CJCE, 31 janvier 1984, n° 40-82

LA COUR,

Objet du litige

Ayant pour objet de faire constater qu'en appliquant des restrictions à l'importation de viande de volaille, d'oeufs et de produits d'oeufs, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE,

Motifs de l'arrêt

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 4 février 1982, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater qu'en interdisant les importations de produits de volaille, et en adoptant un régime de licences d'importation pour ces produits, dans les circonstances décrites dans la requête, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE.

2. Par arrêt du 15 juillet 1982 (Commission/Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, affaire 40-82, Recueil p. 2793), la Cour a déclaré qu'en appliquant des mesures qui avaient pour effet d'empêcher les importations de produits de volaille frais et réfrigérés, y compris les oeufs non destinés a être couvés et les produits d'oeufs autres que ceux ayant subi un traitement thermique en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse, en provenance de tout Etat membre autre que l'Irlande et le Danemark, le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu du traité. Dans cet arrêt la Cour a réservé sa décision sur les autres points litigieux.

3. Les points ainsi réservés concernent d'abord l'interdiction d'importer des produits de volaille en Irlande du Nord en provenance d'autres Etats membres à l'exception de l'Irlande et du Danemark ; ensuite, la législation du Royaume-Uni qui était à la base des mesures prises en ce qui concerne aussi bien la Grande-Bretagne que l'Irlande du Nord, dans la mesure où cette législation comporte un régime de licences d'importation autres que des licences générales et ouvertes ; enfin, la façon dont ce régime de licences a été appliqué, à partir du 1er septembre 1981, aux importations en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse de produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique. Il convient donc d'examiner maintenant ces trois problèmes.

I - Les importations en Irlande du Nord

4. Dans sa requête, la Commission s'est contentée de faire valoir que les observations qu'elle avait faites à l'égard des restrictions aux importations en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse telles qu'elles avaient été introduites en 1981, s'appliquaient également au régime en vigueur, à cet égard, en Irlande du Nord.

5. Toutefois, il résulte du dossier que le régime Nord irlandais contesté par la Commission a été appliqué, selon des modalités en substance inchangées, depuis 1933 et qu'il trouve sa base dans un décret antérieur à l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, à savoir le " Diseases of animals (importation of poultry) order (Northern Ireland) 1965 " (si 1965, n° 175).

6. Il ressort en outre des renseignements fournis par le Royaume-Uni et par l'Irlande, partie intervenante au litige, qui n'ont pas été contredits par la Commission, que le cheptel aviaire de l'Irlande du Nord, contrairement à celui des autres parties du Royaume-Uni, n'a pas été soumis à un système de vaccination contre la maladie de Newcastle. En revanche, cette maladie a été combattue dans ce pays par l'abattage obligatoire des volatiles contaminés en cas d'apparition de la maladie et par l'interdiction de vacciner au motif que la vaccination pourrait masquer la présence du virus contagieux.

7. Le Gouvernement britannique a soutenu que les restrictions aux importations de produits de volaille en Irlande du Nord constituent le corollaire nécessaire de la politique d'abattage choisie pour ce pays et qu'elles n'auraient donc pas été introduites pour des raisons de politique commerciale. En effet, elles seraient appliquées aux importations en provenance d'autres parties du Royaume-Uni lui-même aussi bien qu'à celles en provenance des autres Etats membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle.

8. A cet égard, le Gouvernement britannique a précisé que, pour préserver l'état de santé du cheptel aviaire sur son territoire, l'administration nord irlandaise n'octroie des licences d'importation que si les produits de volaille proviennent de pays offrant les mêmes garanties sanitaires ou si ces produits ont été soumis à un traitement thermique d'un niveau suffisant pour inactiver le virus de la maladie de Newcastle. Pour les importations en provenance de l'Irlande, une licence générale et ouverte aurait été accordée. Au surplus, des licences seraient octroyées pour l'importation d'oeufs à couver et de poussins d'une journée en provenance d'autres Etats membres, sous réserve d'une période de quarantaine assez longue.

9. Dans sa réplique, la Commission a reconnu que les interdictions d'importation en cause ont été introduites et maintenues pour des raisons de protection de la santé des animaux ; elle n'allègue pas que ces restrictions constituent une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les Etats membres au sens de l'article 36, deuxième phrase, du traité. Elle estime cependant que ces interdictions ne sont pas justifiées au regard de l'article 36 au motif qu'elles sont excessives et que leur influence négative sur la libre circulation des marchandises dans la Communauté est disproportionnée par rapport à leur objet sanitaire.

10. avant de considérer cette thèse, il y a lieu d'examiner un moyen de défense liminaire avancé par le Gouvernement britannique dans sa duplique et selon lequel les mesures applicables en Irlande du Nord seraient justifiées au titre de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71-118 du conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23). Cette disposition est libellée comme suit :

" Sans préjudice des paragraphes 2 à 4, les dispositions des Etats membres en matière de police sanitaire relative aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles. "

11. A cet égard, la Cour observe d'abord que la directive 71-118, tout en ayant pour objet de procéder à un rapprochement des dispositions des Etats membres en matière sanitaire, traite plus particulièrement de l'harmonisation du contrôle des importations de viandes de volaille provenant d'un autre Etat membre qui s'avéreraient impropres à la consommation humaine. C'est ainsi que le certificat de salubrité qui doit accompagner, en vertu de l'article 8 de la directive, les viandes fraîches de volaille expédiées du territoire d'un Etat membre à celui d'un autre comporte une attestation de salubrité certifiant que les viandes concernées sont reconnus " propres à la consommation humaine ". Seul l'article 11 concerne les risques sanitaires que les échanges de viandes de volaille pourraient créer pour le cheptel aviaire de l'Etat membre d'importation.

12. Les paragraphes 2 à 5 de l'article 11 prévoient les mesures à prendre et les procédures à suivre en cas d'apparition d'une maladie épizootique sur le territoire d'un des Etats membres. Pour ce qui est des autres risques sanitaires que les échanges de viandes pourraient créer pour le cheptel aviaire, le paragraphe 1 de l'article se borne à indiquer que les dispositions nationales " restent applicables " jusqu'à l'entrée en vigueur de mesures communautaires.

13. Dans ce contexte, le paragraphe 1 de l'article 11 n'apparaît pas comme tendant à geler la situation telle qu'elle existait au moment de l'entrée en vigueur de la directive. Cette disposition doit être entendue comme laissant aux Etats membres la compétence pour édicter les règles en matière de police sanitaire relatives aux viandes fraîches de volaille, dans l'attente de mesures communautaires. Il s'ensuit qu'elle ne peut pas avoir pour effet de soustraire les Etats membres à leur obligation de respecter, dans le domaine couvert par l'article 11, paragraphe 1, de la directive, les interdictions prévues aux articles 30 et 36 du traité.

14. Il y a donc lieu de rechercher si les restrictions d'importation sont " justifiées " par des raisons de protection de la santé des animaux ou si, comme le soutient la Commission, elles dépassent ce qui est nécessaire pour assurer une telle protection.

15. L'arrêt du 15 juillet 1982, précité, a déjà constaté certaines circonstances de fait qui sont également pertinentes en l'espèce. D'une part, les statistiques disponibles montrent une diminution constante de l'apparition de la maladie de Newcastle dans toute la Communauté au cours des six dernières années ; en 1981, les seuls Etats membres ou quelques apparitions de la maladie ont été constatées sont l'Italie (deux) et la Grèce (douze). D'autre part, la pratique dans les pays qui permettent la vaccination consiste à soumettre une partie seulement du cheptel aviaire à la vaccination (en 1981 : 40 % en France et en Grande-Bretagne); normalement, la vaccination touche en premier lieu les poules pondeuses et les volatiles reproducteurs, et non les animaux destinés à l'abattage.

16. Dans ces conditions, le risque de contamination du cheptel aviaire en Irlande du Nord par des virus sauvages qui se seraient installés dans des volatiles vaccinés et qui seraient restés actifs dans les carcasses de ces animaux ou dans les produits de viande préparés à partir de ces carcasses, ou encore dans les oeufs pondus par ces animaux, est extrêmement faible. Ce risque ne saurait justifier une prohibition totale des importations en provenance des Etats membres qui permettent la vaccination.

17. S'il est vrai que la défense de vacciner le cheptel aviaire telle qu'elle a été applicable en Irlande du Nord peut, du point de vue du risque de contamination, rendre ce cheptel très réceptif et justifier des mesures qui seraient sans objet dans d'autres circonstances, la Cour considère néanmoins que les interdictions litigieuses excèdent ce qui peut être justifié par l'article 36 est en effet en tout cas disproportionnée à l'objectif recherché l'interdiction d'importer des carcasses et viandes de volaille, lorsque ces importations proviennent d'un pays ou aucun foyer n'a été détecté au cours d'un certain nombre d'années et lorsque, au surplus, il est établi que les carcasses et viandes en cause sont des carcasses et viandes de volatiles non vaccinés.

18. Les arguments que le Gouvernement britannique tire de la densité de la population volatile en Irlande du Nord, qui aurait pour effet de rendre toute contamination dangereuse pour l'ensemble du cheptel aviaire, et de l'importance économique de l'industrie avicole dans ce pays, qui serait gravement affectée par une épizootie, ne sont pas de nature à modifier ces appréciations, celles-ci étant fondées sur l'absence, dans certaines catégories de cas, de tout risque de contamination.

19. Si l'article 36 permet donc au Royaume-Uni de continuer, en ce qui concerne l'Irlande du Nord, d'effectuer des contrôles et de restreindre, le cas échéant, les importations afin de préserver le cheptel aviaire de ce pays de la maladie de Newcastle, cette disposition est toutefois violée lorsque cet Etat membre maintient une interdiction totale des importations, vers ce pays, de produits de volaille en provenance des Etats membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle.

20. Cette conclusion n'est pas invalidée par les allégations de la partie défenderesse concernant les maladies aviaires autres que la maladie de Newcastle. Il résulte de l'instruction de l'affaire que, pour autant que ces maladies ont fait leur apparition dans le cheptel aviaire de la communauté au cours des dernières années, elles ne se propagent pas normalement par les carcasses et viandes de volaille ou par des oeufs non destines à être couvés. Même s'il n'est pas possible, du point de vue vétérinaire, d'exclure tout risque de contamination par cette voie, il est constant que ce risque n'est certainement pas supérieur à celui de contamination par la maladie de Newcastle.

21. Il découle de toutes ces considérations que le recours de la Commission doit être accueilli sur ce point.

II - Le régime de licences

22. D'après la Commission, un régime de licences d'importation tel que le comporte la législation du Royaume-Uni, aussi bien pour la Grande-Bretagne que pour l'Irlande du Nord, serait incompatible avec le traité. Un tel régime serait, de par sa nature même, contraire aux articles 30 et 36, sauf dans le cas ou les licences en question seraient des licences générales et ouvertes.

23. Le Royaume-Uni a contesté ce point de vue. A son avis, des licences spécifiques, tout en constituant des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30, peuvent être justifiées, dans certaines conditions, par des raisons de protection de la santé animale au sens de l'article 36. Compte tenu de l'arrêt du 15 juillet 1982, le Royaume-Uni ne considère pas pour l'instant qu'il y a lieu d'imposer des licences spécifiques pour les importations des produits de volaille en Grande-Bretagne ; toutefois, il serait impossible de prévoir si des circonstances particulières ne pourront pas justifier de telles licences à l'avenir.

24. Il y a lieu, à cet égard, d'observer que si l'exigence, même formelle, d'une licence est contraire à l'article 30 du traité, il n'en résulte pas nécessairement que cette mesure ne puisse en aucun cas être justifiée au regard de l'article 36. Il convient, dès lors, de rechercher si un régime de licences constitue, du fait de la possibilité éventuelle de parvenir au même but par des mesures moins contraignantes, une mesure disproportionnée par rapport à l'objectif recherché.

25. Une telle disproportion ne saurait, en tout état de cause, être constatée dans le cas particulier de l'Irlande du Nord, dont le cheptel aviaire présente les caractéristiques ci-dessus évoquées. La réponse à la question de savoir si des mesures nationales visant la santé des animaux peuvent comporter, ou non, un régime de licences d'importation sans violer l'article 36 du traité est, en effet, fonction de la relation qui existe dans un cas concret entre, d'une part, la gène occasionnée par les charges administratives et financières que comporte un tel régime et, d'autre part, les dangers et risques pour la santé animale impliqués par les importations en cause.

26. Il n'a pas été établi que ces dangers et risques ne peuvent pas, dans certaines circonstances, peser plus lourdement pour ce qui est de la situation en Irlande du Nord. Cette conclusion suffit pour rejeter le recours sur ce point en ce qui concerne ce pays.

27. Une telle conclusion ne saurait cependant s'appliquer aux autres parties du Royaume-Uni, ou le cheptel aviaire ne présente pas les mêmes caractéristiques qu'en Irlande du Nord. S'il est vrai qu'actuellement les importations des produits de volaille en provenance des autres Etats membres y sont autorisées sur la base de licences générales et ouvertes, la législation britannique en vigueur permet toujours de réintroduire à chaque moment l'exigence de licences spécifiques pour ces importations, sans qu'il soit nécessaire que cette réintroduction se justifie par des épizooties ou par d'autres circonstances touchant la santé humaine ou animale. Dans ces conditions, le maintien en vigueur de cette législation n'est pas justifié au regard de l'article 36 du traité.

III - Les produits d'oeufs

28. Le dernier chef du recours concerne l'application du régime de licences aux importations des produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse.

29. Il résulte du dossier que le Gouvernement britannique a soumis à des licences spécifiques l'importation de ces produits en provenance des Etats membres ou la vaccination contre la maladie de Newcastle est permise. Cette mesure a été introduite avec effet au 1er septembre 1981 ; elle faisait partie d'un ensemble de mesures adoptées par le Royaume-Uni, en août 1981. L'arrêt du 15 juillet 1982 a constaté que les interdictions d'importation relevant de cet ensemble de mesures étaient incompatibles avec les articles 30 et 36 du traité.

30. Selon les renseignements fournis par le Gouvernement britannique et non contestés par la Commission, l'exigence de licences spécifiques pour l'importation de produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique a été retirée à partir du 1er juillet 1983. A la suite de l'arrêt du 15 juillet 1982, le régime de licences spécifiques aurait en effet été remplacé par un système de licences générales et ouvertes pour l'Angleterre, le Pays de Galles et l'Ecosse.

31. Au vu de ces renseignements, la Commission a fait savoir qu'elle maintenait sa demande pour ce qui concerne la période écoulée entre le 1er septembre 1981 et le 1er juillet 1983.

32. Le recours doit être accueilli sur ce point. Pour les raisons déjà invoquées dans l'arrêt du 15 juillet 1982, l'introduction de mesures ayant pour effet de soumettre les importations de produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettaient la vaccination contre la maladie de Newcastle, à l'exigence d'une licence spécifique d'importation à partir du 1er août 1981, n'était pas justifiée par l'article 36 du traité et partant interdite par l'article 30.

33. Il résulte de tout ce qui précède que le Royaume-Uni

A) en appliquant des mesures qui ont pour effet d'empêcher toute importation, en Irlande du Nord, des produits de volaille autres que poussins d'une journée, oeufs à couver et produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle,

B) En maintenant en vigueur une législation comportant un régime permettant de soumettre les importations des produits de volaille en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse à des licences, autres que générales et ouvertes, alors même qu'une telle exigence n'est pas justifiée par des épizooties ou par d'autres circonstances touchant la santé humaine ou animale,

C) En ayant appliqué du 1er septembre 1981 au 1er juillet 1983 des mesures qui avaient pour effet de soumettre à des licences d'importation spécifiques l'importation en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse, des produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettaient la vaccination contre la maladie de Newcastle, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, et que le recours doit être rejeté pour le surplus.

Sur les dépens

34. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La partie défenderesse ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux de la République Française, partie intervenante au soutien des conclusions de la partie requérante. L'Irlande, partie intervenante au soutien des conclusions de la partie défenderesse, supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Déclare et arrête :

1) Le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité

A) En appliquant des mesures qui ont pour effet d'empêcher toute importation, en Irlande du Nord, des produits de volaille autres que poussins d'une journée, oeufs à couver et produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle,

B) En maintenant en vigueur une législation comportant un régime permettant de soumettre les importations des produits de volaille en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse à des licences, autres que générales et ouvertes, alors même qu'une telle exigence n'est pas justifiée par des épizooties ou par d'autres circonstances touchant la santé humaine ou animale,

C) En ayant appliqué du 1er septembre 1981 au 1er juillet 1983 des mesures qui avaient pour effet de soumettre à des licences d'importation spécifiques l'importation en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse, des produits d'oeufs ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettaient la vaccination contre la maladie de Newcastle.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) La partie défenderesse est condamnée aux dépens, y compris ceux de la République Française, partie intervenante au soutien des conclusions de la partie requérante. L'Irlande, partie intervenante au soutien des conclusions de la partie défenderesse, supportera ses propres dépens.