet et 9 septembre 1996, les autorités italiennes soulignent que l'opération consistant à injecter 3 000 milliards de lires dans Alitalia en 1996 et 1997 ne contient pas d'éléments d'aides d'État, car elle satisfait au principe de l'investisseur en économie de marché tel qu'il a été défini par la Commission dans ses lignes directrices (2) "Application des articles 92 et 93 du traité et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation civile" et appliqué dans la décision 96-278-CE de la Commission (3) relative à la société Iberia. En effet, l'opération aurait une rentabilité espérée supérieure à 30 % en raison, certes, des dividendes versés en 1998, 1999 et 2000, mais principalement de la valeur acquise par l'entreprise à l'horizon 2000 qui serait de l'ordre de 4 500 milliards de lires. Le calcul de la rentabilité tient également compte des coûts (plus de 1 000 milliards de lires) que subirait le groupe IRI en cas de faillite d'Alitalia. Ces coûts d'insolvabilité proviennent pour l'essentiel de prêts consentis à Alitalia par d'autres sociétés appartenant au groupe IRI, en particulier Cofiri.

Au regard de l'ensemble des éléments d'information contenus dans les communications des autorités italiennes des 29 juillet et 9 septembre 1996, la Commission a décidé, le 9 octobre 1996, d'ouvrir la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité au sujet des augmentations de capital prévues par le plan. Cette ouverture de la procédure était motivée par la nature des injections de capital effectuées par l'IRI, qui peuvent être qualifiées de ressource d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité, et par les doutes sérieux de la Commission au sujet de:

- l'existence d'une aide, compte tenu des faibles chances de rémunérer d'une manière satisfaisante l'effort financier de l'IRI,

- la possibilité d'accorder à une aide éventuelle le bénéfice de l'une des dérogations prévues par l'article 92 paragraphes 2 et 3 du traité. À cet égard, la Commission a constaté que plusieurs des conditions auxquelles elle subordonne généralement son acceptation d'une aide à la restructuration n'étaient vraisemblablement pas réunies en l'espèce.

Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a également explicitement indiqué qu'elle ferait appel à un ou plusieurs consultants indépendants afin de recueillir des éléments lui permettant de porter une appréciation finale sur cette affaire.

Par une lettre du 21 octobre 1996, la Commission a porté sa décision d'ouverture de la procédure à la connaissance du Gouvernement italien et l'a mis en demeure de présenter ses observations. Cette lettre a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (4) et les autres États membres ainsi que les parties intéressées ont également été invités à présenter leurs observations conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 2 du traité.

III

Par courrier du 21 novembre 1996, les autorités italiennes ont présenté leurs observations à la suite de la lettre de la Commission du 21 octobre 1996 les informant de la décision d'ouverture de la procédure. Elles y affirment à titre préliminaire qu'Alitalia a déjà accompli d'importants efforts de redressement au cours des cinq dernières années et qu'une analyse attentive montre que la compagnie ne possède actuellement pas de handicap de compétitivité si ce n'est vis-à-vis d'un ou deux de ses concurrents européens. En outre, le processus d'assainissement en cours de l'économie italienne devrait-il permettre à l'entreprise de combler ce dernier handicap dû essentiellement aux écarts existant entre les systèmes économiques des différents États membres. Les autorités italiennes, dans leurs observations, reviennent ensuite sur cinq des principales questions soulevées par la Commission dans sa décision d'ouverture de la procédure:

1) La justesse des prévisions de croissance des marchés sur lesquels Alitalia est présente

À ce sujet, les autorités italiennes font valoir que:

- en dépit du développement de la nouvelle escale internationale de Malpensa, la croissance prévue de la capacité offerte par la compagnie est inférieure à la croissance des marchés (5,5 % contre 6,7 % en moyenne annuelle pendant la période du plan), ce qui se traduira pour Alitalia par des pertes de marché,

- les données utilisées par Alitalia dans ses prévisions proviennent de sources officielles,

- Alitalia, comme tous les autres transporteurs, analyse la rentabilité des liaisons non dans une logique de trajet point par point mais dans une optique de "réseau",

- le TGV Milan-Rome-Naples ne sera pleinement opérationnel qu'après 2003. Même alors, son effet sur les recettes d'Alitalia sera faible car l'avion restera plus rapide que le train, l'avion bénéficiera du trafic de correspondance, enfin la différence de prix entre l'avion et le train est appelé à se réduire.

2) L'efficacité d'un réseau conçu autour de deux hubs (Malpensa et Fiumicino)

À cet égard, les autorités italiennes soulignent que d'autres transporteurs communautaires (Lufthansa, SAS, Iberia) possèdent un réseau développé à partir de deux hubs. Elles ajoutent que le futur réseau d'Alitalia centré sur deux hubs est cohérent car, d'une part Fiumicino, bien situé en outre pour servir de plateforme aux vols intercontinentaux nord-sud, restera un grand aéroport international compte tenu de l'importance de Rome, d'autre part Malpensa, bien situé pour servir de plate-forme aux vols intercontinentaux est-ouest et de plate-forme de sixième liberté pour les vols internationaux, dessert la zone la plus riche d'Italie. S'agissant plus particulièrement de cette dernière zone, les fuites de trafic d'Italie du Nord vers des aéroports étrangers ont été estimées à 3,3 millions en 1995 et le plan communiqué à la Commission prévoit de ne récupérer qu'une partie de ces fuites (moins de 30 %) à l'horizon 2000.

3) Le bien fondé des objectifs du plan en ce qui concerne le rattrapage économico-financier

Selon les autorités italiennes, les réductions du coût du travail prévues par le plan sur la période 1996/2000 s'inscrivent à la suite des efforts importants réalisés depuis 1990 et doivent être considérées comme les éléments les plus sûrs du plan, compte tenu notamment de l'accord signé avec les syndicats le 19 juin 1996. De plus, la méthodologie employée pour identifier les sureffectifs tient compte de programmes de business process reengineering, d'une analyse de la valeur ajoutée pour le personnel administratif et des volumes d'activités prévus pour le personnel d'exploitation. Les autorités italiennes insistent aussi sur le fait que les programmes définis dans le plan se déroulent bien puisque Alitalia Team a commencé ses activités d'exploitation le 1er novembre 1996 (soit deux mois plus tôt que la date initiale) et que la réduction du personnel est plus rapide que prévue.

4) L'attitude du personnel d'Alitalia vis-à-vis du plan

Sur ce point, les autorités italiennes indiquent que les forces syndicales se sont engagées de façon claire et univoque à soutenir la mise en œuvre du plan notifié. Ainsi, l'accord général signé le 19 juin 1996 avec les syndicats s'est-il traduit par une série d'accords d'application: avec les techniciens de vol le 30 octobre 1996; avec les assistants de vol le 22 octobre 1996; avec les pilotes le 4 octobre 1996, y compris quant à leur mobilité vers Alitalia Team.

5) Le calcul du taux de rendement interne de l'opération

Les autorités italiennes rappellent que la méthode employée pour calculer le taux de rendement interne est conforme à la fois aux lignes directrices de la Commission, notamment en ce qui concerne l'inclusion des coûts d'insolvabilité dans le calcul, et à la décision 96-278-CE. Les pertes directes que subirait l'IRI en cas de faillite d'Alitalia ont d'ailleurs été estimées de façon prudente. Quant au taux de croissance annuel moyen au-delà de l'an 2000, une valeur de 5,9 % a été retenue.

Sur les modalités de la seconde injection de capital, les autorités italiennes précisent que même si l'IRI a confirmé son engagement de verser 1 500 milliards de lires en tant qu'actionnaire contrôlant la compagnie, des actionnaires minoritaires ou investisseurs privés pourront également participer à la couverture de ce montant dans la perspective de privatisation de la compagnie.

Les autorités italiennes informent enfin la Commission de ce que l'obstacle principal à la privatisation d'Alitalia, à savoir la règle qui imposait à l'IRI de détenir au moins 51 % du capital de la compagnie de pavillon, a été récemment supprimé.

IV

À la suite de l'ouverture de la procédure, les gouvernements britannique, danois, norvégien et suédois, ainsi que des parties intéressées telles que les compagnies aériennes Air One, British Airways, British Midland, KLM, Lauda Air, Lufthansa, SAS et Virgin Atlantic, concurrentes d'Alitalia, l'Association des compagnies aériennes de la Communauté (ACE) et l'"Associazione Nazionale Utenti di Servizi Publici" (Assoutenti), ont présenté des observations sur cette affaire. Au total, quatre États et dix tierces parties intéressées, dont huit compagnies aériennes, ont produit des commentaires dans lesquels tous approuvent la décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité et soulèvent en outre plusieurs questions liées aux doutes exprimées dans cette décision.

Dans leurs observations, les États ayant présenté des commentaires rappellent tout d'abord que les règles du traité en matière d'aides d'État doivent être appliquées de façon rigoureuse dans le secteur de l'aviation civile au moment où s'achève, le 1er avril 1997, le processus de libéralisation issu des règlements (CEE) n° 2407-92, (CEE) n° 2408-92 et (CEE) n° 2409-92 du Conseil (5) (ci-après "le troisième paquet"). Ils indiquent ensuite que la recapitalisation d'Alitalia, telle qu'elle figure dans le plan de restructuration communiqué à la Commission, constitue une aide d'État. Le Danemark et le Royaume-Uni insistent à cet égard, d'une part sur les nombreuses incertitudes et les hypothèses irréalistes sur lesquelles serait fondé le plan, d'autre part sur le fait qu'aucun partenaire privé n'ait accepté de participer à cette opération. Les quatre États ajoutent que l'aide ne peut bénéficier d'une exemption au titre de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité car les conditions d'une pareille exemption ne sont pas en l'espèce réunies en raison en particulier du caractère expansionniste et non restrictif du plan de restructuration. La Suède met l'accent à ce sujet sur l'accroissement prévu de la flotte d'Alitalia d'ici l'an 2000 ainsi que sur l'absence de réduction des capacités et de fermeture des lignes non rentables. Le Danemark et la Norvège mettent en avant le caractère disproportionné du montant de l'aide, qui se traduirait par une surcapitalisation de l'entreprise. Le Royaume-Uni et le Danemark soulignent également que l'aide va transférer les difficultés d'Alitalia vers ses concurrents communautaires, car elle servira en fait à financer les importants investissements en nouveaux appareils réalisés par Alitalia au cours des dernières années, lesquels constituent la cause principale de son endettement actuel.

Quant aux conditions auxquelles devrait être soumise une aide satisfaisant aux critères d'exemption, le Danemark et la Norvège font état de la cession par Alitalia de ses activités non principales. Le Royaume-Uni, pour sa part, demande des conditions garantissant l'absence de discrimination en matière d'allocation de créneaux horaires, d'assistance en escale, d'accès aux installations aéroportuaires, d'exploitation de services en Italie, en particulier en ce qui concerne le transfert d'activités de Linate vers Malpensa.

En outre, si le Danemark soutient que l'examen de la Commission devrait porter sur la totalité des 3 310 milliards de lires d'apports en capital prévus par le plan, le Royaume-Uni et la Norvège considèrent au contraire que la décision d'ouverture de la procédure prise par la Commission le 9 octobre 1996 ne vise que la première injection de capital de 1 500 milliards de lires et que la seconde injection de capital d'un même montant devrait faire l'objet d'une autre décision d'ouverture de procédure. Enfin, le Danemark et la Suède souhaitent que la Commission communique aux États et aux tierces parties intéressées, au moyen d'une publication additionnelle dans le Journal officiel des Communautés européennes, les nouveaux éléments dont elle pourrait avoir connaissance dans cette affaire.

Ces différents points figurent également à des degrés divers, mais souvent de façon plus détaillée, dans les observations produites par les tierces parties intéressées qui, toutes, considèrent que la recapitalisation d'Alitalia constitue en l'état une aide incompatible avec le traité. Toutefois, les tierces parties intéressées apportent aussi des éléments supplémentaires.

Ainsi, Air One, l'Assoutenti, British Airways, KLM et SAS émettent les plus grands doutes sur le développement de l'activité d'Alitalia sur l'aéroport de Malpensa tel qu'il est prévu dans le plan, en raison soit du retard pris pour l'achèvement des infrastructures, soit des problèmes liés au transfert du trafic de Linate vers Malpensa, soit encore des difficultés que rencontrera Alitalia pour gérer simultanément deux hubs (Malpensa et Fiumicino). Air One et l'Assoutenti soulignent également les incertitudes pesant sur les modalités exactes de la participation des salariés d'Alitalia au capital de leur entreprise dès lors que cette participation suppose une modification de la législation fiscale italienne. Elles estiment aussi que la vente de l'immeuble-siège d'Alitalia ne rapportera pas le montant prévu. Air One et Lauda Air font état d'une aide supplémentaire et illégale consentie à Alitalia par l'État italien au moyen du financement des mesures de départ en préretraite découlant du décret-loi n° 546-96 du 23 octobre 1996, devenu la loi n° 640 du 20 décembre 1996 (ci-après "le décret n° 546-96").

S'agissant de l'existence d'une aide, outre l'absence de partenaires privés à l'opération et le caractère à la fois incertain et trop optimiste des hypothèses du plan, notamment en terme de trafic et de recettes, Air One, l'Assoutenti et British Airways indiquent que les coûts d'insolvabilité supportés par l'IRI n'ont pas à être pris en compte dans le calcul de la rentabilité de l'opération et qu'Alitalia continue actuellement à faire des pertes en dépit d'une conjoncture favorable. L'insuffisance des mesures et des réductions de coûts prévues par le plan communiqué à la Commission est également un argument avancé par l'ACE, British Airways, SAS, Air One et l'Assoutenti. Ces deux dernières considèrent aussi que le plan sous-estime la pression concurrentielle à laquelle Alitalia devra faire face au cours des prochaines années.

S'agissant de l'incompatibilité de l'aide, outre le caractère expansionniste du plan et une disproportion dans le montant de l'augmentation de capital envisagée, British Airways et Virgin Atlantic mettent tout d'abord en avant le fait que l'aide n'est pas indispensable car Alitalia devrait trouver en elle-même les ressources nécessaires à sa restructuration en cédant des actifs et en réduisant ses coûts, à l'instar des compagnies privées. Elles ajoutent, avec Air One et SAS, que l'aide ne permettra pas de restaurer la viabilité d'Alitalia, car le plan ne prévoit en particulier ni une réduction suffisante des coûts d'exploitation, ni l'abandon des parties non rentables de l'activité de la compagnie. Air One, British Airways et SAS soulignent aussi le manque de transparence dans la mise en œuvre de l'aide. British Airways évoque en outre les interférences fréquentes du Gouvernement italien dans la gestion d'Alitalia et affirme que l'aide en cause ne facilite pas le développement d'une activité économique au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité, car ce critère doit s'apprécier à l'échelle de la Communauté dans laquelle il existe déjà un secteur du transport aérien compétitif et performant. Par ailleurs, l'ACE, Air One, l'Assoutenti, British Airways, British Midland, Lufthansa et Virgin Atlantic insistent sur les risques de transfert des difficultés d'Alitalia vers ses concurrents communautaires en faisant valoir les pratiques prédatoires et anticoncurrentielles (swamping, tarifs très bas, manipulation des créneaux horaires) auxquelles se livre Alitalia sur le marché italien. Lufthansa et l'Assoutenti rappellent à cet égard qu'Alitalia a fait récemment l'objet d'une condamnation de la part de l'autorité italienne de la concurrence. Lauda Air et Air One ajoutent que les effets anticoncurrentiels de l'aide seront renforcés par le décret italien du 16 avril 1992 qui accorde à Alitalia un droit exclusif pour l'exploitation de la plupart des liaisons aériennes régulières entre l'Italie et les pays tiers par rapport à l'Espace économique européen. Les parties intéressées demandent en conséquence à la Commission de s'opposer à l'opération.

S'agissant des conditions auxquelles devrait être subordonnée une acceptation éventuelle par la Commission de l'aide accordée à Alitalia, les tierces parties intéressées proposent principalement les solutions suivantes:

- imposer à Alitalia la cession de ses activités non principales (British Airways, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic),

- réduire significativement le montant de l'aide (ACE, British Airways, Virgin Atlantic),

- limiter les capacités offertes par le groupe Alitalia (ACE, Assoutenti, British Midland, Lauda Air, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic) et imposer l'abandon de l'exploitation des liaisons non rentables,

- interdire à Alitalia de recourir au price leadership sur l'ensemble de son réseau (Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic),

- mettre fin au monopole légal dont jouit Alitalia sur les liaisons à destination des pays tiers (Assoutenti, Lauda Air, Lufthansa),

- obliger Alitalia à accepter l'interligne avec les nouveaux entrants (Assoutenti),

- interdire les pratiques anticoncurrentielles de la part d'Alitalia (Assoutenti, Lufthansa),

- mettre fin aux discriminations dont bénéficie Alitalia, notamment en matière d'assistance en escale (KLM), de répartition du trafic entre les aéroports de Linate et de Malpensa (KLM, Lufthansa), de taxes et charges aéroportuaires (Lufthansa, SAS), d'allocation des créneaux horaires (Lufthansa, Virgin Atlantic).

Enfin, plusieurs parties intéressées font état d'un manque de transparence quant au montant exact de l'aide visée par la décision d'ouverture de la procédure prise par la Commission le 9 octobre 1996.

Toutes les observations formulées par les États et les tierces parties intéressées ont été transmises par la Commission au Gouvernement italien les 18 décembre 1996 et 15 janvier 1997. Par lettre du 15 janvier 1997, les autorités italiennes ont, à leur tour, présenté en réponse leurs commentaires sur les observations qui leur avaient ainsi été communiquées. Elles y réaffirment le caractère commercial et la rentabilité de l'opération de recapitalisation d'Alitalia et contestent plus particulièrement cinq des points soulevés par les États et les tierces parties intéressées.

En premier lieu, en ce qui concerne l'absence de participation de partenaires privés à l'opération, les autorités italiennes indiquent qu'il n'a pas été recherché de semblables partenaires pour souscrire à tout ou partie de l'augmentation de capital en cause et qu'une participation de partenaires privés nuirait en l'espèce aux intérêts de l'IRI. En effet, d'une part, I'IRI a avantage à procéder seul dans l'immédiat à cette opération pour céder sa participation dans des conditions plus avantageuses lorsque le redressement d'Alitalia sera achevé; d'autre part, l'introduction au stade actuel de partenaires privés dans le capital d'Alitalia nécessiterait l'élaboration d'un programme de longue ou moyenne durée qui ne permettrait pas à la compagnie de rétablir parfaitement son équilibre patrimonial et gestationnel en 1998 et de profiter alors pleinement de la phase de démarrage de l'activité de l'aéroport de Malpensa.

En second lieu, en ce qui concerne la non-crédibilité du plan de redressement, les autorités italiennes soulignent que les hypothèses sur lesquelles se fonde le plan sont non seulement réalistes mais aussi raisonnables dès lors que le coût des capitaux empruntés, les projections de trafic et les réductions de coûts retenus par le plan tiennent compte d'une marge de prudence. De plus, l'effet positif du Jubilé à la fin de ce siècle n'a pas été pris en considération. Quant à la coexistence des deux hubs de Malpensa et de Fiumicino, les autorités italiennes rappellent qu'Alitalia possède déjà deux plates-formes aéroportuaires (Fiumicino et Linate), qu'il convient d'améliorer le réseau de la compagnie en développant son trafic sur le marché le plus important d'Italie (l'Italie du Nord), que de grandes compagnies européennes exploitent avec succès plusieurs hubs, que la durée du trajet entre Malpensa et le centre de Milan apparaît comparable à celui constaté entre le centre urbain et l'aéroport dans d'autres villes d'Europe. Elles affirment aussi que la croissance du trafic d'Alitalia sur les liaisons intercontinentales est compatible avec la capacité de sa flotte long-courrier puisque, outre l'introduction de quatre nouveaux appareils long-courriers, le plan prévoit des accords avec d'autres transporteurs et le recours à l'affrètement. Enfin, toujours selon les autorités italiennes, le plan renforce la tendance à la réduction du coût du travail, Alitalia possédant déjà par ailleurs un niveau de productivité qui compte parmi les plus élevés du secteur.

En troisième lieu, en ce qui concerne l'absence de réduction de capacité ou de suppression des lignes déficitaires, les autorités italiennes font valoir que les prévisions de croissance d'Alitalia pendant la durée du plan restent sensiblement inférieures à celles du marché, en dépit du développement de l'activité attendu sur l'aéroport de Malpensa. En outre, selon elles, il faut tenir compte de l'ensemble de la contribution que chaque liaison apporte au réseau et, à cet égard, la marge d'exploitation des trois parties du réseau de la compagnie (national, international, intercontinental) est positive.

En quatrième lieu, en ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'augmentation de capital fausse la concurrence, les autorités italiennes soutiennent que les initiatives commerciales lancées par Alitalia au cours des derniers mois ne mettent pas la compagnie dans une position de price leader, s'inscrivent dans la stratégie définie par le plan et répondent à des critères de sélectivité (segmentation de la demande, alimentation des vols internationaux et intercontinentaux, meilleure utilisation des aéronefs).

En dernier lieu, en ce qui concerne les conditions que la Commission devrait imposer, les autorités italiennes les regardent comme sans objet puisque, selon elles, la recapitalisation d'Alitalia ne constitue pas une aide d'État. Elles précisent également que l'imposition de limitations à la croissance d'Alitalia minerait la logique du plan à un moment où le transport aérien connaît un développement général.

V

Conformément à ce qu'elle avait annoncé dans sa lettre d'ouverture de la procédure adressée aux autorités italiennes le 21 octobre 1996, la Commission a fait appel, dès le mois de novembre 1996, à un consultant indépendant (Ernst & Young) pour recueillir des renseignements sur plusieurs des questions sur lesquelles elle avait exprimé des doutes. Le consultant a ainsi reçu tout d'abord pour mission d'appliquer à l'opération en cause le principe de l'investisseur en économie de marché et, à ce titre, de faire une évaluation générale de la situation d'Alitalia, de considérer les options offertes aux actionnaires publics (IRI) et privés de la compagnie, au regard en particulier des dispositions de l'article 2447 du Code civil italien, de calculer le taux de rendement interne de l'opération, d'identifier plus généralement tous les éléments d'aide éventuels, y compris les garanties. Au cas où le consultant conclurait sur ce premier point que l'injection de capital proposée de 3 000 milliards de lires italiennes ne relèverait pas du comportement d'un investisseur rationnel, il lui a également été demandé d'évaluer dans un deuxième temps la viabilité et la suffisance du plan de restructuration, de vérifier le caractère indispensable du montant de 3 000 milliards de lires et son adéquation aux objectifs du plan, de rechercher enfin les solutions alternatives à l'injection de capital.

Le consultant désigné par la Commission a pu effectuer sa mission en travaillant en coopération avec des représentants de l'IRI et d'Alitalia et en obtenant de la part de ceux-ci l'ensemble des informations nécessaires. Le 11 décembre 1996, le consultant a remis à la Commission le rapport concluant la première partie de ses travaux. Il ressort principalement de ce rapport que:

- compte tenu de la situation d'Alitalia, le Code civil italien impose à ses actionnaires de recapitaliser l'entreprise ou de la liquider à brève échéance,

- compte tenu de cette même situation, le plan de restructuration s'apparente davantage à un turnaround plan qu'à un business plan. Aussi le taux annuel de rendement minimal requis (hurdle rate) par un investisseur dans une telle situation s'échelonne-t-il entre 30 % et 40 %,

- les coûts liés aux pertes que subirait le groupe IRI en cas de faillite d'Alitalia, à la suite des prêts consentis à cette dernière par d'autres sociétés appartenant au groupe, constituent un facteur très important du calcul et de l'analyse à effectuer,

- la détermination du taux de croissance du cash flow d'Alitalia postérieur à l'an 2000, d'une part apparaît comme un exercice très aléatoire, d'autre part a également un effet très significatif. Aussi, outre l'hypothèse d'un taux de 5,93 % proposé par les autorités italiennes, le consultant a-t-il également envisagé l'hypothèse d'un taux de 4 %,

- le programme de mises à la retraite anticipée prévu en faveur des employés d'Alitalia, à la charge du budget de l'État italien pour un montant de quelque 160 milliards de lires au cours de la période 1995-2001, pourrait inclure des éléments d'aide d'État,

- le taux de rendement interne de l'injection de capital de 3 000 milliards de lires, tel qu'il est recalculé après un ajustement des éléments présentés par Alitalia, varie entre - 12,5 % et + 25,7 % en fonction des différents scénarios retenus (inclusion ou exclusion des coûts d'insolvabilité, inclusion ou exclusion du financement du programme de départ en préretraite, hypothèses divergentes sur le taux de croissance du cash flow après l'an 2000 et sur la part détenue par l'IRI dans le capital d'Alitalia à l'horizon 2000). Il reste dans tous les cas sensiblement inférieur au taux minimal requis compte tenu des risques encourus par l'investisseur.

Le rapport du consultant a été communiqué le 12 décembre 1996 pour observations au Gouvernement italien. Dans leurs commentaires transmis à la Commission le 20 décembre suivant, les autorités italiennes formulent globalement peu de critiques à l'égard du travail accompli par le consultant. Elles considèrent cependant comme inacceptables ou contradictoires les quatre points suivants: la fixation du hurdle rate à un niveau supérieur ou même égal à 30 %; l'assimilation du programme de départ en préretraite à une injection supplémentaire de capital; l'hypothèse d'un taux de croissance annuel moyen du cash flow après l'an 2000 réduit à 4 %; l'exclusion des coûts d'insolvabilité du calcul à effectuer.

Sur la base de l'ensemble de ces informations et notamment du rapport fourni par le consultant, la Commission a informé les autorités italiennes et les dirigeants d'Alitalia, lors d'une réunion tenue à Bruxelles le 16 janvier l997 et par une lettre du 22 janvier 1997, que le plan de restructuration de la compagnie communiqué le 29 juillet 1996 n'apparaissait pas suffisant pour envisager l'adoption d'une décision positive et qu'il s'avérait indispensable d'obtenir des éléments d'information supplémentaires afin d'examiner les adaptations nécessaires. Cet examen devait se faire en concertation avec le consultant désigné par la Commission. Une réunion technique s'est à cet égard tenue à Rome le 24 janvier 1997 entre la Commission, Alitalia et leurs consultants respectifs.

VI

À la suite des échanges de vues auxquels il a été procédé entre la Commission et les autorités italiennes en janvier 1997 et compte tenu des commentaires fournis par les États membres et les autres parties intéressées, la compagnie Alitalia a, au cours du mois de février 1997, informé officieusement la Commission de sa volonté d'adapter le plan de restructuration communiqué le 29 juillet 1996. Cette adaptation repose sur des prévisions plus modestes tant au plan macro-économique qu'en ce qui concerne les données propres à l'entreprise, en particulier pour l'évolution de l'offre et de la recette unitaire. Elle comporte principalement les éléments suivants:

- une réduction, dès 1997, de près de 10 % du nombre de liaisons et de fréquences exploitées par Alitalia. Le total des vols ainsi annulés s'établit à quelque 27 000 par an,

- le maintien de la flotte à son niveau actuel jusqu'à la fin du plan de restructuration: le nombre d'appareils en service en l'an 2000 sera de 158 contre 172 initialement prévu par le plan et 157 à la fin 1996. Cela représente une baisse d'environ 16 % en termes de sièges offerts par rapport au plan initial. En conséquence, le nombre des embauches prévues sera réduit de 476 personnes au cours de la période du plan. Au total, le nombre des employés d'Alitalia diminuera de 1 212 unités entre décembre 1996 et décembre 2000,

- la diminution du montant total de l'augmentation de capital prévue, laquelle passe de 3 000 milliards à 2 800 milliards de lires en raison essentiellement d'une réduction des investissements,

- la cession des parts qu'Alitalia détient dans le système informatisé de réservation Galileo,

- l'alignement de la méthode d'amortissement des aéronefs retenue par Alitalia sur celle en vigueur parmi les autres grandes compagnies communautaires.

Dès le mois de février 1997, la Commission a demandé à son consultant de se pencher sur la mise à jour du plan de restructuration d'Alitalia décrite précédemment. Le 6 mars 1997, le consultant a remis à la Commission un projet de rapport qui a été transmis le même jour pour observation aux autorités italiennes. Ce projet de rapport a tenu compte des résultats connus d'Alitalia pour l'année 1996. Il conclut que si le plan mis à jour semble effectivement plus prudent que le plan initial et présente un caractère beaucoup moins expansionniste, il repose encore cependant sur plusieurs hypothèses généreuses. Le consultant est en conséquence d'avis que le taux annuel de rendement minimal requis par un investisseur dans une telle situation ne saurait être inférieur à 30 % en raison de la persistance de risques importants liés à l'opération. Toujours selon le consultant, ce taux reste largement supérieur à la rentabilité fondamentale de l'opération (the underlying internal rate of return) bien que celle-ci ait été sensiblement améliorée par les adaptations effectuées.

Dans un document remis à la Commission le 25 mars 1997 ainsi que dans un courrier du 3 avril 1997, les autorités italiennes ont présenté des commentaires sur le projet de rapport qui leur avait été transmis le 6 mars 1997. Elles y contestent plusieurs des éléments contenus dans le projet de rapport, notamment le caractère généreux de certaines des hypothèses du plan et la fixation à 30 % du taux annuel de rendement minimal requis (hurdle rate). Elles y réaffirment aussi la conformité de l'investissement en cause avec le principe de l'investisseur en économie de marché.

Des échanges de vues approfondis sur l'ensemble des questions soulevées par cette affaire ont ensuite eu lieu au cours d'une réunion tenue à Bruxelles le 8 avril 1997 entre la Commission et son consultant d'une part, Alitalia et son propre consultant d'autre part. Consécutivement à cette réunion, des demandes d'information supplémentaires ont été adressées par la Commission le 11 avril 1997 à Alitalia et aux autorités italiennes, auxquelles ces dernières ont répondu respectivement par lettres des 15 et 17 avril 1997 en fournissant les précisions et renseignements demandés. Il a notamment été confirmé que l'IRI prendrait en charge l'injection de capital à hauteur de 2 800 milliards de lires.

Par courrier du 18 avril 1997, la Commission a indiqué à Alitalia et au Gouvernement italien qu'elle n'était pas en mesure d'adopter une décision positive fondée sur le principe de l'investisseur en économie de marché dans cette affaire en raison à la fois des difficultés inhérentes à la prise en compte des coûts d'insolvabilité supportés par l'IRI en cas de faillite d'Alitalia et de l'importance des risques commerciaux encore présentés par le plan. Postérieurement à cette correspondance, plusieurs réunions se sont déroulées à Bruxelles et à Rome entre les autorités italiennes et la Commission au cours des mois de mai et de juin 1997.

Ces réunions ont permis de définir une amélioration supplémentaire du plan sur les points suivants:

- une accélération du processus de réduction des coûts par un transfert de personnel d'Alitalia vers Alitalia Team plus rapide que ce qui était précédemment envisagé,

- une réduction du montant de l'augmentation de capital prévue qui passait à 2 750 milliards de lires. De plus, l'augmentation de capital est désormais divisée en trois tranches: la première, d'un montant de 2000 milliards de lires (y compris les 1 000 milliards de lires octroyés à titre d'avance en juin 1996), à verser immédiatement après l'adoption d'une décision positive; la seconde, d'un montant de 500 milliards de lires, à verser en mai 1998; la troisième, d'un montant de 250 milliards de lires, à verser en mai 1999,

- la cession des parts détenus par Alitalia dans la compagnie hongroise Malev ainsi que dans six aéroports régionaux italiens (Gênes, Naples, Rimini, Florence, Lamezia Terme et Turin).

L'analyse faite par les consultants de la Commission permet de conclure que ces améliorations supplémentaires réduisent les risques inhérents au plan de restructuration et accroissent encore la rentabilité de l'injection de capital. Dans un rapport additionnel, le consultant désigné par la Commission conclut en outre que le plan, tel qu'il a été amélioré et adapté depuis le mois de janvier 1997, présente un caractère réaliste et autorise Alitalia à retrouver une rentabilité satisfaisante à l'horizon 2000. Le consultant ajoute que le montant de l'injection de capital peut être considéré comme indispensable et adéquat au regard des objectifs du plan et des besoins générés par l'effort de restructuration.

Le 26 juin 1997, les autorités italiennes ont officiellement transmis à la Commission l'ensemble des éléments d'adaptation du plan explicités ci-dessus. Le plan ainsi adapté, qui a fait l'objet de concertations avec les syndicats de la compagnie, comprend des prévisions économiques et financières corrigées en fonction de ces éléments et des résultats connus de l'année 1996. Les principaux paramètres et ratios du plan adapté sont les suivants:

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Dans leur courrier du 26 juin 1997, les autorités italiennes reconnaissent de plus que le plan dans sa version adaptée constitue une mesure d'aide d'État au sens du traité et elles formulent plusieurs engagements. C'est ainsi que les autorités italiennes se sont engagées:

1) à adopter un comportement normal d'actionnaire vis-à-vis d'Alitalia; à permettre à celle-ci d'être gérée selon les seuls principes commerciaux et à ne pas s'immiscer dans sa gestion pour des raisons autres que celles strictement liées au statut d'actionnaire de l'État italien;

2) à ne plus accorder à Alitalia ni de nouvelle dotation en capital, ni d'autres aides sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme de garantie d'emprunts;

3) à ce que, jusqu'au 31 décembre 2000, l'aide soit exclusivement utilisée par Alitalia pour les finalités de la restructuration de la compagnie et non pour acquérir des participations nouvelles dans d'autres transporteurs aériens;

4) à ne pas privilégier de quelque façon que ce soit Alitalia par rapport aux autres compagnies communautaires, notamment en matière d'attribution de droits de trafic (y compris vers les pays tiers en dehors de l'Espace économique européen), d'allocation de créneaux horaires, d'assistance en escale et d'accès aux installations aéroportuaires, dans la mesure où un traitement préférentiel serait contraire au droit communautaire. En particulier, les autorités italiennes confirment qu'elles n'appliqueront aucune disposition contraire au droit communautaire et elles garantissent:

a) qu'elles entameront immédiatement et achèveront d'ici le 31 décembre 1998 au plus tard la procédure de révision de la convention n° 4372 du 15 avril 1992, approuvée par le décret du 16 avril 1992 (ci-après la convention), afin de la mettre en conformité avec la réglementation communautaire, notamment en ce qui concerne le "droit de priorité", l'"interférence gouvernementale", la "compatibilité avec les règlements de libéralisation du transport aérien" et les "privilèges aéroportuaires";

b) qu'une révision "de facto" de la convention est déjà intervenue à l'égard des points ci-dessus à la suite d'un échange de lettres avec Alitalia sur la base de l'article 50 de la convention selon lequel celle-ci ne s'applique que dans la mesure où elle est compatible avec le droit communautaire;

c) qu'Alitalia a renoncé au droit de priorité qui découle de l'article 3 de la convention;

d) que, dans les aéroports italiens coordonnés ou entièrement coordonnés, elles désigneront, avant le début de la saison d'hiver 1997/1998, un coordinateur dépourvu de tout lien avec Alitalia et agissant en totale indépendance vis-à-vis de cette dernière;

5) à ce que, jusqu'au 31 décembre 2000, les capacités offertes par les aéronefs exploités par Alitalia ou par d'autres transporteurs sous une forme telle qu'elle comporte pour Alitalia un risque commercial (accords de wet-leasing, de block-space, de joint venture, etc.), n'excèderont pas les limites suivantes:

a) le nombre des sièges disponibles n'excédera pas 28 985, dont 26 350 pour la propre flotte d'Alitalia;

b) la croissance du nombre de sièges-kilomètres offerts pour chaque année calendaire

- à l'intérieur de l'Espace économique européen, à l'exclusion de l'Italie,

et

- à l'intérieur de l'Italie

n'excédera pas 2,7 %, étant entendu qu'aucune croissance ne sera autorisée si la croissance des marchés correspondants reste inférieure à 2,7 %. Toutefois, si le taux de croissance des marchés correspondants dépasse 5 %, l'offre pourra être augmentée, en plus de 2,7 %, du pourcentage de l'accroissement au-delà de 5 %;

6) à ce qu'Alitalia dispose d'une comptabilité analytique permettant de déterminer, à brève échéance, sur chaque liaison, un ratio de rentabilité défini comme le rapport entre l'ensemble des recettes et l'ensemble des coûts (coût complet égal à la somme des coûts variables et des coûts fixes) afférents à la liaison;

7) à ce que, jusqu'au 31 décembre 2000, Alitalia s'abstienne de proposer des tarifs inférieurs à ceux proposés par ses concurrents pour une offre équivalente sur les liaisons qu'elle exploite;

8) à ce qu'Alitalia cédera sa participation dans Malev au plus tard le [ . . . ] (6);

9) à ce qu'Alitalia poursuive la mise en œuvre complète du plan de restructuration communiqué à la Commission le 29 juillet 1996 et adapté le 26 juin 1997, en particulier en ce qui concerne la réalisation des objectifs de productivité, de rentabilité et d'assainissement financier;

10) à soumettre à la Commission, d'ici la fin des mois de mars 1998, mars 1999, mars 2000 et mars 2001, un rapport annuel sur l'avancement du plan de restructuration, sur la situation économique et financière d'Alitalia et sur le respect des présentes conditions. Le rapport comprendra un descriptif (typologie et identité des cocontractants) des accords de coopération commerciale ou opérationnelle passés par Alitalia au cours de l'exercice écoulé. La Commission fera vérifier, le cas échéant, les informations contenues dans chaque rapport par un consultant indépendant choisi par la Commission en liaison avec les autorités italiennes.

Les autorités italiennes précisent en outre que le versement des seconde et troisième tranches de l'augmentation de capital, respectivement en mai 1998 et mai 1999, est subordonné au respect des engagements ci-dessus ainsi qu'à la réalisation effective du plan de restructuration et des résultats prévus (particulièrement en ce qui concerne les ratios de coûts et de productivité ci-dessus). Au moins dix semaines avant la libération des deux dernières tranches, elles soumettront un rapport à la Commission afin de lui permettre de formuler des observations avec l'assistance d'un consultant indépendant choisi par la Commission en liaison avec les autorités italiennes.

Dans leur lettre du 26 juin 1997, les autorités italiennes ont aussi indiqué, d'une part avoir renoncé au projet de loi prévoyant le financement, par l'État italien, de la modernisation des appareils MD 80, d'autre part que la vente de l'immeuble-siège de la Magliana serait effectuée au prix du marché.

Enfin, dans leur correspondance du 26 juin 1997, les autorités italiennes font état du décret-loi n° 546-96 relatif au départ en préretraite de 700 employés d'Alitalia au cours de la période 1995/1997. Ce décret-loi prévoit le paiement d'une allocation mensuelle supplémentaire jusqu'à ce que les employés concernés atteignent l'âge normal de départ à la retraite. Le budget total pour cette mesure est estimé à 160 milliards de lires pour l'ensemble de la période 1995/2001, dont 56,6 milliards pour la période 1995/1997.

La Commission prend note de ce que les autorités italiennes ont signalé, dans cette même correspondance, qu'Alitalia s'engage à verser pour le 5 juillet 1997, de façon irrévocable, la somme de 56,6 milliards de lires, augmentée des intérêts, sur un compte bloqué auprès d'un notaire afin de rembourser l'État italien. En ce qui concerne les montants restants, les autorités italiennes ont indiqué que jusqu'en l'an 2001, au plus tard à la fin du mois de juin de chaque année, Alitalia versera sur le même compte les sommes dues aux employés concernés au titre de chacune des années en cause.

Au regard de l'ensemble des éléments de fait résumés ci-dessus, la Commission est en mesure de porter une appréciation finale sur cette affaire.

Appréciation juridique

VII

Aux termes de l'article 92 paragraphe 1 du traité et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après dénommé "l'accord"), sont incompatibles avec le Marché commun et avec cet accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres et entre les parties contractantes, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

En l'espèce, il importe d'apprécier au regard de ces dispositions la dotation en capital d'un montant total de 2 750 milliards de lires que la société holding d'État IRI se propose d'effectuer au profit d'Alitalia conformément au plan communiqué à la Commission.

Il ne fait tout d'abord aucun doute que cette dotation en capital constitue une ressource d'État au sens des dispositions précitées. En effet, les fonds concernés proviennent spécifiquement du Trésor italien et la décision d'effectuer l'augmentation de capital est imputable aux autorités italiennes, comme dans la situation examinée par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt Italie/Commission, du 21 mars 1991, dans l'affaire C 305-89 (7).

S'agissant ensuite de l'existence d'éléments d'aide, le traité et l'accord posent le principe de neutralité à l'égard du régime de propriété dans les États membres (article 222 du traité et article 125 de l'accord) et le principe d'égalité entre les entreprises publiques et privées. En vertu de ces principes, l'action de la Commission ne peut être ni préjudiciable ni avantageuse pour les entreprises publiques, notamment lorsque la Commission examine une opération au regard des dispositions précitées de l'article 92 du traité et de l'article 61 de l'accord. Il est en conséquence nécessaire d'établir au cas par cas si une transaction entre un État membre et une entreprise publique constitue une transaction commerciale normale ou bien si elle contient en tout ou en partie des éléments d'aide.

Pour ce faire, la Commission doit fonder son jugement sur le principe de l'investisseur en économie de marché. En vertu de ce principe, il n'y a pas d'aide d'État en cas d'intervention d'un État dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché (8). En général, la Commission estime qu'un apport de capitaux sur fonds publics n'est pas une aide d'État si des actionnaires privés participent à l'opération proportionnellement au nombre de leurs actions et dans des conditions identiques à celles de l'investisseur public. Cependant, la part détenue par les investisseurs privés doit avoir une signification économique réelle. En l'espèce cependant, à supposer même que la part de 10 % du capital d'Alitalia détenue par des investisseurs privés puisse être considérée comme présentant une signification économique réelle, aucun investisseur privé ne participe en tout état de cause à l'augmentation de capital en question d'un montant de 2 750 milliards de lires. En outre, la participation des salariés au capital de l'entreprise pour un montant de 310 milliards de lires, telle qu'elle résulte de l'accord passé le 19 juin 1996, ne saurait être ici prise en considération dès lors qu'elle intervient dans des conditions très différentes.

Aussi, a défaut d'une participation substantielle d'investisseurs privés à l'opération en question, la Commission doit avoir recours à une approche plus théorique dont les modalités ont été indiquées à diverses reprises par la Commission et la Cour de justice. Celle-ci a ainsi dit pour droit dans son arrêt du 21 mars 1991 qu'il convenait "d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille qui puisse être comparée à celle des organismes gérant le secteur public aurait pu être amené à procéder aux apports de capitaux de cette importances" (9) et que "si le comportement de l'investisseur privé, auquel doit être comparée l'intervention de l'investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n'est pas nécessairement celui de l'investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins long terme, il doit, au moins, être celui d'un holding privé ou d'un groupe privé d'entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme." (10) Lorsque l'entreprise est déficitaire, cet investisseur à long terme prendra sa décision en tenant compte en particulier de l'existence d'un plan de restructuration cohérent et suffisant.

La méthodologie retenue ordinairement pour mesurer le caractère rationnel d'un investissement consiste à comparer son montant à celui des revenus qu'il va générer. En l'espèce, l'horizon à retenir pour effectuer la comparaison est l'année 2000 qui correspond à l'achèvement du plan. Les revenus générés par Alitalia comprennent les dividendes qui seront versés à l'IRI par Alitalia avant l'année 2000 et surtout la plus-value acquise par la compagnie en l'an 2000. Cette plus-value s'avère en fait égale à la valeur de la participation de l'IRI dans l'entreprise à cette dernière date dès lors que la valeur présente d'Alitalia est nulle d'après l'avis des spécialistes consultés. La Commission estime à cet égard qu'il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de prendre en compte, au titre des revenus attendus, les coûts que l'IRI serait amenée à supporter dans le cas de la liquidation d'Alitalia. En effet, ces coûts d'insolvabilité découlent pour l'essentiel de la perte de prêts à court terme consentis à Alitalia par la société financière Cofiri, filiale de l'IRI, avant le mois de juin 1996. Ils ont été remboursés en juin et juillet 1996 grâce au versement au même moment de l'avance d'un montant de 1 000 milliards de lires, ce qui permet d'ailleurs de considérer en pratique cette double opération comme une conversion de prêts en capital. Or, un investisseur privé guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme ne baserait pas sa décision sur la prise en compte d'un éventuel avantage immédiat si la véritable situation de l'entreprise n'est pas suffisamment bonne pour justifier des engagements durables.

Sur la base des données en la possession de la Commission, le taux de rendement interne de l'investissement de 2 750 milliards de lires dans le capital d'Alitalia s'établit pour l'IRI à un pourcentage proche de 20 %, en tenant compte de la prise en charge directe par Alitalia du coût des départs en préretraite. Ce taux de rendement interne reste en-dessous du taux annuel de rendement minimal (hurdle rate) qu'exigerait un investisseur agissant selon les lois du marché pour procéder à l'apport en capital en question. Dans ces conditions, la Commission est d'avis qu'il n'est pas satisfait en l'espèce au principe de l'investisseur en économie de marché.

Par ailleurs, l'apport de capital en cause affecte les échanges entre les États membres dès lors qu'il concerne une société dont l'activité de transport, qui touche par nature directement aux échanges, couvre l'ensemble du Marché commun et de l'Espace économique européen. Il fausse ou menace de fausser également la concurrence à l'intérieur de ce marché puisqu'il ne vise qu'une seule entreprise placée en situation de concurrence avec les autres compagnies communautaires sur l'ensemble de son réseau européen, en particulier depuis l'entrée en vigueur du troisième volet de libéralisation du transport aérien le 1er janvier 1993. Par suite, il constitue une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe I du traité et de l'article 61 paragraphe 1 de l'accord, ainsi que les autorités italiennes l'ont du reste explicitement reconnu dans leur correspondance du 26 juin 1997. Il est en conséquence nécessaire d'examiner la compatibilité éventuelle de cette aide au regard de l'article 92 paragraphes 2 et 3 du traité et de l'article 61 paragraphes 2 et 3 de l'accord.

VIII

Les dispositions des points a), b) et c) du paragraphe 2 de l'article 92 du traité et de l'article 61 de l'accord ne s'appliquent pas à l'opération en question dans la mesure où il ne s'agit ni d'une aide à caractère social octroyée à des consommateurs individuels, ni d'une aide destinée à remédier à des dommages causés par des calamités naturelles au d'autres événements extraordinaires ni d'une aide octroyée à l'économie de certaines régions allemandes.

L'article 92 paragraphe 3 du traité et l'article 61 paragraphe 3 de l'accord dressent la liste des aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun. Cette compatibilité doit être appréciée dans le contexte de la Communauté et non d'un seul État membre. De plus, afin de sauvegarder le bon fonctionnement du Marché commun et eu égard aux principes de l'article 3 point g) du traité, les dérogations aux dispositions de l'article 92 paragraphe 1, telles que définies à l'article 92 paragraphe 3, doivent faire l'objet d'une interprétation stricte lors de l'examen d'un régime d'aide ou de toute mesure individuelle; d'autant que, compte tenu de la concurrence accrue en relation avec la libéralisation des transports aériens résultant du troisième paquet, la Commission doit s'en tenir à une étroite politique de contrôle des aides d'État afin d'éviter que celles-ci aient des effets contraires à l'intérêt commun.

L'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité et l'article 61 paragraphe 3 points a) et c) de l'accord comportent des dérogations en faveur des aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions. L'injection de capital en faveur d'Alitalia ne paraît pas pouvoir bénéficier de ces dispositions dès lors qu'il s'agit d'une mesure ad hoc visant à résoudre un problème particulier et n'appartenant pas à un régime général dont bénéficieraient toutes les compagnies aériennes italiennes. Le Gouvernement italien n'a, du reste, pas invoqué ces possibilités d'exemptions.

Les dispositions des points b) et d) du paragraphe 3 de l'article 92 du traité et de l'article 61 de l'accord sont également inapplicables en l'espèce car l'intervention en cause ne vise ni à promouvoir la réalisation d'un projet européen ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, ni à promouvoir la culture ou la conservation du patrimoine.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord pour les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques lorsqu'elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, la Commission peut considérer une aide à la restructuration d'une entreprise comme compatible avec le Marché commun si elle satisfait plusieurs conditions (11) qui se résument de la façon suivante:

- l'aide doit s'inscrire dans un programme global de restructuration destiné à assainir la compagnie de manière à ce qu'elle puisse, dans un délai raisonnable, redevenir saine, viable et compétitive dans l'environnement dans lequel elle évolue,

- le programme doit être autonome, ce qui implique qu'aucune aide supplémentaire ne sera nécessaire,

- le programme doit inclure toute réduction éventuelle de capacité nécessitée par la situation du marché ou par le retour à la viabilité de l'entreprise,

- l'aide ne peut avoir pour effet de transférer les difficultés de la compagnie sur ses concurrents,

- le Gouvernement doit s'abstenir de s'ingérer dans la gestion de la compagnie pour des raisons autres que celles qui découlent de ses droits de propriété et il doit autoriser la gestion de la compagnie selon les principes commerciaux,

- l'aide doit être exclusivement utilisée aux fins du programme de restructuration et ne doit pas être disproportionnée par rapport aux besoins,

- l'aide ne peut avoir pour objet d'enfreindre d'autres dispositions du traité,

- l'aide doit être structurée de manière à être transparente et contrôlable.

La Commission a vérifié que l'augmentation de capital de 2 750 milliards de lires italiennes au profit d'Alitalia remplit ces différentes conditions, eu égard notamment à l'ensemble des éléments de fait résumés dans les parties I à VI précédentes.

S'agissant en premier lieu de la viabilité à terme de la compagnie, il convient de souligner que l'augmentation de capital en cause accompagne un plan de restructuration dont les autorités italiennes se sont engagées dans leur lettre du 26 juin 1997 à assurer une complète mise en œuvre. Le plan a fait l'objet de concertations avec les syndicats de l'entreprise. Son objectif consiste à restaurer la compétitivité d'Alitalia et à permettre sa privatisation dans le nouveau contexte du marché communautaire libéralisé. À cette double fin, l'augmentation de capital se traduira par une forte réduction de l'endettement et par un retour à une structure financière comparable à celle de la plupart des concurrents de la compagnie. L'assainissement de la structure du passif du bilan entraînera également une diminution substantielle des frais financiers. Par ailleurs, le plan prévoit la poursuite des efforts déjà entrepris par Alitalia en matière de productivité et de coûts. La Commission remarque du reste que la productivité du personnel de l'entreprise se situe actuellement au même niveau que celle de ses principaux concurrents communautaires. Quant aux coûts de production le handicap dont souffre encore présentement Alitalia à cet égard devrait progressivement se réduire pendant la durée du plan grâce notamment à la réduction des effectifs et au transfert du personnel de la compagnie vers Alitalia Team. Les ratios de coûts et de productivité explicités dans la partie VI ci-dessus, que les autorités italiennes se sont engagées à respecter durant la période de réalisation du plan, témoignent d'ailleurs des progrès qui seront réalisés.

De plus, le plan tel qu'il a été adapté le 26 juin 1997 limite la croissance de la compagnie au cours des quatre prochaines années. Il vise à l'obtention de résultats d'exploitation largement excédentaires, non pas au moyen d'une politique d'expansion, mais principalement en diminuant les coûts avec des capacités de production pratiquement inchangées pendant la durée du plan et même sensiblement diminuées dans un premier temps. À l'instar de la plupart des compagnies concurrentes qui ont su faire face à la crise du transport aérien au début des années quatre-vingt dix, Alitalia poursuit en outre une politique de recentrage de ses activités vers son métier principal, à savoir le transport aérien lui-même. Ainsi, après la cession des parts dans le capital de la "Societa Aeroporti di Roma" intervenue en 1995, le plan prévoit notamment la vente prochaine de l'immeuble-siège de la Magliana ainsi que celle des participations d'Alitalia dans Alfa Romeo Avio, SISAM, le système informatisé de réservation Galileo, Malev et six aéroports régionaux italiens.

Sur ces bases, les résultats fortement positifs attendus à l'horizon 2000 devraient à la fois satisfaire les besoins en fonds de roulement, le financement des investissements indispensables à l'activité à long terme de la compagnie et offrir des perspectives de viabilité à long terme. Ils devraient aussi inspirer confiance aux investisseurs et ouvrir la voie au développement d'alliances avec d'autres compagnies.

Enfin, sur la capacité d'Alitalia à redevenir viable, la Commission a noté l'engagement des autorités italiennes, figurant dans leur lettre du 26 juin 1997, de ne pas privilégier Alitalia de quelque façon que ce soit par rapport aux autres compagnies communautaires ainsi que l'objectif constamment mis en avant par le Gouvernement italien de procéder dès que possible à la privatisation de l'entreprise. La Commission souligne à cet égard que le maintien d'une situation protégée au profit d'Alitalia inciterait a contrario à mettre en doute la conviction des autorités italiennes quant à la capacité de la compagnie à prospérer dans l'environnement compétitif qui caractérise désormais le marché communautaire de l'aviation civile.

En second lieu, la Commission s'est assurée avec l'assistance de ses consultants que le plan était en lui-même suffisant pour garantir la survie et la prospérité d'Alitalia, sans que celle-ci n'ait besoin d'aucune aide supplémentaire. Du reste, les autorités italiennes se sont engagées dans leur lettre du 26 juin 1997 à ne plus accorder d'aide à Alitalia sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme de garanties d'emprunt explicites ou implicites. À cet égard, la Commission rappelle qu'elle regarderait comme une aide d'État illégale, car non notifiée, toute garantie de paiement qui serait explicitement ou implicitement accordée aux créanciers d'Alitalia par l'IRI ou par toute autre entité publique (12). La Commission a également pris note de ce que, d'une part le Gouvernement italien renonçait à financer un programme de modernisation des appareils MD 80, et que d'autre part la vente de l'immeuble-siège de la Magliana serait réalisée au prix du marché.

En troisième lieu, le plan tel qu'il a été adapté inclut les réductions de capacité nécessaires au retour à la viabilité de l'entreprise. Ainsi, les nombres des appareils et des sièges disponibles dans l'ensemble des appareils exploités par Alitalia passent-ils respectivement de 157 et 25 422 en 1996 à 143 et 23 384 en 1997. Le nombre total de tonnes-kilomètres offertes décroît, pour sa part, de 1,5 % entre 1997 et 1996. Le plan adapté prévoit également la suppression de liaisons et de fréquences représentant un total de 27 000 vols par an dès 1997, soit quelque 10 % du total des vols effectués par Alitalia. Ces réductions de capacité sont d'autant plus significatives que le marché européen de l'aviation civile croît actuellement de quelque 6 % par an en moyenne annuelle. La Commission a aussi pris note des engagements des autorités italiennes de limiter sensiblement les capacités offertes par la compagnie jusqu'en l'an 2000. Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, ces diminutions de capacité suivies d'une sensible restriction de la croissance de l'entreprise, prévues par le plan lui-même, renforcent la crédibilité de ce dernier car l'essentiel des efforts de restructuration et de retour à la rentabilité provient de la réduction des coûts de production.

En quatrième lieu, la Commission s'est entourée de garanties pour éviter que l'aide reçue par Alitalia n'ait pour effet de transférer les difficultés de la compagnie sur ses concurrents communautaires. Sur ce point, il importe tout d'abord de souligner que le plan adapté prévoit des pertes continues de marché au détriment d'Alitalia, pendant sa durée, sur les liaisons tant nationales qu'internationales et intercontinentales exploitées par la compagnie. De plus, le trafic aérien connaît actuellement en Europe des taux de progression élevés, supérieurs à 6 % par an, et les perspectives paraissent tout aussi favorables pour les prochaines années. Ce contexte général de croissance soutenue offre des perspectives plus favorables pour les concurrents que dans l'hypothèse où la demande serait réduite. Du reste, dans leur lettre du 26 juin 1997, les autorités italiennes se sont engagées à ce que les capacités de production offertes par Alitalia soient limitées de plusieurs manières en conformité avec le plan. Par exemple, le nombre de sièges disponibles dans l'ensemble de la flotte exploitée en propre par Alitalia ne pourra être supérieur à 26 350 avant la fin de l'année 2000. Cette restriction vise l'ensemble du réseau exploité par Alitalia. De même, la croissance du nombre de sièges-kilomètres offerts par Alitalia à l'intérieur de l'Italie et de l'Espace économique européen seront-elles limitées à un taux inférieur à la croissance du marché. À ces restrictions portant sur les quantités offertes s'ajoute une limitation de la liberté tarifaire d'Alitalia puisque les autorités italiennes se sont aussi engagées à ce que, pendant la durée du plan, Alitalia ne puisse adopter un comportement de chef de file tarifaire (price leader) en proposant des tarifs inférieurs à ceux proposés par ses concurrents pour une offre équivalente sur les liaisons qu'elle exploite. En conséquence, le plan ne devrait pas se traduire par une augmentation de l'activité d'Alitalia au détriment des autres compagnies communautaires.

Par ailleurs, la Commission s'est assurée que l'octroi de l'aide en cause, qui entraîne la survie d'Alitalia et la poursuite de ses activités, ne constituera pas un obstacle à l'ouverture du marché italien et au développement de la concurrence à l'intérieur de l'Espace économique européen, tout particulièrement à l'égard des compagnies autres qu'Alitalia licenciées en Italie. Ainsi, les autorités italiennes se sont-elles également engagées, dans leur correspondance précitée du 26 juin 1997, à ne pas privilégier de quelque façon que ce soit Alitalia par rapport aux autres compagnies communautaires, notamment en matière d'attribution de droits de trafic, d'allocation de créneaux horaires, d'assistance en escale et d'accès aux installations aéroportuaires. Ce principe de non-discrimination s'appliquera également en cas de mise en œuvre ou de modification de règles de répartition du trafic à l'intérieur d'un même système aéroportuaire. Il se traduira entre autres par la suppression des droits privilégiés attribués à Alitalia par le décret du 16 avril 1992 approuvant la convention; cette convention comportait déjà une clause confirmant la primauté du droit communautaire, mais elle sera désormais formellement mise en conformité avec le droit communautaire. En ce qui concerne l'attribution de droits de trafic vers les pays tiers et notamment la non-application immédiate du droit de priorité qui découle de l'article 3 de la convention, les autorités italiennes procéderont désormais aux désignations ou aux multidésignations vers ces pays sur la seule base des mérites propres à chaque demande de droit de trafic. Elle se traduira aussi par la désignation, dans les aéroports italiens coordonnés, d'un coordinateur agissant en toute indépendance et dépourvu de tout lien avec Alitalia, notamment de tout lien organique, juridique et technique. À l'inverse, le maintien de situations protégées au profit d'Alitalia amplifierait les effets négatifs de l'aide et serait par là-même contraire à l' intérêt commun au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord.

En cinquième lieu, les autorités italiennes ont pris l'engagement, dans leur lettre du 26 juin 1997, d'adopter un comportement normal d'actionnaire vis-à-vis d'Alitalia et de ne pas s'immiscer dans sa gestion pour des raisons autres que celles strictement liées au statut d'actionnaire de l'État italien. Cet engagement permettra à Alitalia d'être gérée selon les seuls principes commerciaux dans le marché communautaire libéralisé de l'aviation civile, ce que la Commission regarde comme un facteur déterminant de la réussite du plan. Le Gouvernement italien introduit ainsi une claire distinction entre le rôle de l'État agissant en tant qu'actionnaire d'une entreprise, dont la principale motivation doit être la maximisation des profits financiers, et le rôle de l'État agissant en tant que puissance publique, dont la motivation relève de préoccupations de politique générale. L'engagement susmentionné des autorités italiennes de considérer désormais Alitalia comme une entreprise ordinaire sur le plan réglementaire et de ne pas lui accorder de traitement privilégié s'inscrit aussi dans le cadre de cette distinction.

En sixième lieu, la Commission est d'avis que l'aide sera exclusivement utilisée aux fins du plan et qu'elle n'est pas disproportionnée par rapport aux besoins découlant du plan. Le montant total de 2 750 milliards de lires s'avère en effet nécessaire pour couvrir à la fois les coûts de la restructuration prévue par le plan, estimés à 900 milliards de lires, et pour réduire à un niveau raisonnable l'endettement de la compagnie, lequel atteignait 3 420 milliards de lires à la fin de l'année 1995 contre 422 milliards pour les capitaux propres. Comme il a été indiqué ci-dessus, la réduction de l'endettement apparaît indispensable au redressement de l'entreprise car il importe d'assainir la structure du passif du bilan et de réduire le montant des frais financiers qui représentaient 5,3 % du chiffre d'affaires en 1995. S'agissant plus précisément de la structure du passif du bilan, l'aide n'entraînera pas une surcapitalisation d'Alitalia. L'examen de l'évolution du gearing (ratio d'endettement sur fonds propres) d'Alitalia pendant la durée du plan, dans les deux cas où les opérations de crédit-bail (leasing) sont incluses ou exclues du gearing, révèle que la valeur de ce dernier restera comparable à celle constatée parmi les principales compagnies européennes et américaines concurrentes. En recentrant ses activités sur ses activités principales et en faisant des désinvestissements importants, Alitalia contribue à couvrir les besoins financiers au moyen de ses ressources propres.

En outre, l'aide ne permettra pas à Alitalia d'adopter une politique d'investissement démesuré ou dépourvu de lien avec le plan. Ainsi, les investissements en aéronefs prévus par le plan adapté assurent simplement le remplacement des appareils les plus anciens de la flotte puisque le nombre d'appareils exploités par Alitalia s'établira à 158 à la fin de l'année 2000 contre 157 à la fin de l'année 1996. De surcroît, les autorités italiennes se sont engagées, dans leur correspondance du 26 juin 1997, à ce que l'aide soit exclusivement utilisée par Alitalia pour les finalités de la restructuration et non pour acquérir des participations nouvelles dans d'autres transporteurs aériens. La Commission se réserve toutefois la possibilité d'autoriser des participations croisées dans le cadre de l'adhésion éventuelle d'Alitalia à des accords d'alliance avec d'autres compagnies.

Les ressources provenant de l'aide apparaissent également nécessaires dans la mesure où Alitalia ne peut leur substituer des ressources suffisantes provenant de la cession d'actifs. Comme il a été indiqué précédemment, la compagnie s'est déjà engagée dans une politique de désinvestissement et de recentrage sur ses activités principales. Toutefois, les ressources ainsi dégagées, de l'ordre de 600 milliards de lires, si elles permettent de réduire le montant de l'augmentation de capital à effectuer, sont sans commune mesure avec les besoins de financement exigés par le plan. La compagnie ne saurait par ailleurs procéder à des cessions d'actifs concernant ses activités principales sans compromettre la réussite du plan.

En septième lieu, il ne ressort pas des éléments en la possession de la Commission que l'octroi de l'aide puisse aboutir à un résultat qui serait contraire à des dispositions spécifiques du traité et, particulièrement, aux autres dispositions du traité qui visent également l'objectif d'une concurrence non faussée dans le Marché commun (13). Au contraire, ainsi qu'il a déjà été mentionné ci-dessus, les autorités italiennes se sont engagées à supprimer tout traitement discriminatoire en faveur d'Alitalia. De plus, les restrictions, que les autorités italiennes se sont également engagées à faire respecter en matière de prix et de quantités offertes par Alitalia pendant la durée du plan, limitent fortement les risques que le bénéficiaire de l'aide n'ait recours à des pratiques prédatoires contraires aux dispositions des articles 85 et 86 du traité. Vont également dans le même sens les engagements pris par les autorités italiennes selon lesquels Alitalia n'acquerra pas de participations nouvelles dans d'autres transporteurs aériens, disposera d'une comptabilité analytique permettant de déterminer à brève échéance un ratio de rentabilité pour chaque liaison exploitée et mentionnera dans un rapport annuel les accords ou conventions de coopération conclus avec d'autres compagnies aériennes. Sur ce dernier point, la Commission vérifiera tout particulièrement les accords qu'Alitalia pourrait être amenée à conclure pendant la durée du plan avec les compagnies Eurofly et Air Europe, dans le capital desquelles elle possède déjà une participation.

En huitième lieu, s'agissant de la transparence et du caractère contrôlable de l'aide, il convient tout d'abord de souligner que les autorités italiennes ont fourni à la Commission la totalité des renseignements qu'elle avait demandés afin d'être en mesure de se prononcer dans cette affaire en toute connaissance de cause. De même, le consultant désigné par la Commission a pu avoir accès à toutes les informations nécessaires au bon accomplissement de sa mission et travailler en coopération avec les représentants de l'IRI et d'Alitalia. Ensuite, les engagements pris le 26 juin 1997 par les autorités italiennes en ce qui concerne le suivi du plan présenté à la Commission garantissent des possibilités de vérification et de contrôle satisfaisantes: le Gouvernement italien s'assurera de la mise en œuvre complète du plan de restructuration; il soumettra chaque année à la Commission, jusqu'à l'expiration du plan, un rapport sur cette mise en œuvre et sur le respect de ses engagements; la Commission pourra faire vérifier ce rapport par un consultant choisi en liaison avec le Gouvernement italien; les autorités italiennes ne procéderont pas au versement des seconde et troisième tranches d'augmentation de capital en mai 1998 et mai 1999 au cas où les objectifs du plan ne seraient pas atteints ou au cas où les engagements ne seraient pas respectés.

Enfin et de façon générale, s'agissant de l'intérêt communautaire, la Commission estime que la recapitalisation et la restructuration d'Alitalia contribueront au développement de l'activité du secteur du transport aérien à l'intérieur de la Communauté et de l'Espace économique européen dès lors notamment que, d'une part Alitalia apparaît comme le principal transporteur dans une importante partie de la Communauté, d'autre part l'existence de plusieurs grandes compagnies aériennes communautaires constitue une garantie du maintien d'une situation de concurrence équilibrée.

IX

Les considérations des parties VII et VIII ci-dessus répondent aux préoccupations exprimées par la Commission dans sa décision d'ouverture de la procédure prise le 9 octobre 1996 et par les États membres et les tierces parties intéressées dans les observations qu'ils ont produites consécutivement à cette ouverture.

Au regard de l'ensemble de ce qui précède, l'aide accordée par le Gouvernement italien à Alitalia sous la forme d'une dotation en capital d'un montant total de 2 750 milliards de lires italiennes, qui accompagne le plan de restructuration de la compagnie, peut bénéficier de l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et à l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord si sont remplies plusieurs conditions garantissant que l'aide en cause facilite le développement du secteur du transport aérien et n'altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La Commission regrette toutefois que le Gouvernement italien ait accordé à Alitalia en juin 1996 une avance de 1 000 milliards de lires, à valoir sur la première tranche de 2 000 milliards de lires, avant que ne soit adoptée la présente décision et en méconnaissance de l'article 93 paragraphe 3 du traité,

A arrêté la présente décision:

Article premier

L'aide accordée par l'État italien à la compagnie Alitalia Linee Aeree Italiane SpA (ci-après "Alitalia") sous la forme d'une dotation en capital d'un montant total de 2 750 milliards de lires italiennes, visant à assurer la restructuration de la compagnie conformément au plan communiqué à la Commission le 29 juillet 1996 et adapté le 26 juin 1997, est considérée comme compatible avec le Marché commun et l'accord EEE en vertu de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité et de l'article 61 paragraphe 3 point c) de l'accord, à condition que les autorités italiennes respectent les engagements suivants:

1) adopter un comportement normal d'actionnaire vis-à-vis d'Alitalia permettant à celle-ci d'être gérée selon les seuls principes commerciaux et ne pas s'immiscer dans sa gestion pour des raisons autres que celles strictement liées au statut d'actionnaire de l'État italien;

2) ne plus accorder à Alitalia ni de nouvelle dotation en capital, ni d'autres aides sous quelque forme que ce soit, y compris sous la forme de garantie d'emprunts;

3) garantir que, jusqu'au 31 décembre 2000, l'aide soit exclusivement utilisée par Alitalia aux fins de la restructuration de la compagnie et non pour acquérir des participations nouvelles dans d'autres transporteurs aériens;

4) ne pas privilégier de quelque façon que ce soit Alitalia par rapport aux autres compagnies communautaires, notamment en matière d'attribution de droits de trafic (y compris vers les pays tiers en dehors de l'Espace économique européen), d'allocation de créneaux horaires, d'assistance en escale et d'accès aux installations aéroportuaires, dans la mesure où un traitement préférentiel serait contraire au droit communautaire.

En particulier, les autorités italiennes confirment qu'elles n'appliqueront aucune disposition contraire au droit communautaire et elles garantissent:

a) qu'elles entameront immédiatement et achèveront pour le 31 décembre 1998 au plus tard la procédure de révision de la convention n° 4372 du 15 avril 1992, approuvée par le décret du 16 avril 1992 (ci-après "la convention"), afin de la mettre en conformité avec la réglementation communautaire, notamment en ce qui concerne le "droit de priorité", l'"interférence gouvernementale", la "compatibilité avec les règlements de libéralisation du transport aérien" et les "privilèges aéroportuaires";

b) qu'une révision de facto de la convention est déjà intervenue à l'égard des points ci-dessus à la suite d'un échange de lettres avec Alitalia sur la base de l'article 50 de la convention selon lequel celle-ci ne s'applique que dans la mesure où elle est compatible avec le droit communautaire;

c) qu'Alitalia a renoncé au droit de priorité qui découle de l'article 3 de la convention;

d) que dans les aéroports italiens coordonnés ou entièrement coordonnés, elles désigneront avant le début de la saison d'hiver 1997-1998 un coordinateur dépourvu de tout lien avec Alitalia et agissant en totale indépendance vis-à-vis de cette dernière;

5) garantir que, jusqu'au 31 décembre 2000, les capacités offertes par les aéronefs exploités par Alitalia ou par d'autres transporteurs sous une forme telle qu'elle comporte pour Alitalia un risque commercial (accords de wet-leasing, de block-space, de joint venture, etc.) n'excéderont pas les limites suivantes:

a) le nombre des sièges disponibles n'excédera pas 28 985, dont 26 350 pour la propre flotte d'Alitalia;

b) la croissance du nombre de sièges-kilomètres offerts pour chaque année calendaire

- à l'intérieur de l'Espace économique européen, à l'exclusion de l'Italie,

et

- à l'intérieur de l'Italie

n'excédera pas 2,7 %, étant entendu qu'aucune croissance ne sera autorisée si la croissance des marchés correspondants reste inférieure à 2,7 %. Toutefois, si le taux de croissance des marchés correspondants dépasse 5 %, l'offre pourra être augmentée, en plus de 2,7 %, du pourcentage de l'accroissement au-delà de 5 %;

6) s'assurer qu'Alitalia dispose d'une comptabilité analytique permettant de déterminer, à brève échéance, sur chaque liaison, un ratio de rentabilité défini comme le rapport entre l'ensemble des recettes et l'ensemble des coûts (coût complet égal à la somme des coûts variables et des coûts fixes) afférents à la liaison;

7) garantir que, jusqu'au 31 décembre 2000, Alitalia s'abstienne de proposer des tarifs inférieurs à ceux proposés par ses concurrents pour une offre équivalente sur les liaisons qu'elle exploite;

8) garantir qu'Alitalia cédera sa participation dans Malev au plus tard le [ . . . ] (14);

9) garantir qu'Alitalia poursuive la mise en œuvre complète du plan de restructuration communiqué à la Commission le 29 juillet 1996 et adapté le 26 juin 1997, en particulier en ce qui concerne la satisfaction des objectifs de productivité, de rentabilité et d'assainissement financier figurant à la partie VI ci-dessus;

10) soumettre à la Commission pour la fin des mois de mars 1998, mars 1999, mars 2000 et mars 2001, un rapport annuel sur l'avancement du plan de restructuration, sur la situation économique et financière d'Alitalia et sur le respect des présentes conditions. Le rapport comprendra un descriptif (typologie et identité des cocontractants) des accords de coopération commerciale ou opérationnelle passés par Alitalia au cours de l'exercice écoulé. La Commission fera vérifier, le cas échéant, les informations contenues dans chaque rapport par un consultant indépendant choisi par la Commission en liaison avec les autorités italiennes.

Article 2

Le versement d'une deuxième tranche d'un montant de 500 milliards de lires et d'une troisième tranche d'un montant de 250 milliards de lires est subordonné au respect des engagements prévus à l'article 1er ainsi qu'à la réalisation effective du plan de restructuration et des résultats prévus notamment en ce qui concerne les ratios de coût et de productivité mentionnés à la partie VI ci-dessus.

Au moins dix semaines avant la libération des deuxième et troisième tranches, prévues en mai 1998 et mai 1999 respectivement, les autorités italiennes soumettront un rapport à la Commission afin de lui permettre de formuler des observations avec l'assistance d'un consultant indépendant choisi par la Commission après consultation des autorités italiennes. Les tranches ne seront pas libérées si les objectifs du plan de restructuration ne sont pas atteints ou si les engagements ne sont pas respectés.

Article 3

Les engagements et conditions visés à l'article 1er concernent tant Alitalia que sa filiale Alitalia TEAM SpA.

Article 4

La République italienne est destinataire de la présente décision.

(1) JO 346 du 16. 11. 1966, p. 13-66.

(2) JO C 350 du 10. 12. 1994, p. 5.

(3) JO L 104 du 27. 4. 1996, p. 25.

(4) Cf. note en bas de page 1.

(5) JO L 240 du 24. 8. 1992, p. 1, 8 et 15.

(6) Secret d'affaires.

(7) Recueil 1991, p. I-1603, points 11 à 16.

(8) Communication de la Commission sur l'application des articles 92 et 93 du traité aux prises de participation publique, Bulletin des Communautés européennes n° 9-1984; Cour de justice des Communautés européennes, affaires jointes 296 et 318-82, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek BV contre Commission, Recueil 1985, page 809, point 17 des motifs, application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation, op. cit. points 25 et 26.

(9) Point 19 des motifs.

(10) Point 20 des motifs.

(11) Application des articles 92 et 93 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation, op. cit., chapitre V.2.

(12) Voir la lettre adressée par la Commission aux États membres le 5 avril 1989.

(13) Cf. arrêt de la Cour du 15 juin 1993 - Matra contre Commission - affaire C-225-91. Recueil 1993, p. I-3203, points 41 et suivants des motifs.

(14) Secret d'affaires.