CCE, 14 décembre 1999, n° M.1608

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, vu l'accord sur l'Espace économique européen, vu le règlement (CEE) n° 4064-89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises (1), et notamment son article 14, paragraphe 1, point b), après avoir donné aux entreprises intéressées l'occasion de faire connaître leur point de vue au sujet des objections retenues par la Commission, vu l'avis du comité consultatif en matière de concentrations entre entreprises, Considérant ce qui suit:

I. INTRODUCTION

(1) Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM), la plus importante compagnie aérienne néerlandaise, a son siège social à l'aéroport d'Amsterdam-Schiphol. KLM exploite des vols réguliers pour le transport de passagers et de fret et dessert un large éventail de destinations européennes et intercontinentales. Elle possède des participations dans d'autres compagnies aériennes, notamment dans Transavia Airlines BV, filiale dans laquelle elle détient une participation majoritaire (de 80 %) et qui est spécialisée dans les vols (réguliers et affrétés - ou "vols charters") pour le transport de passagers, principalement au départ des Pays-Bas vers des destinations de vacances au bord de la Méditerranée.

(2) KLM détient également 50 % de Martinair Holland NV (ci-après "Martinair"), les 50 % restants étant détenus par Koninklijke Nedlloyd NV (ci-après "Nedlloyd"). La Commission estime que, dans ces conditions, KLM et Nedlloyd peuvent exercer une "influence déterminante", au sens de l'article 3, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 4064-89 (ci-après "le règlement sur les concentrations "), sur Martinair, qu'elles contrôlent donc en commun au sens de ce même règlement. Martinair, la deuxième compagnie aérienne néerlandaise, a également son siège à l'aéroport de Schiphol et exploite surtout des vols affrétés au départ d'Amsterdam vers des destinations de vacances au bord de la Méditerranée. Elle exploite également des services réguliers de transport de passagers vers un nombre limité de destinations lointaines, notamment en Amérique du Nord.

(3) Le 1er septembre 1998, la Commission a reçu de KLM, conformément à l'article 4 du règlement sur les concentrations, la notification d'un projet de concentration portant sur l'acquisition, par KLM, du contrôle de la totalité du capital de Martinair (2). La notification a été retirée le 22 septembre 1998 (3), après que la Commission eut informé oralement KLM de son intention de la déclarer incomplète. Le 21 décembre 1998, KLM a renotifié l'opération (4). Le 1er février 1999, la Commission a décidé d'engager la procédure en application de l'article 6, paragraphe 1, point c), du règlement sur les concentrations (5) et, le 19 mars 1999, elle a envoyé une communication des griefs à l'encontre de l'opération envisagée. Le 31 mai 1999, KLM a informé la Commission qu'elle avait renoncé à l'opération.

II. LANGUE DE PROCÉDURE UTILISÉE EN L'ESPÈCE

(4) Le 25 juin 1999, la Commission a adressé à KLM une communication des griefs dans laquelle elle l'informait qu'il résultait d'un premier examen que la notification du 1er septembre 1998 contenait des indications inexactes ou dénaturées (sauf dispositions contraires, les références faites dans la présente décision à la "notification " renvoient à la notification du 1er septembre 1998). La communication des griefs était rédigée en anglais. Dans sa réponse, KLM conteste l'utilisation de la langue anglaise et demande que la procédure soit menée en néerlandais. Elle renvoie à cet effet à l'article 3 du règlement n° 1 du Conseil portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne (6), qui prévoit que les textes adressés par les institutions à une personne relevant de la juridiction d'un État membre sont rédigés dans la langue de cet État. KLM fait valoir que son choix de l'anglais ne concernait que sa notification (rédigée en langue anglaise) et que cela ne la prive pas du droit de recevoir la communication des griefs du 25 juin 1999 dans sa propre langue. Elle justifie son choix de l'anglais pour la notification par le souci de faciliter la tâche de la Commission, étant donné les délais stricts qui encadrent la procédure de contrôle des opérations de concentration. En revanche, ces délais ne sont pas applicables, selon elle, à la présente procédure.

(5) L'article 2 du règlement n° 1 dispose que les textes adressés aux institutions communautaires sont rédigés au choix de l'expéditeur dans l'une des langues officielles. La réponse de l'institution doit alors être rédigée dans la même langue. L'article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 447-98 de la Commission, du 1er mars 1998, relatif aux notifications, aux délais et aux auditions prévus par le règlement (CEE) n° 4064-89 du Conseil relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises (7) applique cette règle générale, en prévoyant que la langue choisie par les parties pour leur notification devient la "langue de procédure". KLM précise qu'elle n'a choisi l'anglais que pour la procédure faisant suite à la notification et non pour la présente procédure. Or, la Commission interprète la disposition précitée comme visant toutes les procédures engagées en vertu du règlement sur les concentrations et se rapportant à l'opération notifiée, et pas seulement celles qui aboutissent à une décision sur le fond de l'opération de concentration proprement dite, comme c'est le cas des décisions rendues en application de l'article 6 ou de l'article 8. Une notification effectuée en vertu de l'article 4 du règlement sur les concentrations peut donner lieu à l'ouverture d'un certain nombre de procédures: la procédure aboutissant à une décision en vertu de l'article 11, paragraphe 5, ou de l'article 13, paragraphe 2, les procédures prévues à l'article 14, paragraphe 1, points b), c), ou d), ou à l'article 14, paragraphe 2, points a), b), ou c), les procédures aboutissant à la décision de révoquer une décision antérieure conformément à l'article 6, paragraphe 3, ou à l'article 8, paragraphe 5, ou encore la procédure concernant l'accès aux dossiers. Toutes ces procédures sont liées à une notification pour laquelle les parties ont eu le choix de la langue.

(6) En l'espèce, la notification a été rédigée en anglais, et tous les contacts avec les parties ont eu lieu dans cette langue. La demande de KLM aurait pour résultat d'imposer que les déclarations en anglais qu'elle a transmises à la Commission soient discutées en néerlandais. La procédure prévue à l'article 14, paragraphe 1, point b), est indissociable de la notification. Pour ces raisons, la Commission estime que l'anglais est la langue de procédure qu'il convient d'adopter en l'espèce.

III. INFRACTION AU RÈGLEMENT SUR LES CONCENTRATIONS: FAITS PERTINENTS

(7) Selon la notification, les activités du groupe KLM et de Martinair se chevauchent dans trois secteurs: les vols affrétés vers la Méditerranée, les vols réguliers vers l'Amérique du Nord et le transport de fret. Les indications inexactes ou dénaturées se rapportent aux activités de Transavia, filiale de KLM, dans le transport de passagers vers des destinations méditerranéennes: KLM a communiqué des informations inexactes sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia et a dissimulé des informations pertinentes sur les vols réguliers de Transavia.

1. Informations sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia

a) Informations fournies dans la notification

(8) La notification contient, à la page 40 du formulaire CO, un tableau avec une liste des destinations méditerranéennes desservies par des vols affrétés de Transavia et Martinair pour la saison d'été 1998. Ce tableau, présenté sous forme synoptique, compare les destinations pour chaque pays. Le terme "pays méditerranéens" est défini plus haut dans la notification (8) comme regroupant Chypre, l'Égypte, la France, Israël, Malte, l'Espagne, l'Italie, le Portugal, la Grèce, la Turquie, la Tunisie et le Maroc. Douze destinations sont citées pour Martinair et 46 pour Transavia. Il ressort du tableau que les activités des deux compagnies ne se chevauchent que sur 6 destinations (Ibiza, Corfou, Kos, Antalya, Dalaman et Monastir).

(9) À la page 39, juste avant le tableau, se trouve une déclaration selon laquelle les activités de Transavia et de Martinair sont largement complémentaires: "Les services de vols affrétés de Transavia et de Martinair sont largement complémentaires. Martinair exploite de gros avions (B 747, MD-11, B 767) sur quelques destinations méditerranéennes seulement. Transavia fait voler de plus petits avions (B 757) vers diverses (autres) destinations, dont la plupart - pour des raisons de taille - ne peuvent pas être desservies par les avions de Martinair. "

Tableau de la page 40 de la notification:

"Destinations méditerranéennes desservies par des vols affrétés de Transavia et de Martinair pendant l'été 1998

<emplacement tableau>

b) Inexactitude des informations sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia

(10) L'enquête a révélé qu'au moins 10 autres destinations méditerranéennes, à savoir Alicante, Las Palmas, Tenerife, Malaga, Palma de Majorque, Faro, Funchal, Rhodes, Héraklion et Djerba, avaient été desservies par des vols affrétés de Transavia en 1998, mais ne figuraient pas dans le tableau. Ces informations étaient extraites d'un horaire de Transavia transmis en réponse à une demande de renseignements (9). À part Alicante, Funchal, Rhodes et Djerba, toutes ces destinations sont également desservies par des vols affrétés de Martinair. Par conséquent, toutes les destinations desservies par Martinair le sont également par Transavia, de sorte que le chevauchement est en réalité total entre les destinations desservies par ces deux compagnies.

(11) En outre, les destinations manquantes concernent plusieurs des destinations de vacances les plus importantes pour la clientèle et pour Transavia et Martinair. C'est ainsi que l'Espagne est, dans une large mesure, le pays de destination le plus populaire et que les destinations espagnoles manquantes, y compris vers les îles espagnoles, comprennent certains des plus importants aéroports touristiques de la région.

2. Informations sur les services réguliers de Transavia vers des destinations méditerranéennes

a) Informations fournies dans la notification

(12) KLM n'indique nulle part dans sa notification que Transavia exploite de nombreux vols réguliers vers des destinations de vacances sur le pourtour méditerranéen et vend des sièges sur ces vols aux voyagistes.

(13) La section 6 de la notification est intitulée "Définition des marchés". Sous la rubrique "I. Marchés affectés", la question 6.1 du formulaire CO est répétée. Ensuite, KLM affirme, sous la rubrique "A. Marché européen des vols affrétés (tout compris)" (10) qu'il n'existe aucun marché affecté en raison de la faible part de marché ([...] * %) (*) des parties (11). Pourtant, bien que KLM soutienne donc que le marché des vols affrétés n'est pas un marché affecté, elle déclare néanmoins décrire le marché comme s'il s'agissait d'un marché affecté: "Néanmoins, afin de fournir à la Commission des informations pertinentes, ils décriront ce marché comme s'il s'agissait d'un marché affecté" (12). Les pages 26 à 41 de la notification sont ensuite consacrées à cette description sans aucune autre rubrique.

(14) Le marché de produits est défini de la manière suivante: "KLM (principalement par l'intermédiaire de Transavia) (13) et Martinair exercent toutes les deux des activités sur le marché de produits, qui peut être défini comme le marché du transport aérien vers des pays du pourtour méditerranéen, à la demande de voyagistes, destiné à être inclus dans un voyage à forfait organisé à l'étranger et comprenant l'hébergement" (14).

(15) La notification désigne ce marché comme le "marché des vols affrétés", qui peut être distingué des marchés des transports aériens réguliers. Les différences entre vols affrétés et vols réguliers sont expliquées comme suit: "Ce marché des vols affrétés peut être distingué de celui des transports aériens réguliers vers ces destinations. Tout d'abord, les clients des compagnies aériennes sur le marché des vols affrétés ne sont pas les passagers comme sur les vols réguliers. Sur ce marché, ce sont les voyagistes qui sont les clients des compagnies aériennes. Les voyagistes demandent aux compagnies aériennes des vols vers une certaine destination de vacances à une certaine fréquence et avec une capacité déterminée. Ils achètent une quantité (minimale) de sièges sur les vols affrétés, qui s'appelle un contingent. Ces sièges sont vendus aux passagers dans le cadre d'un voyage à forfait par les voyagistes et leurs agents pour leur propre compte. C'est ce qui rend ce service essentiellement différent des vols réguliers" (15).

(16) Nulle part dans ce chapitre il n'est précisé que Transavia exploite des vols réguliers vers des destinations méditerranéennes et vend des sièges sur ces vols aux voyagistes, qui les garantissent et les intègrent dans des voyages à forfait. Ni la carte représentant les destinations desservies par Transavia ni l'horaire mentionné au point 10 ne figuraient parmi les documents notifiés.

(17) La seule mention du fait que Transavia assure des vols réguliers se trouve au chapitre suivant, consacré à la description du marché des vols vers l'Amérique du Nord "B. Marchés Europe occidentale (via Amsterdam)- États-Unis/Canada". Dans une note de bas de page se rapportant à une déclaration selon laquelle Martinair ne participe pas au programme de fidélisation de KLM, on peut lire: "Les passagers de Transavia ne participent au programme de fidélisation de KLM que lorsqu'ils voyagent sur les vols réguliers de Transavia et que KLM ne dessert pas ces destinations elle-même" (16). Cette information ne figure pas dans les informations sur les vols réguliers, mais dans celles sur la participation au programme de fidélisation de la clientèle de KLM (17).

(18) Sous la rubrique "II. Marchés liés aux marchés affectés tels que définis au point III de la présente section", est reproduit le texte de la question 6.2 du formulaire CO: "Veuillez décrire les marchés de produits et les marchés géographiques concernés par l'opération notifiée et étroitement liés au(x) marché(s) affecté(s) (marchés situés en amont ou en aval ou marchés horizontaux voisins), sur lesquels une ou plusieurs des parties à la concentration exercent des activités, et qui ne constituent pas euxmêmes des marchés affectés au sens du point III de la présente section."

(19) En guise de réponse, KLM explique brièvement qu'elle-même et Martinair détiennent chacune dans un voyagiste une participation qui ne leur en donne pas le contrôle et qu'elle détient une participation dans un système informatisé de réservation. On peut lire ensuite dans la notification: "En outre, Martinair assure des vols affrétés vers d'autres destinations (par exemple les Caraïbes). KLM n'est présente sur le marché des vols affrétés européens que par l'intermédiaire de sa filiale Transavia. KLM et Martinair exploitent des vols réguliers vers diverses autres destinations" (18).

(20) Il n'y a aucune indication, dans ce chapitre, que Transavia assure des vols réguliers vers des destinations méditerranéennes. La seule référence à Transavia est la suivante: "KLM n'est présente sur le marché européen des vols affrétés que par l'intermédiaire de sa filiale Transavia" (19).

b) Caractère dénaturé ou inexact des informations données sur les services réguliers de Transavia

(21) Le complément d'instruction en l'espèce a révélé que Transavia assurait de nombreux vols réguliers vers des destinations méditerranéennes et qu'elle vendait des sièges sur ces vols aux voyagistes, qui les intègrent dans des voyages à forfait.

(22) En réponse à une demande de renseignements (20), KLM a déclaré ultérieurement, dans une lettre du 9 septembre 1998, que Transavia assurait des vols réguliers vers Malaga, Alicante, Barcelone, Casablanca, Djerba, Faro, Funchal, Héraklion, Lisbonne, Las Palmas, Malte, Nice, Palma de Majorque et Tenerife (soit, au total, [...] * passagers en aller simple en 1997). Cette situation n'a guère changé depuis lors: Transavia a continué à assurer de nombreux vols réguliers vers des destinations méditerranéennes. La plupart de ces destinations sont également desservies par des vols affrétés de Transavia. Pas une seule fois la lettre de KLM ne précise que des sièges sur ces vols réguliers sont vendus à des voyagistes.

(23) Ce n'est que dans des documents présentés en décembre 1998 (21) que KLM donne des informations sur ses ventes de sièges sur des vols réguliers aux voyagistes, en déclarant: "En effet, des sièges garantis sont vendus aux voyagistes " (22). Elle ajoute encore: "Les tarifs réservés aux voyagistes pour les sièges garantis sur les vols réguliers sont les mêmes que pour les sièges garantis sur les vols non réguliers" (23). Cette dernière déclaration a été confirmée par la lettre de KLM du 4 mars 1999, dans laquelle il est dit que les prix bruts moyens des sièges garantis vendus aux voyagistes sont presque identiques sur les vols réguliers et non réguliers. Dans la notification de décembre 1998, KLM indique: "La réalité, toutefois, est rarement toute noire ou toute blanche: la frontière entre services réguliers et services affrétés se situe dans une zone grise. Les sièges garantis vendus aux voyagistes sur les vols réguliers des liaisons desservant des destinations de vacances populaires en Méditerranée reviennent à peu près au même prix que des services analogues sur des vols affrétés" (24). Les informations présentées permettent de calculer que, sur [...] * (25) passagers transportés par Transavia (26) sur des vols réguliers vers des destinations méditerranéennes (27) pendant la saison d'été 1997 et pendant l'hiver 1997-1998, ce sont au total [...] * (28) sièges garantis et [...] * sièges non garantis qui ont été vendus à des voyagistes (29). Pour certaines destinations, la majorité des sièges des passagers transportés (30) est vendue à des voyagistes.

IV. RÉPONSE À LA COMMUNICATION ET APPRÉCIATION DE CETTE RÉPONSE PAR LA COMMISSION

1. Informations sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia

(24) En réponse à la communication des griefs de la Commission, KLM qualifie l'omission des destinations mentionnées au point 10 d'"erreur administrative". Elle explique qu'elle a fourni ces renseignements en se fondant sur les données du magazine de bord publié par Transavia. Ce magazine contient une carte des destinations desservies par Transavia. Les destinations desservies par des vols réguliers sont signalées par un point jaune, et les destinations assurées par des vols affrétés, par un point rouge. Les destinations qui sont desservies à la fois par des vols affrétés et par des vols réguliers sont également repérées par un point jaune. Il s'agit d'Alicante, de Las Palmas, de Tenerife, de Malaga, de Palma de Majorque, de Faro, de Funchal, de Rhodes, d'Héraklion et de Djerba. KLM soutient que c'est parce que ces destinations ont été mal signalées dans le magazine de bord qu'elles n'ont pas été mentionnées en tant que destinations desservies par des vols affrétés.

(25) KLM fait également référence à une étude de SH & E annexée à la notification qui, selon elle, montre clairement que Transavia dessert d'autres destinations par des vols affrétés. KLM rétorque que, à la lecture de la notification et de ses annexes, il aurait dû sauter aux yeux de n'importe qui que l'écart entre le tableau figurant dans la notification et les tableaux inclus dans les annexes en ce qui concerne les années précédentes était imputable à une erreur et qu'un examen plus attentif de la notification avait justement suscité des questions de la part de la Commission.

(26) La notification contient, à l'annexe X, une liste des destinations desservies par KLM et Martinair, mais aucune liste des destinations desservies par Transavia. Ni la carte représentant les destinations desservies par Transavia ni l'horaire de Transavia mentionné au point 10 ne figuraient parmi les documents notifiés. L'annexe VIII de la notification contient l'étude réalisée par SH & E en juin 1998 et intitulée "Le marché européen des vols affrétés - Analyse liée à l'acquisition par KLM de la participation de 50 % détenue par Nedlloyd dans Martinair". L'étude comporte 60 pages de texte. Dans l'appendice 2 ("Passagers des vols non réguliers au départ de la Belgique, de l'Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, par destination méditerranéenne et par transporteur"), des tableaux pour les années 1993, 1995 et 1997 énumèrent toutes les destinations méditerranéennes desservies par des vols non réguliers depuis Schiphol et donnent, pour chaque destination, le nombre total de passagers, le nombre de passagers transportés par les concurrents et le nombre de passagers transportés par KLM, Martinair et Transavia. Ces tableaux permettent de conclure que Transavia desservait, pendant la période 1993-1997, d'autres aéroports que ceux qui sont mentionnés pour l'année 1998 dans le tableau de la page 40 du formulaire CO de la notification, y compris les 10 destinations mentionnées au point 10.

(27) L'introduction du formulaire CO comporte une section intitulée "Nécessité d'une notification complète et exacte", dont voici le libellé: "Toutes les informations demandées dans le présent formulaire doivent être complètes et exactes. Les informations demandées doivent être reportées dans la section appropriée du présent formulaire. Les annexes doivent seulement servir de complément aux informations données dans le formulaire même."

(28) Dans le tableau de la page 40 du formulaire CO, les informations sur les destinations desservies par des vols affrétés sont claires et sans ambiguïté. Il n'y a aucune erreur flagrante et facilement décelable. Le tableau ne contient aucune référence à l'étude citée par les parties ni à aucune autre source d'information. Dans ce chapitre, la seule mention de cette étude est à la page 34, dans le cadre de la définition du marché géographique en cause, l'objectif étant de démontrer que le marché géographique est de dimension européenne (31). Dans ce contexte, KLM déclare: "KLM et Martinair reprennent à leur compte la conclusion de SH & E aux fins de la présente notification " (32).

(29) L'étude de SH & E porte sur les années 1993 à 1997 et reste muette sur l'été 1998. En outre, la présentation des informations statistiques contenues dans l'appendice de l'étude ne rend pas facile leur comparaison avec le tableau contenu dans la notification. Au demeurant, il arrive que les compagnies aériennes modifient de temps à autre les destinations qu'elles desservent. On ne saurait donc vraiment déduire de la mention, dans l'étude de SH & E, des dix destinations visées au point 10 pour la période 1993/1997, que leur absence dans les informations fournies pour l'année 1998 serait due à une erreur de KLM et non à une modification des destinations desservies. Par conséquent, les informations données dans l'appendice de l'étude de SH & E ne peuvent servir à corriger les informations inexactes communiquées dans la section appropriée du formulaire CO de la notification.

2. Informations sur les vols réguliers de Transavia

(30) KLM fait valoir que les ventes de sièges sur les vols réguliers de Transavia ne font pas partie du marché de produits en cause et n'avaient donc pas à être mentionnées. En réponse à la question orale visant à savoir si les vols réguliers de Transavia figurent dans les chiffres de parts de marché donnés dans la notification, KLM a fourni la réponse écrite suivante: "Ces parts de marché ne figurent pas dans l'analyse de SH & E ni, par voie de conséquence, dans la notification de KLM. Martinair ne dessert les destinations méditerranéennes qu'en tant que transporteur non régulier, de sorte qu'il n'y a aucun chevauchement entre les activités de Martinair et celles de Transavia sur le marché méditerranéen des vols non réguliers. Le marché méditerranéen européen des vols non réguliers diffère sensiblement d'un marché des vols réguliers pour les raisons exposées ci-après.

Le trafic non régulier (affrété) n'est vendu, pratiquement, qu'à une extrémité de la liaison; les passagers voyageant sur des vols non réguliers (affrétés) achètent leurs sièges à un voyagiste, tandis que les passagers voyageant sur des vols réguliers les achètent principalement aux agences de voyage ou directement auprès de la compagnie aérienne concernée; les sièges sur les vols non réguliers (affrétés) sont vendus aux voyagistes, contrairement aux sièges sur les vols réguliers, qui ne leur sont vendus que par petits contingents; les vols non réguliers (affrétés) sont exploités par un ou plusieurs voyagistes, qui en assument les risques commerciaux, tandis que les risques commerciaux des vols réguliers sont supportés par le transporteur aérien; les pénalités pour annulation sur les vols réguliers sont inexistantes ou, à tout le moins, beaucoup plus légères; les opérateurs du marché des vols non réguliers (affrétés) sont beaucoup plus nombreux et divers. Les informations fournies en réponse à la demande de renseignements de la Commission ne peuvent pas être ajoutées à la part de marché du groupe KLM indiquée à la page 62 de la notification. Inclure les vols réguliers de Transavia dans le volume du marché provoquerait nécessairement une augmentation importante du volume total du marché, puisque les vols réguliers effectués par d'autres transporteurs devraient alors y être également inclus..." (33).

(31) Les informations demandées dans le formulaire CO sur la définition des marchés sont décrites dans la section 6. La section 6.I donne la définition suivante du marché de produits en cause: "Un marché de produits en cause comprend tous les produits ou services que le consommateur considère comme interchangeables ou substituables en raison de leurs caractéristiques, de leur prix et de l'usage auquel ils sont destinés. Un marché de produits en cause peut, dans certains cas, se composer de plusieurs produits ou services qui présentent des caractéristiques physiques ou techniques en grande partie identiques et sont interchangeables".

(32) Étant donné que certains sièges sur des vols réguliers de Transavia sont vendus à des organisateurs de voyages à forfait au même prix et aux mêmes conditions économiques (garanties) que les sièges sur les vols affrétés, ces ventes sont considérées par la Commission comme faisant partie du même marché de produits. Le fait qu'une telle définition des marchés signifie que les sièges vendus sur des vols réguliers effectués par d'autres opérateurs doivent être inclus dans le marché de produits en cause n'autorise pas KLM à omettre ces informations.

(33) La Commission relève que KLM a cru que les sièges sur les vols réguliers de Transavia vendus à des voyagistes ne faisaient pas partie du même marché que ceux vendus sur les vols affrétés. Or, même dans cette hypothèse, ces activités auraient dû être mentionnées dans la réponse à la question 6.2 du formulaire CO en tant qu'activités d'un "marché étroitement lié au marché affecté" (ou encore "marché voisin"). Le but de la question sur les marchés voisins est précisément d'obtenir les informations nécessaires dans les cas où les parties adoptent une définition des marchés plus étroite que celle retenue par la Commission.

(34) KLM a expliqué en détail la raison pour laquelle, à son avis, les vols réguliers ne faisaient pas partie du marché de produits en cause. Elle savait donc qu'il s'agissait d'un marché étroitement lié. Dans sa réponse à la question 6.2 sur les marchés voisins, KLM n'a pas laissé ce chapitre en blanc. Elle a fait référence à la participation qu'elle-même et Martinair détiennent dans le capital de voyagistes et à sa participation dans un système informatisé de réservation. Elle a ajouté que Martinair assurait des vols affrétés vers d'autres destinations (par exemple, les Caraïbes) et qu'elle-même et Martinair exploitaient des vols réguliers vers diverses autres destinations (34). Ces précisions sur les vols affrétés et sur les vols réguliers montrent que KLM avait compris la question sur les marchés voisins. KLM n'a toutefois pas mentionné, dans ce passage de la notification, les vols réguliers de Transavia. Dans ces conditions, la description détaillée de KLM sur les autres activités voisines renforce l'impression que les informations sont complètes, et les dénature, du fait des renseignements omis.

V. APPRÉCIATION JURIDIQUE

1. Informations sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia

(35) Les informations rapportées dans le tableau de la page 40 du formulaire CO sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia sont inexactes dans la mesure où au moins dix destinations, pour la plupart très importantes, n'y figurent pas. L'inexactitude des informations est aggravée par la déclaration selon laquelle "les services de vols affrétés de Transavia et de Martinair sont largement complémentaires" (35). En omettant, notamment, d'importantes destinations espagnoles, portugaises et grecques, le tableau donne l'impression fausse que le chevauchement entre les activités de Transavia et celles de Martinair est limité. La mention, à la page 39, de la complémentarité des services ne saurait être comprise comme faisant uniquement référence à la taille des avions, si l'on tient compte du contexte dans lequel elle s'insère, c'est-à-dire immédiatement avant le tableau. En outre, la déclaration selon laquelle Transavia dessert d'"autres" destinations que Martinair renforce l'impression fausse que le lecteur retire de la lecture du tableau.

(36) La communication de ces indications inexactes témoigne d'une grave négligence. Même si l'on admet l'explication des parties concernant l'utilisation du magazine de bord de Transavia, l'utilisation de cette seule source d'information est le signe d'une grave négligence. Un magazine de bord est une brochure publicitaire ou promotionnelle dans laquelle l'exactitude n'est pas nécessairement garantie. Les parties auraient dû utiliser une source d'information plus fiable, comme des statistiques internes de Transavia ou son horaire, lequel a d'ailleurs été transmis ultérieurement à la Commission. Dans la mesure où Transavia est une filiale entièrement contrôlée par KLM, cette dernière pouvait facilement avoir accès à ces informations.

(37) Dès lors, le fait que KLM n'ait pas fourni des informations exactes sur ce point constitue une infraction passible d'une amende en vertu de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations.

2. Informations sur les vols réguliers de Transavia

(38) L'absence de mention du fait que Transavia exploite des vols réguliers vers des destinations méditerranéennes et vend des sièges sur ces vols à des voyagistes dénature les indications données sur Transavia et les rend inexactes, au sens de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations.

(39) L'absence de mention des vols réguliers de Transavia vers la Méditerranée n'est pas, si on la replace dans le contexte des autres informations fournies dans le formulaire CO, une simple omission, mais induit le lecteur gravement en erreur, pour les raisons exposées aux sections III et IV ci-dessus, parce qu'elle donne une fausse image de la réalité. Ces indications sont donc à la fois inexactes et dénaturées au sens de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations.

(40) La Commission ne saurait exclure la possibilité que KLM ait intentionnellement dissimulé les informations sur les vols réguliers de Transavia. Ce serait, à tout le moins, une grave négligence qui serait en cause, puisque les informations manquantes, leur pertinence et l'obligation de les communiquer dans le formulaire CO sont ou auraient dû être connues de KLM.

(41)Par conséquent, en ne donnant pas ces informations, KLM a commis une infraction passible d'une amende.

VI. AMENDES

(42) En vertu de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations, la Commission peut infliger aux entreprises des amendes d'un montant de 1 000 à 50 000 euro lorsque, de propos délibéré ou par négligence, elles donnent des indications inexactes ou dénaturées à l'occasion d'une notification présentée en application de l'article 4 dudit règlement. Aux termes de l'article 14, paragraphe 3, pour déterminer le montant de l'amende, la Commission doit prendre en considération la nature et la gravité de l'infraction. Elle tient donc compte des éventuelles circonstances aggravantes ou atténuantes.

1. Nature de l'infraction

(43) L'infraction commise par KLM est constituée par la fourniture d'indications inexactes ou dénaturées au sens de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations. La communication de ces indications inexactes ou dénaturées témoigne au moins d'une grave négligence.

2. Gravité de l'infraction

(44) L'infraction au règlement sur les concentrations commise par KLM doit être considérée comme grave, pour les raisons exposées ci-après.

a) Pertinence des informations inexactes ou dénaturées

(45) Les informations concernant un éventuel chevauchement entre les différentes destinations desservies par les parties intéressent à l'évidence l'appréciation de l'opération sous l'angle de la concurrence, et ce, indépendamment de la question de savoir si le marché en cause comprend des liaisons déterminées ou englobe toutes les destinations méditerranéennes ou certaines d'entre elles. Les destinations desservies par Transavia qui n'ont pas été mentionnées sont les destinations de vacances espagnoles, portugaises et grecques importantes qui attirent un gros volume de passagers. L'information selon laquelle Transavia dessert toutes les destinations en cause qui sont desservies par Martinair est également pertinente pour l'appréciation de la concurrence réelle entre Martinair et Transavia, compte tenu, en particulier, des déclarations répétées des parties selon lesquelles les activités de Martinair et de Transavia sont complémentaires (36).

(46) L'information selon laquelle Transavia exploite parallèlement des services réguliers et affrétés vers de nombreuses destinations de vacances de premier plan est à l'évidence également importante pour apprécier la position de Transavia sur le marché. Indépendamment de la question de savoir si les sièges vendus sur des vols réguliers font partie du marché de produits en cause, l'indication que Transavia assure de nombreux vols réguliers vers les destinations qu'elle dessert aussi par des vols affrétés est utile pour l'appréciation de sa puissance de marché sur ces liaisons.

b) Circonstances atténuantes invoquées par KLM

(47) KLM souligne que plusieurs réunions ont eu lieu avec la Commission afin de préparer la notification, qu'elle a discuté plusieurs projets de cette notification au cours de ces réunions et qu'elle s'est conformée de bonne foi aux suggestions et remarques faites par la Commission. Elle fait également remarquer que la notification en l'espèce était très complexe, faute de données facilement accessibles. Elle ajoute qu'il n'est pas prouvé qu'elle ait fourni des indications "inexactes ou dénaturées" et que, de toute façon, compte tenu des circonstances de l'espèce, cela ne saurait justifier qu'on lui inflige une amende. La Commission ne partage pas ce point de vue, pour les raisons exposées ci-après.

i) Destinations desservies par des vols affrétés de Transavia

(48) Dans ses observations sur la communication des griefs, KLM explique que l'omission des destinations desservies par des vols affrétés de Transavia est le résultat d'une erreur administrative (37). KLM fait en outre valoir que cette erreur aurait dû sauter aux yeux de n'importe quel lecteur, lors de l'examen de la notification.

(49) KLM souligne que le tableau en question n'a été intégré dans le corps du formulaire CO qu'à la demande de la Commission et que, pour l'été 1998, qui n'était pas encore achevé, il n'existait pas encore de données détaillées sur les parts de marché. Or, le tableau de la page 40 de la notification n'est pas présenté comme un addendum ou une mise à jour des informations rapportées dans l'étude de SH & E mentionnée au point 26 de la présente décision. C'est une illustration qui suit la déclaration de KLM selon laquelle les activités de Transavia et de Martinair sont "largement complémentaires". L'argument de KLM suivant lequel ce tableau ne pouvait être lu qu'en liaison avec l'étude est non fondé, dans la mesure où il n'est fait aucune référence à celle-ci.

(50) L'argument de KLM selon lequel l'inexactitude du tableau était flagrante est également dénué de fondement. Si l'omission des destinations en cause desservies par des vols affrétés n'a pas été relevée par KLM elle-même, alors que cette compagnie a une bien meilleure connaissance de ses activités que n'importe qui d'autre, il ne s'agissait certainement pas d'une erreur si flagrante qu'elle aurait pu être détectée par un lecteur attentif.

(51) KLM souligne que ce n'est pas intentionnellement qu'elle a caché ces informations à la Commission et que cette dernière exagère la gravité de cette erreur administrative. Cependant, les explications fournies par KLM sur la manière dont elle a obtenu les informations sur les destinations desservies par des vols affrétés de Transavia témoignent d'une grande négligence. En se fondant sur des renseignements qui figurent dans un magazine de bord et non sur une source plus fiable, KLM a gravement négligé son devoir de choisir avec soin les informations nécessaires, d'autant que Transavia est une filiale qu'elle contrôle entièrement.

ii) Vols réguliers de Transavia

(52) KLM fait valoir qu'elle n'a jamais tenu secret, dans ses contacts avec la Commission, le fait que le groupe KLM, y compris sa filiale Transavia, exploite des vols réguliers en Europe en général et vers la Méditerranée en particulier. La compagnie prétend en outre qu'elle aurait communiqué davantage de renseignements sur les vols réguliers de Transavia si la Commission lui en avait fait la demande au cours des discussions préalables à la notification. KLM renvoie à l'étude de SH & E qui, selon elle, fait clairement apparaître que 47 % de tous les vacanciers néerlandais prennent un vol régulier pour partir en vacances. D'après elle, il serait inconcevable de ne pas attribuer au groupe KLM le transport d'une grande partie de ces passagers.

(53) Au cours des réunions de prénotification, les discussions ont surtout porté sur la clarification de la définition des marchés. La Commission reconnaît que, KLM ne lui ayant pas précisé que Transavia réalisait de nombreuses ventes de sièges sur ses vols réguliers à des voyagistes organisant des voyages à forfait, elle n'a pas envisagé, dans un premier temps, de prendre ces activités en considération pour la définition des marchés. Cela ne dispensait pas pour autant KLM de l'obligation de fournir des informations complètes sur ces activités, au moins en réponse à la question 6.2 du formulaire CO (38). En outre, les informations rapportées dans l'étude de SH & E concernaient tous les vacanciers néerlandais et pas seulement les clients qui achètent un voyage à forfait à un voyagiste. Il était donc impossible de déduire de ces informations que Transavia vendait des sièges sur ses vols réguliers à des voyagistes proposant de tels forfaits touristiques. Étant donné la manière dont les renseignements sur Transavia étaient présentés dans tous les projets de notification proposés, il n'y avait guère de chances que la Commission pose des questions sur ce point. Transavia a toujours été présentée comme une "compagnie de vols affrétés". Le fait que Transavia exploite également des vols réguliers n'a été signalé que dans la version finale de la notification, dans une note de bas de page (note de bas de page 11, page 45), qui mentionne la participation de Transavia au programme de fidélisation de la clientèle de KLM. Il n'apparaissait dans aucun des projets antérieurs. L'argument selon lequel la Commission pouvait, ou aurait dû, demander cette information est donc dépourvu de fondement.

(54) KLM fait valoir en outre que l'information sur les vols réguliers ne modifiait pas sa part de marché et que, partant, son omission était sans importance. Il n'en reste pas moins que la part de marché réelle d'une entreprise ne constitue qu'un élément de sa puissance sur un marché. Le fait que Transavia exploite des vols réguliers vers des destinations qu'elle dessert aussi par des vols affrétés est, bien évidemment, un élément pouvant contribuer à sa puissance sur ces liaisons, qui est donc important pour l'appréciation de l'opération de concentration sous l'angle de la concurrence. Par conséquent, l'appréciation que la Commission porte sur le fond de l'affaire et la nature ainsi que l'étendue des éventuelles mesures correctives sont susceptibles d'être affectées par sa connaissance (ou son ignorance) de l'existence, de la nature et de l'étendue de ces activités.

(55) Ainsi, si Transavia n'exploitait aucun vol régulier sur ces destinations, on pourrait soutenir qu'il est relativement facile à des compagnies aériennes régulières de s'intéresser à ce créneau en vendant des sièges à des particuliers et à des voyagistes, et que, dès lors, l'opération de concentration doit être autorisée. De même, si la Commission concluait à l'existence possible d'une position dominante sur certaines des liaisons concernées, une mesure corrective qui ne porterait que sur les activités de Martinair, ou sur les vols affrétés de Transavia, pourrait être insuffisante, dans la mesure où elle n'affecterait pas ou ne prendrait pas en considération les nombreux sièges sur ses vols réguliers et vers ces mêmes destinations que Transavia vend à des voyagistes.

3. Montant de l'amende

(56) Dans les procédures qui sont engagées en application du règlement sur les concentrations, il est très important que les parties à une opération de concentration fournissent des informations complètes lors de la notification. Il résulte de ces contraintes que les entreprises doivent être particulièrement vigilantes lorsqu'elles communiquent des informations détaillées sur l'opération qu'elles envisagent.

(57) En l'espèce, KLM a fourni des indications inexactes et dénaturées et a fait preuve, à tout le moins, d'une grave négligence. De surcroît, ces informations étaient tout à fait pertinentes pour l'appréciation de l'opération sous l'angle de la concurrence.

(58) Ce n'est pas de sa propre initiative que KLM a donné des informations exactes, mais seulement à la suite des vérifications effectuées par la Commission. Les informations complètes sur les destinations supplémentaires desservies par des vols affrétés de Transavia n'ont pu être déduites que des renseignements fournis en réponse à une demande de renseignements, avant d'être finalement confirmées oralement. L'information selon laquelle Transavia assure des vols réguliers vers des destinations méditerranéennes a été donnée à la suite d'une demande de renseignements. Le fait que KLM vende des sièges sur ses vols réguliers à des voyagistes aux mêmes conditions économiques que pour ses vols affrétés ainsi que le volume et la valeur de ces ventes n'ont été totalement confirmés que dans le cadre de la notification du 21 décembre 1998 et des vérifications effectuées ultérieurement par la Commission sur les informations contenues dans cette notification.

(59) Pour apprécier le comportement de KLM, il faut aussi garder à l'esprit qu'il s'agit d'une grande compagnie européenne dont les activités en Europe sont loin d'être négligeables. En outre, ce n'était pas la première fois que KLM établissait une notification en application du règlement sur les concentrations.

(60) À titre de circonstances atténuantes, KLM fait valoir - pour résumer ce qui est exposé aux points 47 à 55 de manière plus détaillée - que les infractions alléguées n'étaient pas délibérées, que la Commission aurait pu déceler les informations manquantes et les demander au cours de la période de prénotification (qui, en l'espèce, a été assez longue) et que les informations manquantes n'étaient pas déterminantes pour l'issue de la procédure.

(61) La Commission ne peut accorder qu'une importance limitée à ces arguments dans l'évaluation de la gravité de l'infraction et, partant, du montant de l'amende à infliger. Rien ne prouve que les infractions en cause aient été commises intentionnellement, et la participation de KLM aux réunions de prénotification avec la Commission indique, pour le moins, sa volonté de faire en sorte que sa notification soit satisfaisante. Cependant, c'est à KLM qu'incombait la responsabilité de fournir toutes les informations pertinentes. Or, elle n'a pas fait preuve, à cet effet, de la diligence voulue. Ces infractions sont liées à une grave négligence dans les deux cas. En effet, KLM n'aurait pas dû se fier à un magazine de bord pour collecter des informations aussi cruciales que celles sur les destinations desservies par Transavia par des vols affrétés. Elle aurait pu fournir des informations sur les vols réguliers de Transavia et aurait dû mesurer toute l'importance que cela revêtait, même en l'absence de demande expresse ou de rappel de la Commission. De plus, il est fort possible que, si la Commission n'avait pas détecté les informations manquantes, leur absence eût affecté la décision sur le fond de l'opération de concentration, et ce dans un sens favorable à KLM.

(62) Pour ces raisons, et compte tenu des circonstances de l'espèce, la Commission estime justifié d'infliger à KLM une amende de 40 000 euro, conformément à l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations,

A arrêté la présente décision:

Article premier

Une amende de 40 000 euro est infligée à Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM), en vertu de l'article 14, paragraphe 1, point b), du règlement (CEE) n° 4064-89, pour avoir donné des indications inexactes et dénaturées à l'occasion de la notification présentée à la Commission le 1er septembre 1998 en application dudit règlement.

Article 2

L'amende visée à l'article 1er est payable dans un délai de trois mois à compter de la date de notification de la présente décision, sur le compte n° 310-0933000-43 de la Commission européenne, Banque Bruxelles Lambert, Agence européenne, Rond-Point Schuman 5, B-1040 Bruxelles. Le montant de cette amende porte intérêt de plein droit à compter de l'expiration du délai précité, au taux appliqué par la Banque centrale européenne à ses opérations de prise en pension le premier jour ouvrable du mois au cours duquel la présente décision a été adoptée, soit 3 %, ce taux étant majoré de 3,5 points de pourcentage, soit 6,5 %.

Article 3

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV Amsterdamseweg 55 1182 GP Amstelveen Nederland est destinataire de la présente décision.

(1) JO L 395 du 30.12.1989, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1310-97 du Conseil (JO L 180 du 9.7.1997, p. 1).

(2) Affaire IV/M.1128 - KLM/Martinair (JO C 281 du 10.9.1998, p. 7).

(3) JO C 298 du 26.9.1998, p. 8.

(4) Affaire IV/M.1328 - KLM/Martinair (JO C 408 du 29.12.1998, p. 8).

(5) JO C 42 du 17.2.1999, p. 9.

(6) JO 17 du 6.10.1958, p. 385/58. Règlement modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de 2003.

(7) JO L 61 du 2.3.1998, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de 2003.

(8) Page 26 de la notification.

(9) L'horaire "vols affrétés - Été 1998" a été communiqué en annexe III dans une réponse du 9 septembre 1998 à une demande de renseignements du 4 septembre 1998. Cet horaire mentionne également des destinations à Malte et en Croatie. L'annexe I de cette même réponse contient une liste indiquant le nombre de liaisons effectuées par des vols non réguliers de Transavia vers des destinations méditerranéennes au départ des Pays-Bas (55 destinations) et le nombre de liaisons au départ du reste de l'Europe vers des destinations méditerranéennes (22 destinations). Cette liste comporte aussi les destinations citées ainsi que d'autres, mais aucune destination en Israël, au Maroc ni en Tunisie.

(10) Page 26 de la notification.

(*) Des parties du présent texte ont été omises afin de garantir qu'aucune information confidentielle ne soit divulguée. Ces parties sont indiquées par des points de suspension entre crochets, suivis d'un astérisque.

(11) Afin de déterminer sa part du marché des vols affrétés vers la Méditerranée, KLM a utilisé une définition du marché géographique très large. Elle déclare en effet que les avions des parties et d'autres compagnies de transport à la demande peuvent décoller au départ de tous les aéroports du Benelux, du Royaume-Uni et d'Allemagne. C'est sur cette base qu'a été calculée une part de marché de [...] *% (p. 61). En revanche, en ne tenant compte que des vols au départ des Pays-Bas, la part de marché des parties dépasserait [...] * % (p. 62 de la notification).

(12) Page 26 de la notification.

(13) Bien que cette déclaration semble signifier que KLM est faiblement présente sur ce marché, aucune autre information la concernant n'est donnée, à part des informations statistiques en appendice de l'étude de SH & E. À la section 3.2.1 du formulaire CO, KLM déclare: "Transavia airlines BV (80 %) est présente sur le marché européen des vols affrétés (y compris les voyages à forfait), qui, selon les parties, n'est pas un marché affecté. Transavia n'est mentionnée ici qu'à titre d'information."

(14) Page 26 de la notification.

(15) Page 26 de la notification.

(16) Note 11 de bas de page de la page 45 de la notification.

(17) Lettre d'accompagnement de KLM à la notification du 1er septembre 1998.

(18) Page 47 de la notification.

(19) Page 47 de la notification.

(20) Demande de la Commission du 4 septembre 1998.

(21) Notification du 21 décembre 1998.

(22) Notification du 21 décembre 1998, p. 64, note 18 de bas de page.

(23) Notification du 21 décembre 1998, p. 65, note 19 de bas de page.

(24) Notification du 21 décembre 1998, p. 66.

(25) [...] * pendant l'été 1997 et [...] * pendant l'hiver 1997-1998.

(26) En outre, KLM vend elle aussi des sièges non garantis sur ses vols aux voyagistes.

(27) Malaga, Alicante, Barcelone, Djerba, Faro, Funchal, Héraklion, Lisbonne, Las Palmas, Malte, Nice, Majorque, Tenerife.

(28) Page 69 de la notification du 21 décembre 1998 et annexes XXIX (été 1997) et XXX (hiver 1997-1998); [...] * pendant l'été 1997 et [...] * pendant l'hiver 1997-1998.

(29) Page 69 de la notification du 21 décembre 1998 et annexes XXIX (été 1997) et XXX (hiver 1997-1998); [...] * pendant l'été 1997 et [...] * pendant l'hiver 1997-1998.

(30) Par exemple, pendant la saison d'été 1997, Djerba, Faro, Funchal, Héraklion, Lisbonne, Las Palmas, Malte, Majorque, Tenerife.

(31) On trouve d'autres références à l'étude de SH & E au chapitre 7 (Informations sur les marchés affectés) de la notification.

(32) Page 34 de la notification.

(33) Lettre de KLM du 18 septembre 1998.

(34) Page 47 de la notification.

(35) Page 39 de la notification.

(36) Pages 32 et 39 de la notification; lettre du 9 septembre 1998, page 5.

(37) Voir le point 24 de la présente décision.

(38) Ces informations ont été données dans la notification du 21 décembre 1998.