CJCE, 10 juillet 1986, n° 40-85

LA COUR,

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 11 février 1985, le Royaume de Belgique a introduit, en vertu de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE, un recours visant à l'annulation de la décision 85-153, du 24 octobre 1984 (JO 1985, L 59, p. 21), par laquelle la Commission a constaté que l'apport en capital d'un montant de 83 millions de BFR, effectué en 1983 par un holding public à vocation régionale, à savoir la Société Régionale d'Investissement de Wallonie (ci-après la SRIW), à une entreprise du secteur de la céramique située à la Louvière, constituait une aide incompatible avec le Marché commun au sens de l'article 92 du traité et devait, des lors, être supprimé.

2. Dans le préambule de la décision, la Commission a motivé celle-ci, entre autres considérations, par le fait que l'entreprise concernée avait accusé des pertes s'élevant à 134 millions de BFR en 1979, à 243 millions en 1980, à 302 millions en 1981 et à 168 millions en 1982, ce qui correspondait respectivement à 23 %, à 39 %, à 45 % et à 20 % du chiffre d'affaires de ces mêmes années ; il aurait donc été peu vraisemblable que l'entreprise ait pu obtenir les sommes indispensables à sa survie sur les marchés privés des capitaux. Ainsi, le libre jeu des forces du marché aurait normalement exigé la fermeture de l'entreprise, ce qui, sur un marché caractérisé par la surproduction, aurait permis aux concurrents plus compétitifs de se développer. L'aide accordée aurait donc été de nature à porter une atteinte particulièrement grave aux conditions de concurrence et, l'entreprise exportant plus de 70 % de sa production de céramique sanitaire dans les autres Etats membres, une telle aide aurait risqué d'affecter les échanges intracommunautaires.

3. Le préambule indique en outre que quatre autres Etats membres, ainsi qu'une fédération industrielle et deux autres entreprises du même secteur, ont fait savoir à la Commission qu'ils partageaient les préoccupations de celle-ci à l'égard des aides octroyées en Belgique en faveur de l'entreprise en cause et que trois de ces Etats membres, ladite fédération et les deux entreprises ont souligné les distorsions graves de concurrence qui résulteraient des aides repesées du Gouvernement belge. Il est, enfin, déclaré dans ledit préambule que le Gouvernement belge n'a pu donner et la Commission déceler aucune justification permettant d'établir que l'aide en cause remplit les conditions requises pour l'application de l'une des dérogations prévues à l'article 92, paragraphe 3, du traité.

4. A la demande de la Cour, le Gouvernement belge a fourni des informations détaillées sur le capital social de l'entreprise et sur la répartition de celui-ci. Il en ressort qu'avant la première intervention des fonds publics, le capital était de 150 millions de BFR. En 1979, ce capital, même après l'incorporation de réserves s'élevant à 172 millions de BFR, a été ramené à 3 millions de BFR et les autorités publiques ont participé à la reconstruction financière par un apport en capital de 140 millions de BFR, alors que des actionnaires privés ont apporté un peu plus de 40 millions. Le nouveau capital étant épuisé en 1981, une nouvelle souscription de 475 millions de BFR, cette fois apportés uniquement par les autorités publiques, a été effectuée. En 1983, au moment où la SRIW avait effectué l'apport en capital litigieux, le capital social de l'entreprise était ramené à 30 millions de BFR. Au mois de janvier 1985, l'entreprise a été mise en liquidation.

5. Egalement à la demande de la Cour, le Gouvernement belge a soumis des chiffres concernant la part de marché de l'entreprise. Il en résulte que, entre 1979 et 1984, l'entreprise détenait 20 a 25 % du marché belgo-luxembourgeois de céramique sanitaire. Au cours de cette même période, la part de la production exportée a progresse de 58 a 76 %, et la part de l'entreprise dans l'ensemble des échanges intracommunautaires des produits de céramique sanitaire a augmente de 8 a 15 %. Les prix d'exportation ont été entre 72 et 82 % des prix d'exportation moyens de la communauté.

6. En ce qui concerne la procédure administrative précédant la décision litigieuse, il convient de noter que, le 31 janvier 1983, la Commission, alarmée par les informations parues dans la presse belge, a demandé au Gouvernement belge de lui notifier le projet d'aide conformément à l'article 93, paragraphe 3, du traité. Dans son télex du 18 février 1983, le Gouvernement belge s'est borné à répondre qu'il ne s'agissait pas d'une décision nouvelle, l'aide projetée étant basée sur une décision de 1981 destinée à mettre en œuvre un plan de rénovation a moyen terme échelonné sur les exercices 1981 à 1984 et dont la première étape était l'apport en capital précité de 475 millions de BFR. A cet égard, il convient de rappeler que la Commission a constaté l'incompatibilité dudit apport en capital avec le Marché commun, par sa décision 83-130 du 16 février 1983 qui n'a pas été attaquée en justice, et que, par son arrêt du 15 janvier 1986 (Commission/Belgique, 52-84, Rec. 1986, p. 89), la Cour a reconnu que le Royaume de Belgique a manqué à ses obligations en ne s'étant pas conformé à cette décision.

7. Malgré de nombreux rappels de la part de la Commission, le Gouvernement belge n'a pas fourni à celle-ci plus de détails sur le nouvel apport en capital, ni sur le plan de rénovation mentionné dans le télex du 18 février 1983. Par lettre du 25 mai 1984, la Commission a donc informé le Gouvernement belge de sa décision d'engager contre ce nouvel apport la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité. Par lettre du 6 août 1984, le Gouvernement belge a répondu que les objections indiquées dans la lettre du 25 mai lui paraissaient irrecevables, car la Commission aurait dû réagir plus vite au télex du 18 février 1983. C'est dans ces circonstances que la Commission a arrêté la décision litigieuse.

8. A l'appui de sa demande en annulation, le Gouvernement belge fait valoir, en substance, trois moyens :

A) application erronée de l'article 92, paragraphe 1, du traité, en ce que l'apport en capital litigieux ne constitue pas une aide au sens de cette disposition ;

B) application erronée de l'article 92, paragraphe 1, et motivation insuffisante, en ce que la décision de la Commission n'établit pas en quoi cet apport affecte les échanges entre les Etats membres et fausse la concurrence ;

C) violation des droits de la défense, en ce que la Commission n'a pas communiqué au Gouvernement belge les plaintes formulées par les Etats membres et par les organisations professionnelles qui ont participé à la procédure administrative.

A) sur le caractère de l'apport en capital litigieux

9. Le Gouvernement belge fait valoir qu'en interdisant aux pouvoirs publics belges de participer à une augmentation de capital, la Commission les place dans une situation discriminatoire par rapport à un actionnaire privé. Il serait normal et légitime qu'un actionnaire soutienne, par un apport en capital supplémentaire, une entreprise qu'il contrôle et qui connaît des difficultés passagères, et cela notamment lorsque cet apport fait partie, comme en l'espèce, d'un plan de rénovation de l'entreprise visant à une augmentation de sa productivité et à une réduction de ses effectifs. En appréciant la situation financière de l'entreprise concernée, il aurait fallu en outre tenir compte de ce que celle-ci comprenait deux divisions, une pour la vaisselle, l'autre pour la céramique sanitaire, et que les résultats de la dernière se seraient constamment améliorés pour atteindre un solde positif de 6 millions de BFR en 1983.

10. Selon la Commission, les pouvoirs publics ne seraient pas empêchés, en tant qu'actionnaire, de soutenir une entreprise. Toutefois, ce faisant, ils seraient tenus au respect des règles de concurrence, ainsi qu'il ressortirait clairement de l'article 90, paragraphe 1, du traité.

11. Malgré les demandes réitérées de la Commission, dans le cadre de la procédure au titre de l'article 93, le Gouvernement belge n'aurait fourni aucune information sur l'augmentation de capital litigieuse, et la Commission se serait fondée à juste titre sur les résultats économiques globaux de l'entreprise, lesquels seraient depuis longtemps négatifs malgré les apports de capital antérieurs. Eu égard à ces résultats, ainsi qu'à l'évolution historique de l'entreprise concernée jusqu'à sa liquidation en janvier 1985, l'entreprise n'aurait pu subsister que grâce aux injections de fonds publics. Ce serait donc avec raison que la Commission a constaté que l'apport en capital a constitué une aide de sauvetage étatique, puisque, dans ces circonstances, l'entreprise n'aurait pu obtenir, sur le marché privé des capitaux et auprès d'un actionnaire privé, un apport de capital quel qu'il soit.

12. Il convient de rappeler que, aux termes de l'article 92, paragraphe 1, les dispositions du traité dans ce domaine visent les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'état " sous quelque forme que ce soit ". Il s'ensuit, ainsi que la Cour l'a constaté dans son arrêt du 14 novembre 1984 (Intermills/Commission, 323-82, Rec. p. 3809), qu'une distinction de principe ne saurait être établie selon qu'une aide est accordée sous forme de prêts ou sous forme de participation au capital d'entreprises. Les aides sous l'une ou l'autre de ces formes tombent sous l'interdiction de l'article 92 lorsque les conditions énoncées par cette disposition sont remplies.

13. En vue de vérifier si une telle mesure présente le caractère d'une aide étatique, il est pertinent d'appliquer le critère, indiqué dans la décision de la Commission et, d'ailleurs, non contesté par le Gouvernement belge, qui est basé sur les possibilités pour l'entreprise d'obtenir les sommes en cause sur les marchés privés des capitaux. Dans le cas d'une entreprise dont la quasi-totalité du capital social est détenue par les autorités publiques, il convient notamment d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un associé privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport en capital.

14. Ainsi que le Gouvernement belge l'a soutenu, un associé privé peut raisonnablement apporter le capital nécessaire pour assurer la survie d'une entreprise qui connaît des difficultés passagères, mais qui, le cas échéant après une restructuration, serait en mesure de retrouver sa rentabilité. Toutefois, en l'espèce, il s'agit d'une entreprise qui, au moment de l'apport, accusait depuis plusieurs années des pertes très importantes par rapport à son chiffre d'affaires, dont la survie avait déjà exigé des autorités publiques plusieurs apports en capital en vue de reconstituer le capital social épuisé, et dont les produits devaient être écoulés sur un marché caractérisé par une surcapacité.

15. Il est indifférent, à cet égard, que l'entreprise en cause ait comporté deux divisions, dont l'une a eu de meilleurs résultats d'exploitation que l'autre et pouvait même faire apparaître des bénéfices très modestes pour l'année au cours de laquelle l'apport en capital litigieux a été effectue. Les deux divisions faisaient partie de la même entreprise, et c'est par rapport à cette entreprise unique qu'il faut apprécier le caractère de l'apport litigieux.

16. Pour autant que le Gouvernement belge a fait état d'un programme de rénovation de l'entreprise, dont l'apport en capital litigieux constituerait la dernière étape, il convient de constater que les informations fournies à la Cour sur ce programme ne permettent nullement d'établir que celui-ci comportait des mesures susceptibles d'assurer une exploitation rentable à l'avenir et donc de fournir une base suffisante pour attirer le capital privé nécessaire. En effet, ce programme avait déjà échoué au moment de l'apport litigieux, car les 475 millions de BFR, apportes pour la première étape, étaient quasiment absorbés par les pertes d'exploitation accusées entre-temps.

17. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que la Commission a considéré qu'il était peu vraisemblable que l'entreprise puisse obtenir les sommes indispensables à sa survie sur les marchés privés des capitaux et que, de ce fait, un apport en capital supplémentaire de la part de la SRIW présentait le caractère d'une aide étatique.

18. Il convient donc de rejeter le premier moyen du Gouvernement belge.

B) Sur la motivation de la décision et sur les effets de l'aide

19. Le Gouvernement belge fait valoir que la décision litigieuse est une décision stéréotypée qui ne contient aucun élément permettant de conclure que la prise de participation en cause peut affecter les échanges entre les Etats membres ou fausser ou menacer de fausser la concurrence. Ainsi, la Commission n'aurait pas analyse le marché ni les échanges de produits du secteur en cause, de même qu'elle n'aurait pas pris en compte les données propres à l'entreprise. Ce moyen revient donc à contester, d'une part, la motivation de la décision, d'autre part, l'appréciation que la Commission a portée sur les effets de l'aide.

20. La Commission, en se referant à l'article 5 du traité, rappelle l'obligation réciproque de coopération entre les Etats membres et la Commission, et elle fait valoir que la décision n'aurait pu être mieux motivée, compte tenu des lacunes dans les informations que le Gouvernement belge lui a fournies. La Commission et le Gouvernement britannique, partie intervenante dans l'affaire, soulignent que l'entreprise en cause, dont les produits sont commercialisés sur un marché qui se caractérise par une surcapacité de production, exportait plus de 70 % de sa production dans les autres Etats membres, ce qui a permis de conclure que l'aide accordée menaçait de fausser la concurrence et affectait les échanges entre Etats membres. D'ailleurs, les chiffres fournis par le Gouvernement belge à la demande de la Cour démontreraient que l'entreprise a augmenté ses exportations vers les autres Etats membres à des prix constamment inférieurs aux prix communautaires moyens, alors que ses pertes d'exploitation demeuraient importantes.

21. Pour ce qui est de la motivation, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la motivation d'une décision faisant grief doit permettre à la Cour d'exercer son contrôle sur la légalité et fournir à l'intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est ou non bien fondée.

22. Malgré son caractère succinct, dû pour partie au manque de coopération de la part du Gouvernement belge, la motivation permet d'établir que, pour constater que les deux conditions en cause étaient remplies, la Commission s'est basée sur l'exportation, par l'entreprise concernée, de plus de 70 % de sa production de céramique sanitaire dans les autres Etats membres et sur la disparition inéluctable de cette entreprise du marché en l'absence d'aide, ce qui aurait permis aux concurrents plus compétitifs de se développer, le marché en cause étant caractérisé par une surcapacité de production. En l'absence de toute indication contraire, ces constatations permettaient effectivement à la Commission de conclure que l'aide en cause affectait les échanges entre Etats membres et qu'elle faussait ou menaçait de fausser la concurrence au sens de l'article 92, paragraphe 1.

23. En ce qui concerne l'appréciation portée par la Commission, il convient d'ajouter que les informations supplémentaires fournies par le Gouvernement belge au cours de la procédure devant la Cour ont d'ailleurs largement confirmé ladite conclusion. Malgré des pertes d'exploitation qui, à plusieurs reprises, ont épuisé le capital social, l'entreprise a pu, en raison des apports de capital supplémentaires, presque doubler sa part des échanges intracommunautaires dans le secteur de la céramique sanitaire, grâce à des prix d'exportation considérablement inférieurs à la moyenne communautaire.

24. Il convient donc de rejeter l'ensemble de ce moyen.

C) Sur les droits de la défense

25. Le Gouvernement belge fait valoir que la Commission ne lui a pas révélé l'identité des parties qui, selon la décision litigieuse, partagent ses préoccupations ni le contenu des plaintes qui lui ont été soumises par ces parties, ce qui aurait eu pour effet que le Gouvernement n'a pas pu préparer efficacement sa défense. Ce comportement de la Commission serait en violation des formes substantielles au sens de l'article 173 du traité. Le Gouvernement belge conteste que l'obligation de ne pas divulguer les données propres aux entreprises concernées implique que tout le contenu de la procédure administrative soit tenu secret. Il serait paradoxal que l'Etat membre concerné par une procédure en vertu de l'article 93 du traité reçoive moins d'informations que le pays tiers faisant l'objet d'une procédure antisubside dans le cadre du règlement n° 2176-84 de la Commission, du 23 juillet 1984 (JO L 201, p. 1).

26. La Commission fait valoir qu'il n'existe pas, en matière d'aides étatiques, une procédure contradictoire comparable à celle applicable aux entreprises en matière de règles de concurrence ou aux pays tiers en matière de dumping et de subsides. La mise en demeure dans une procédure d'aides aurait pour seul objectif de permettre à la Commission de recevoir toutes informations nécessaires pour évaluer la compatibilité des aides avec le Marché commun. L'Etat membre concerné ne jouirait d'aucune position privilégiée dans le cadre d'une procédure au titre de l'article 93, paragraphe 3.

27. Le Gouvernement britannique estime que des considérations d'équité peuvent exiger la reconnaissance d'une obligation implicite pour la Commission de transmettre à l'Etat membre concerne les observations reçues d'autres parties à la procédure administrative, à l'exception des informations confidentielles concernant les relations commerciales. Or, de toute manière, la Commission ne serait pas tenue de communiquer des observations qui n'ont pas abordé des points autres que ceux déjà envisagés dans la correspondance entre la Commission et l'Etat membre concerné. Il n'y aurait aucune raison de penser que, en l'espèce, la Commission aurait dû communiquer au Gouvernement belge les observations qu'elle avait reçues.

28. Sur ce point, il convient de souligner, ainsi qu'il ressort notamment de l'arrêt de la Cour du 13 février 1979 (Hoffmann-La Roche/Commission, 85-76, Rec. p. 461), que le respect des droits de la défense, dans toute procédure ouverte à l'encontre d'une personne et susceptible d'aboutir à un acte faisant grief à celle-ci, constitue un principe fondamental de droit communautaire et doit être assuré, même en l'absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Il est de jurisprudence constante que le respect des droits de la défense exige que la personne, contre laquelle la Commission a entamé une procédure administrative, ait été mise en mesure, au cours de cette procédure, de faire connaître utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et circonstances allégués et sur les documents retenus par la Commission à l'appui de son allégation quant à l'existence d'une violation du droit communautaire.

29. En indiquant dans sa décision que les Gouvernements de quatre autres Etats membres, ainsi qu'une fédération industrielle et deux autres entreprises du même secteur, partageaient ses préoccupations et que trois de ces Etats membres, ladite fédération et les deux entreprises avaient souligné les distorsions graves de concurrence qui résulteraient des aides répétées du Gouvernement belge, la Commission a effectivement donné l'impression qu'elle avait retenu lesdits documents à l'appui de sa constatation que l'aide en cause était incompatible avec le Marché commun et devait, des lors, être supprimée.

30. A cet égard, la Commission ne saurait invoquer l'existence, dans ces documents, d'informations couvertes par le secret des affaires. Dans la mesure ou l'Etat membre concerné n'a pas été mis en mesure de commenter de telles informations, la Commission ne peut pas les retenir dans sa décision contre cet état.

31. Il ressort toutefois des constatations faites ci-dessus par la Cour et relatives au deuxième moyen du Gouvernement belge que la décision litigieuse est suffisamment étayée par les éléments objectifs indiqués dans sa motivation, dont le Gouvernement était pleinement informe et sur lesquels il a eu toute occasion utile de faire connaître son point de vue. Il s'ensuit que, même en l'absence des observations que la Commission avait reçues de tiers intéressés au cours de la procédure, la décision n'aurait pu avoir un contenu différent. Dans ces circonstances, le seul fait que la Commission a fait état dans sa décision de ces observations, sans avoir donné à l'Etat membre en cause l'occasion de les commenter, ne justifie pas l'annulation de cette décision.

32. Il convient donc de rejeter le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

33. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens sauf à ceux du Royaume-uni, partie intervenante, qui n'a pas présenté de conclusions à cet égard.

Par ces motifs,

LA COUR

Déclare et arrête :

1) le recours est rejeté.

2) le Royaume de Belgique est condamné aux dépens, sauf à ceux de la partie intervenante.

3) le Royaume-uni, partie intervenante, supportera ses propres dépens.