CCE, 9 juin 1993, n° 93-496

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, après avoir mis, conformément aux dispositions de l'article susmentionné, les intéressés en demeure de présenter leurs observations, considérant ce qui suit:

I Par lettre du 15 avril 1992, la Commission a demandé au Gouvernement italien des informations détaillées concernant le décret ci-dessous, qui institue un régime de crédit d'impôt en faveur du secteur des transports routiers:

" Ministero dei trasporti - Decreto 28 gennaio 1992 Determinazione dei criteri per la concessione di un credito di imposta a favore delle imprese esercenti l'autotrasporto di merci per conto di terzi " (1).

Sur la base des informations dont elle disposait, la Commission a estimé que ce régime relevait de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

Sa lettre du 15 avril 1992 étant restée sans réponse, la Commission a envoyé un rappel, le 6 mai 1992, auquel il lui a été répondu par lettre du 4 août 1992. Les informations communiquées n'ont pas permis de lever les soupçons d'incompatibilité du régime avec le marché commun.

Le fait que le Gouvernement italien ne s'est pas conformé à l'exigence de notification préalable prévue à l'article 93 paragraphe 3 rend l'instauration du régime d'aide illégale. La Commission estimant également que le régime ne pouvait être considéré comme compatible avec le marché commun au sens du règlement (CEE) n° 1107-70 du Conseil, du 4 juin 1970, relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (2), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 3578-92 (3), et qu'il ne remplissait pas non plus les conditions permettant de bénéficier des dérogations prévues à l'article 93 paragraphes 2 et 3, elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2.

Par lettre du 26 octobre 1992, la Commission a mis en demeure le Gouvernement italien de présenter ses observations et de fournir les informations détaillées demandées. Un rappel a été envoyé le 12 février 1993. Les autres États membres et les tiers intéressés ont été invités, par la publication de la lettre adressée au Gouvernement italien (4), à présenter leurs observations.

II La demande d'informations détaillées sur le régime en cause, adressée par la Commission aux autorités italiennes par ses lettres des 26 octobre 1992 et 12 février 1993, n'a été suivie d'aucune réponse.

Dans ces conditions, qui résultent d'un manque de coopération de la part du Gouvernement italien, la Commission se voit contrainte de clore la procédure actuelle et d'arrêter sa décision sur la base des éléments dont elle dispose [voir les arrêts de la Cour de justice du 14 février 1990 dans l'affaire C-301-87 " Boussac " (5) et du 10 juillet 1986 dans l'affaire 234-84, " Meura " (6)].

Aucune observation n'a été communiquée par les autres États membres ou par d'autres parties intéressées.

III En vertu du décret italien du 28 janvier 1992, les entreprises de transport de marchandises par route bénéficient en 1992, quel que soit leur statut légal, d'un crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu, sur l'impôt communal ou sur la taxe sur la valeur ajoutée. Ce régime ne s'applique qu'aux véhicules de plus de 3 500 kilogrammes exploités par des transporteurs inscrits au 31 décembre 1991 au registre national des transports routiers institué par la loi n° 298 du 6 juin 1974.

Le montant des crédits prévus à cet effet pour 1992 s'élève à 275 000 millions de lires italiennes (179 millions d'écus). La Commission croit savoir que ce montant était déjà prévu en 1990, et qu'un autre montant de 300 000 millions de lires italiennes (195 millions d'écus) sera voté d'ici peu, pour porter le montant total alloué à 374 millions d'écus. Les calculs révèlent que les 179 premiers millions d'écus ne permettront pas de satisfaire toutes les demandes, mais que les 374 millions d'écus qui seront inscrits au budget devraient laisser un solde d'environ 50 millions d'écus.

Le montant des aides accordées aux entreprises dépend du nombre et de la taille de leurs véhicules. L'aide est limitée à 13,5 % du coût effectif, hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA), des carburants et lubrifiants, mais ne peut dépasser, selon le poids total de chaque véhicule avec son chargement (poids total en charge ci-après dénommé " PTC ") les plafonds suivants:

/* Tableaux: voir JO */

Kilomètres par litre de gazole consommé. Cela signifie qu'avec du gazole dont le prix au litre se situait au niveau de 941,176 lires italiennes (0,613 écu), hors TVA, au 15 décembre 1991, l'allégement fiscal offre respectivement 3 100, 4 900, 8 100 et 8 800 kilomètres gratuits aux véhicules des classes A, B, C et D. Ces chiffres doivent être appréciés en tenant compte du fait que le kilométrage annuel moyen oscille entre 70 000 et 120 000 kilomètres en trafic international.

En outre, l'aide accordée représente 88 % du montant de la taxe annuelle sur les véhicules pour la classe A, 132 % pour la classe B, 293 % pour la classe C et 505 % pour la classe D. Il faut noter que le crédit d'impôt augmente de manière non linéaire en fonction de la taille du véhicule.

Le régime se traduit par une augmentation directe de la marge brute d'autofinancement des entreprises d'une seule branche d'activité.

Selon " Europa Transport ", publication de la Commission basée sur les statistiques des transports intérieurs fournies par les États membres (7), le volume des transports intracommunautaires est important; il est réparti comme suit (les données les plus récentes datent de 1989):

Transports intracommunautaires (1)

/* Tableaux: voir JO */

Trafic tiers est plus important que pour d'autres États membres.

Une étude effectuée par Coopers & Lybrand pour la Commission en octobre 1989 montre qu'il y a une relation étroite entre les transports intérieurs et internationaux de marchandises par route dans tous les États membres autres que la Grèce. La plupart des transporteurs internationaux opèrent également sur leur marché national qui, dans la plupart des pays, est beaucoup plus grand que le marché international. Les véhicules utilisés pour effectuer des transports internationaux ne sont pas intrinsèquement différents de ceux qui sont utilisés en trafic intérieur. Il est donc facile pour les transporteurs de faire passer des ressources du national à l'international ou inversement en fonction de l'état de ces deux marchés. L'état du marché du transport international de marchandises par route reflètera donc celui des marchés internationaux dans leur ensemble et pour chaque branche particulière.

L'article 92 du traité vise à ce que les échanges entre États membres ne soient pas affectés par des aides publiques accordées sous des formes diverses, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Cet article ne fait donc pas de distinction entre les interventions des États en fonction de leurs causes ou objectifs, mais les définit par rapport à leurs effets.

Il s'avère que les avantages découlant du décret sont destinés à tous les transporteurs routiers, ne tendent pas vers une restructuration du secteur concerné et ne concernent pas une région spécifique. La seule exigence à laquelle les bénéficiaires doivent répondre est d'être inscrits, à la date du 31 décembre 1991, dans le registre créé par la loi n° 298 du 6 juin 1974. Le décret tend donc à améliorer la situation financière de toutes les entreprises du secteur concerné et affecte le marché. Lorsqu'une aide financière accordée par un État membre renforce la position des entreprises d'un secteur particulier participant aux échanges intracommunautaires, ceux-ci doivent être considérés comme affectés par cette aide.

L'aide instaurée par le décret est purement et simplement une subvention à l'exploitation. Il convient également de noter que la Commission a toujours été opposée à de telles aides, parce qu'elles poussent inévitablement les autres États membres à prendre des mesures similaires très coûteuses, ou qu'elles déplacent les difficultés d'un État membre à un autre.

La Commission est également convaincue que le décret entravera l'évolution du marché italien des transports routiers vers une nouvelle structure économique viable à long terme et que le maintien du statu quo ne fera que retarder les adaptations nécessaires dans un secteur caractérisé, de l'avis général, par une surcapacité. Il faut donc conclure que le régime d'aide mis en place par le décret est contraire à l'intérêt commun.

Au vu des éléments susmentionnés, il apparaît que le décret tend à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence tant entre les entreprises de transport établies en Italie et dans les autres États membres, qu'entre les marchandises transportées elles-mêmes.

Cet avis n'est cependant pas partagé par les autorités italiennes qui, dans leur réponse du 4 août 1992, indiquent que le décret du 28 janvier 1992 instaure un plan fiscal et non une aide d'État. À l'appui de cette position, elles avancent l'argument que les taxes sur le gazole sont particulièrement élevées en Italie et qu'elles représentent un des principaux éléments de coût pour les entreprises concernées. Les autorités invoquent aussi le projet d'harmonisation fiscale entre les États membres.

En ce qui concerne l'argument relatif aux taxes et à la souveraineté nationale en la matière, il convient de souligner que les règles relatives aux aides d'État et celles qui concernent la fiscalité ont des objectifs différents. Ainsi, une mesure nationale conforme à la réglementation fiscale peut être contraire à d'autres dispositions telles que les articles 92 et 93 du traité. En outre, l'article 92 n'établit pas de distinction entre les mesures d'intervention étatique, en se référant à leurs causes ou à leurs objectifs, mais les définit en fonction de leurs effets. Le régime d'aide a pour effet d'augmenter la marge brute d'autofinancement des entreprises d'un seul secteur économique.

Bien plus, il faut souligner que seuls les transporteurs routiers qui sont enregistrés en Italie peuvent bénéficier du régime en cause. Or, ils sont en concurrence tant avec les exploitants d'autres modes de transport qu'avec les transporteurs des autres États membres. Il est donc clair que la marge brute d'autofinancement engendrée par la mesure fausse la concurrence en faveur de ceux qui en bénéficient. Par conséquent, la nature fiscale ou l'objectif social allégués d'une mesure ne peuvent suffire pour la soustraire à l'application de l'article 92. C'est pourquoi les exonérations fiscales accordées sur une base sectorielle ou régionale ont toujours été considérées comme des aides d'État.

Eu égard à ce qui précède, le décret sous sa forme actuelle institue une aide d'État au titre de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

IV Étant donné que le décret vise les transports routiers, l'aide doit être évaluée sur la base du règlement (CEE) n° 1107-70. Ce règlement, qui a été arrêté pour éliminer les disparités susceptibles de fausser les conditions de concurrence sur le marché des transports, ne permet l'octroi d'aides que dans certaines circonstances. Son article 2 dispose que les articles 92, 93 et 94 du traité s'appliquent aux aides accordées dans le domaine des transports. L'article 3 énonce les conditions dans lesquelles une aide peut être octroyée.

L'aide instituée par le décret ne respecte cependant pas les dispositions du règlement (CEE) n° 1107-70.

L'article 3 du règlement prévoit que " les États membres ne prennent de mesures de coordination [. . .] comportant l'octroi d'aides au titre de l'article 77 du traité que dans les cas et conditions suivants:

[. . .]

d) jusqu'à l'entrée en vigueur de réglementations communautaires relatives à l'accès au marché des transports, lorsque les aides sont accordées à titre exceptionnel et temporaire afin d'éliminer, dans le cadre d'un plan d'assainissement, une surcapacité entraînant de graves difficultés structurelles et de contribuer ainsi à mieux répondre aux besoins du marché des transports ".

Selon le Gouvernement italien et conformément à ce qui est indiqué dans les protocoles entre le gouvernement lui-même et les organisations professionnelles concernées (8), il existe un grave déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché des transports routiers. En revanche, on ne peut considérer comme remplies les autres conditions prévues par le règlement, puisqu'il réclame des résultats concrets, à savoir l'élaboration d'un plan d'assainissement et la réduction de la surcapacité, et que le système mis en place par le décret concerné est conçu pour améliorer la situation financière de toutes les entreprises du secteur, sans rien exiger d'elles en contrepartie.

Sur la base des éléments soulignés par la Commission dans sa décision 90-224-CEE (9), confirmée par la Cour dans son arrêt du 3 octobre 1991 dans l'affaire C 261-89, République italienne contre Commission (10), on peut estimer que la violation est suffisamment caractérisée pour conclure que le décret est incompatible avec le marché commun. La Commission note, à titre complémentaire, que les dérogations prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3 ne sont pas applicables.

L'article 92 paragraphe 1 du traité établit le principe que les aides possédant les caractéristiques qui y sont mentionnées sont incompatibles avec le marché commun.

Compte tenu de la nature et des objectifs de l'aide en cause, les dérogations à ce principe qui sont prévues à l'article 92 paragraphe 2 du traité ne sont pas applicables en l'occurrence. En outre, les autorités italiennes n'ont pas invoqué ces dérogations.

En ce qui concerne les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 3, pas invoqué, lui non plus, par les autorités italiennes, il convient de noter, entre autres, que l'intérêt des objectifs cités dans ledit article doit être communautaire et non pas limité aux entreprises bénéficiant de l'aide. Les dispositions du paragraphe concerné doivent être interprétées de manière restrictive lors de l'examen de tout programme d'aide régionale ou sectorielle. Les dérogations au principe d'incompatibilité des aides avec le marché commun, énoncé au paragraphe 1 de l'article 92, ne sont pas applicables que si la Commission peut établir que, sans l'aide en question, le libre jeu des forces du marché ne permet pas à lui seul de garantir que les entreprises bénéficiaires prennent des mesures pour atteindre l'un des objectifs visés par ces dérogations.

L'octroi d'aides sans contrepartie reviendrait également à conférer des avantages indus à certains États membres, affecterait les échanges entre États membres et fausserait la concurrence, sans que cela puisse être justifié par l'intérêt de la Communauté.

Un régime d'aide qui ne contribue pas à atteindre les objectifs des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 et qui n'exige pas de contrepartie ne sert de ce fait même qu'à améliorer la situation financière des entreprises concernées.

Aucun élément ne permet de conclure que les entreprises bénéficiaires du régime en cause devront fournir des contreparties.

Par conséquent, étant donné qu'il s'applique à toutes les entreprises nationales d'un secteur économique donné, quel que soit leur lieu d'établissement, le régime d'aide en cause n'a pas pour objectif le développement régional au sens de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c).

Le système n'est pas non plus destiné, conformément à l'article 92 paragraphe 3 point b), à promouvoir un projet important d'intérêt européen ni à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.

Pour ce qui est de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité relatif aux aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, il convient de noter que l'aide en cause, à laquelle tous les transporteurs de marchandises par route peuvent prétendre, n'est rien d'autre qu'une de ces subventions à l'exploitation dont on considère, en règle générale, qu'elles ne remplissent pas les conditions d'admissibilité prévues par l'article en cause; l'absence de toute contrepartie ne permet pas en outre d'affirmer qu'elle est destinée à faciliter le développement.

Le fait que l'aide varie selon la taille du véhicule ne modifie en rien les considérations ci-dessus.

V Conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité, l'aide aurait dû être notifiée à la Commission. Le Gouvernement italien n'ayant pas rempli cette obligation, la Commission n'a pu faire connaître son avis avant l'application de cette mesure. Étant donné que les dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité n'ont pas été respectées, le régime est à considérer comme illégal au regard du droit communautaire.

Il convient de souligner à ce sujet que, étant donné le caractère impératif des règles de procédure fixées à l'article 93 paragraphe 3 du traité dont le respect est essentiel pour l'ordre public et dont l'effet direct a été reconnu par la cour de justice dans ses arrêts du 19 juin 1973 (affaire 77-72) (11), du 11 décembre 1973 (affaire 120-73) (12), du 22 mars 1977 (affaire 78-76) (13) et du 21 novembre 1991 (affaire C-354-90) (14), il ne peut être remédié a posteriori à l'illégalité de l'aide en question.

En outre, dans le cas d'une aide incompatible avec le marché commun, la Commission peut recourir à la possibilité qui lui a été reconnue par l'arrêt de la Cour de justice du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70-72 (15), confirmé par les arrêts du 24 février 1987 et du 20 septembre 1990 dans les affaires 310-85 (16) et C-5-89 (17) et exiger des États membres qu'ils réclament aux bénéficiaires la restitution de toutes les aides illégalement octroyées.

Au vu de l'analyse ci-dessus, l'aide mise en place par le décret doit être supprimée et les crédits octroyés doivent être restitués.

Les remboursements doivent être effectués conformément aux procédures et aux dispositions du droit italien, notamment celles qui concernent les intérêts perçus en cas de retard de paiement des sommes dues à l'État. Ces intérêts doivent courir à partir de la date à laquelle l'aide illégale a été payée. Cette mesure est nécessaire pour rétablir la situation antérieure en supprimant tous les avantages financiers dont a joui l'entreprise depuis la date du versement de l'aide illégale [voir arrêt du 21 mars 1990 dans l'affaire C-142-87, " Tubemeuse ", point 66 des motifs (18)].

Il faut rappeler que la récupération d'une aide illégale est la conséquence logique de la constatation de son illégalité (arrêt Tubemeuse),

A arrêté la présente décision:

Article premier

L'aide en faveur des transporteurs routiers, instituée par le décret ministériel italien, du 28 janvier 1992, sous la forme d'un crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu, sur l'impôt communal ou sur la taxe à la valeur ajoutée, est illégale, du fait qu'elle a été octroyée en violation des règles de procédure prévues à l'article 93 paragraphe 3 du traité. L'aide est également incompatible avec le marché commun en vertu de l'article 92 paragraphe 1 du traité, car elle ne remplit aucune des conditions requises pour les dérogations prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3, ni les conditions du règlement (CEE) n° 1107-70.

Article 2

L'Italie supprime l'aide visée à l'article 1er et veille à ce que l'aide octroyée soit récupérée dans les deux mois suivant la notification de la présente décision. L'aide est récupérée conformément aux procédures et dispositions du droit national, notamment celles concernant les intérêts perçus en cas de retard dans le paiement des sommes dues à l'État. Les intérêts courent à partir de la date d'octroi de l'aide illégale.

Article 3

Le Gouvernement italien informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour se conformer à ladite décision.

Article 4

La République italienne est destinataire de la présente décision.

(1) Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, du 31. 1. 1992, série générale, n° 25, p. 13.

(2) JO n° L 130 du 15. 6. 1970, p. 1.

(3) JO n° L 364 du 12. 12. 1992, p. 11.

(4) JO n° C 316 du 3. 12. 1992, p. 7.

(5) Recueil 1990, p. I-307.

(6) Recueil 1986, p. 2263.

(7) La libéralisation complète des transports entre États membres n'a eu lieu que le 1er janvier 1993. Ce fait [qui résulte de l'application du règlement (CEE) n° 881-92 du Conseil] entraînera un accroissement des transports intracommunautaires.

(8) Protocoles des 13 avril et 15 novembre 1990, cités par les autorités italiennes dans leur réponse du 4 août 1992.

(9) JO n° L 118 du 9. 5. 1990, p. 42.

(10) Recueil 1991, p. I-4437.

(11) Recueil 1973, p. 611.

(12) Recueil 1973, p. 1471.

(13) Recueil 1977, p. 595.

(14) Recueil 1991, p. I-5505.

(15) Recueil 1973, p. 813.

(16) Recueil 1987, p. 901.

(17) Recueil 1990, p. I-3437.

(18) Recueil 1990, p. I-959.