CJCE, 24 octobre 1973, n° 10-73

LA COUR,

1. Attendu que, par ordonnance du finanzgericht de bade-wurtemberg du 8 novembre 1972, parvenue au greffe de la cour le 19 février 1973, il est demandé à celle-ci de statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation et la validité de plusieurs dispositions du règlement n° 974-71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole, à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains Etats membres (JO n° L 106 du 12 mai 1971, p. 1), ainsi que sur l'interprétation des articles 5 et 107 du traité CEE et de la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres du 22 mars 1971 concernant la réalisation par étapes de l'union économique et monétaire dans la Communauté (JO n° C 28 du 27 mars 1971, p. 1) ;

2. Attendu que la requérante au principal, ayant importé, le 16 mai 1972, de France en République fédérale d'Allemagne, 19200 kg de conserves de pêches, s'est vu réclamer, en application du règlement n° 974-71, des montants compensatoires au taux de 0,32 DM par 100 kg, résultant, pour les produits de la position tarifaire 20.06 en provenance de France, des annexes du règlement n° 979-72 du 12 mai 1972 (JO L 113 du 15.5.1972, p. 2) combinées avec le règlement n° 980-72 de la Commission (JO L 113 du 15.5. 1972, p. 64) ;

Que, contestant la compatibilité avec le traité, du régime des montants compensatoires mis en place par le règlement n° 974-71, elle a saisi le finanzgericht d'un recours dirigé contre ceux qui lui ont été réclamés ;

Analyse du système des montants compensatoires :

3. Attendu que l'afflux toujours croissant, au cours des premiers mois de l'année 1971, de devises et de capitaux spéculatifs à court terme et les effets de cette situation dans certains Etats membres, notamment en République fédérale d'Allemagne et aux Pays-Bas, ont amené le Conseil, dans sa résolution du 9 mai 1971 (JO n° C 58 du 10.6.1971, p. 1), à marquer sa compréhension " pour que, dans certains cas, ces pays puissent élargir pour une période limitée les marges de fluctuation des taux de change de leurs monnaies par rapport à leurs parités (actuelles) " ;

Que, par la même résolution, le Conseil a souligné le caractère incompatible, dans des circonstances n° rmales, d'un tel système de taux flottants, avec le bon fonctionnement du Marché commun et a " dans le souci d'éviter le recours à des mesures unilatérales " décide qu'il y avait lieu pour lui, d'arrêter " sans délai, conformément à l'article 103 du traité "... Des mesures appropriées dans le domaine agricole ;

4. Attendu que les organisations de marchés agricoles visent, entre autres, à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole et à stabiliser les marchés, notamment par un système de prix stables comportant la fixation de prix indicatifs, de prix de seuil et de prix d'intervention fondés sur des parités fixes des monnaies des différents Etats membres par rapport à une unité de compte ;

Que, la fixation de nouvelles parités étant impossible aussi longtemps que flotteraient le DM et le florin, l'établissement et le calcul des niveaux de prix, considérés comme souhaitables, ont continue d'être effectués, pour les produits pour lesquels des prix d'intervention sont fixes, et pour ceux dont le prix est fonction du prix des premiers, sur la base des parités antérieurement notifiées au FMI, même en ce qui concerne les Pays-Bas et la République fédérale ;

Que si de cette manière ces prix sont demeurés, en principe, inchangés, ils subissaient cependant, notamment exprimés en DM, une diminution correspondant à l'incidence de la réévaluation de fait de cette monnaie, provoquant, au détriment des producteurs, des perturbations dans les échanges des produits agricoles de nature, par ailleurs, a désorganiser dans l'Etat membre en cause, le système d'intervention prévu par la réglementation communautaire ;

5. Que le Conseil a, dès lors, considéré que les mesures appropriées, à prendre sans délai, devaient consister dans la mise en place d'un système de montants compensatoires que ces Etats membres seraient autorisés à percevoir à l'importation et à octroyer à l'exportation, tant dans les échanges avec les autres Etats membres que dans ceux avec les pays tiers, et visant à neutraliser l'incidence des mesures monétaires sur les prix des produits de base pour lesquels des prix d'intervention sont prévus, et des produits agricoles dont les prix dépendent des prix des premiers ;

6. Que, selon l'article 2 du règlement n° 974-71, ces montants compensatoires résultent de l'application, au prix des produits agricoles pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues, d'un pourcentage représentant l'écart, par rapport au dollar des Etats-Unis, entre la parité officielle de la monnaie nationale et sa parité réelle ;

Que, pour les autres produits visés par le règlement n° 974-71, les montants compensatoires sont égaux à l'incidence sur le prix de ces produits de l'application du montant compensatoire au prix du produit dont ils dépendent ;

Qu'en outre, selon la dernière phrase de l'article 1 de ce règlement, des montants compensatoires ne peuvent être perçus que pour autant que les mesures monétaires entraîneraient des perturbations dans les échanges des produits agricoles visés ;

Qu'il appartient à la Commission, sur l'avis des comités de gestion, de constater l'existence de cette situation ;

Que, enfin, selon l'article 8 dudit règlement, celui-ci cesserait d'être applicable, au moment où tous les Etats membres concernés appliqueraient, à n° uveau, la réglementation internationale relative aux marges de fluctuation des cours de change autour de la parité officielle ;

7. Attendu qu'en raison de l'évolution défavorable de la situation monétaire, notamment de la suspension de la convertibilité du dollar le 15 août 1971 et du flottement consécutif, à partir du 23 août 1971, des monnaies de l'union économique belgo-luxembourgeoise, le régime des montants compensatoires a été étendu à un plus grand nombre de produits et aux importations et exportations de ces Etats membres ;

Qu'à la conférence de Washington du 18 décembre 1971, de nouvelles relations étroites de taux de change ont été décidées à l'égard du dollar, sous forme de taux centraux, avec, toutefois, des marges de fluctuation élargies par rapport à celles autorisées par les accords de Bretton Woods ;

Que, cependant, ces décisions n'ayant amené aucune modification officielle des parités et la désorganisation du système monétaire se poursuivant, le régime des montants compensatoires a été étendu à la France et à l'Italie et à l'ensemble des produits agricoles visés à l'article 1 du règlement n° 974-71 ;

8. Attendu que, postérieurement aux faits litigieux, le Conseil a, par le règlement n° 2746-72 du 19 décembre 1972 (JO n° L 291 du 28.12.1972, p. 148), rendu le système des montants compensatoires obligatoire et l'a " inséré " dans le cadre de la politique agricole commune en lui donnant pour fondement les articles 28, 43 et 235 du traité ;

9. Attendu que c'est au regard de la situation ci-dessus décrite et de son évolution continue, qu'il y a lieu d'apprécier les interventions du Conseil et de la Commission ;

I - Sur la première question :

10. Attendu que, par la première question, il est demandé si le règlement n° 974-71 est valide dans la mesure où il autorise la perception de montants compensatoires dans les échanges entre les Etats membres ;

A) Sur le fondement juridique du règlement n° 974-71 :

11. Attendu que cette question vise, en premier lieu, le point de savoir si la validité dudit règlement pourrait être affectée du fait qu'il est fondé sur l'article 103 du traité, alors que cette disposition ne concernerait pas le domaine de la politique agricole commune, régi par les dispositions spécifiques des articles 38 à 47 du traité, et que, en tout état de cause, ledit article 103 ne permettrait de prendre que des mesures de nature conjoncturelle, ce qui ne serait pas le cas des mesures litigieuses ;

12. Attendu que, selon l'article 40 du traité, les Etats membres établissent, au plus tard à la fin de la période de transition, la politique agricole commune et que, en vue d'atteindre les objectifs prévus à l'article 39, il a été établi une organisation commune des marchés agricoles ;

Qu'aux termes de cette même disposition, cette organisation commune peut comporter les mesures nécessaires et notamment des réglementations de prix, des subventions à la production et à la commercialisation, des systèmes de stockage et de report et des mécanismes communs de stabilisation à l'importation et à l'exportation ;

Qu'en vertu de l'article 43, paragraphe 2, alinéa 3, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation de l'assemblée, statuant dès la fin de la seconde étape de la période de transition à majorité qualifiée, arrêté dans ces domaines des règlements, directives ou décisions ;

Qu'il ressort de ces dispositions que les compétences accordées pour la mise en œuvre de la politique agricole commune ne visent pas seulement d'éventuelles mesures structurelles, mais comprennent également des interventions de nature conjoncturelle propres à ce secteur de production et que le Conseil est habilité à y recourir dans le respect des procédures de décision y prévues ;

13. Attendu, par contre, que l'article 103 vise la politique de conjoncture des Etats membres qu'ils doivent considérer comme une question d'intérêt commun ;

Qu'il ne concerne donc pas les domaines déjà devenus communs comme l'est l'organisation des marchés agricoles ;

Que l'article 103 (a) en effet, pour objet, soit de coordonner les politiques conjoncturelles des Etats membres, soit, conformément au paragraphe 2 de cette disposition, d'arrêter des mesures communes appropriées ;

14. Attendu que la libération des taux des monnaies allemande et néerlandaise, estimée nécessaire pour endiguer le flot de capitaux spéculatifs dirigé vers la République fédérale et les Pays-Bas, mettait en péril l'unité du Marché commun et rendait indispensables des mesures destinées à préserver les mécanismes et objectifs de la politique agricole commune ;

Que l'instauration des montants compensatoires ne visait pas à une protection supplémentaire, mais au maintien de prix uniques, fondement de l'organisation actuelle des marches, malgré l'abandon provisoire des parités fixes, en évitant ainsi une désorganisation du système des prix d'intervention et en maintenant les courants d'échange normaux des produits agricoles tant entre Etats membres qu'avec les pays tiers ;

Que, destinées à compenser temporairement les effets préjudiciables de mesures monétaires nationales, en vue de maintenir, entre temps, un acquis essentiel de l'intégration économique, ces mesures, de caractère essentiellement provisoire, auraient normalement du être prises dans le cadre des compétences attribuées au Conseil par les articles 40 et 43 et d'après les procédures y prévues, notamment après consultation de l'assemblée ;

15. Attendu cependant que le délai de mise en œuvre des procédures prévues par les articles 40 et 43, en permettant à un volume indéterminé d'échanges incontrôlés de se manifester, pouvait compromettre les organisations communes de marchés concernées ;

Qu'en l'absence de toute prévision adéquate, dans le cadre de la politique agricole commune, qui aurait permis de prendre d'urgence les mesures nécessaires pour faire face à la situation monétaire décrite ci-dessus, il est permis de considérer que le Conseil était fondé à faire usage, à titre intérimaire, des pouvoirs que lui confère l'article 103 du traité ;

Qu'ainsi, si la soudaineté des événements auxquels le Conseil a eu à faire face, l'urgence des mesures à prendre, la gravité de la situation et le fait que ces mesures étaient prises dans un domaine étroitement lié à la politique monétaire des Etats membres dont elles devaient partiellement corriger les effets, ont pu conduire à utiliser l'article 103, le règlement n° 2746-72 montre que cette situation n'a été que provisoire, puisque la base légale de cette mesure a été finalement trouvée dans d'autres dispositions du traité ;

B) sur la forme règlementaire de la mesure litigieuse :

16. Attendu qu'il est ensuite demandé si la validité du règlement n° 974-71 pourrait être affectée du fait que l'article 103 du traité, notamment dans son paragraphe 3, ne permettrait d'arrêter les mesures qu'il prévoit, que dans la forme d'une directive ou d'une décision, à l'exclusion des règlements ;

Que cette interprétation résulterait du texte de l'article 103 et trouverait sa justification dans la circonstance que, dans le domaine de la politique conjoncturelle, les institutions ne se verraient attribuer qu'un rôle de coordination ;

17. Attendu que si, selon le paragraphe 1 de l'article 103, les Etats membres sont tenus de considérer leur politique de conjoncture comme une question d'intérêt commun, ce texte n'exclut pas la compétence des institutions communautaires d'édicter, sans préjudice des autres procédures prévues par le traité, de leur coté, des mesures de nature conjoncturelle dans les domaines de leur compétence ;

Qu'au contraire, le paragraphe 2 de l'article 103, en déclarant que le Conseil peut " décider à l'unanimité des mesures appropriées à la situation " confère, sous la réserve ci-dessus indiquée, à cette institution les compétences nécessaires pour prendre, en principe, les mesures conjoncturelles qui peuvent se révéler nécessaires pour le maintien des objectifs du traité ;

Que, privées de pareille possibilité inhérente à toute gestion économique, les institutions seraient dans l'impossibilité d'accomplir, dans ces domaines, les missions qui leur sont imparties ;

18. Attendu que l'expression " mesures appropriées à la situation " du paragraphe 2 de l'article 103 indique que, également en ce qui concerne la forme des mesures, le Conseil peut choisir, selon le cas, celle qui lui apparaîtra la plus appropriée ;

Qu'ainsi, sous réserve de l'exigence d'une délibération unanime, l'article 103, paragraphe 2, renvoie aux modalités générales de l'exercice par le Conseil de ses compétences, telles qu'elles sont décrites aux articles 145, 155 et 189, y compris donc son droit de conférer à la Commission l'exécution des règles qu'il aurait établies ;

Que le paragraphe 3 de l'article 103 se distingue du paragraphe 2 en ce qu'il envisage, ainsi qu'il ressort de l'emploi de l'expression " les cas échéant ", l'éventualité où, pour la mise en œuvre des modalités d'application des mesures de conjoncture décidées, le Conseil ne parviendrait pas à réunir l'unanimité des voix ;

Que, dans cette éventualité seulement, ces modalités lieraient les Etats membres en ce qui concerne le résultat à atteindre, mais devraient laisser aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ;

C) Sur la compatibilité des montants compensatoires intracommunautaires avec les articles 8, 9, 12 et 13 du traité :

19. Attendu qu'il est ensuite demandé si le règlement litigieux est compatible avec l'interdiction, au terme de la période de transition, de tout droit de douane à l'importation et à l'exportation ou taxe d'effet équivalent dans les échanges entre Etats membres, résultant des articles 8, 9, 12 et 13 du traité ;

20. Attendu que les montants compensatoires, bien que constitutifs d'un cloisonnement du marché, ont, en l'espèce, un caractère correcteur des variations de taux de change instables qui, dans un système d'organisation de marchés de produits agricoles basé sur des prix communs, étaient de nature à provoquer des perturbations dans les échanges de ces produits ;

Que des distorsions de trafic dues uniquement à des causes monétaires pouvaient être considérées comme plus contraires à l'intérêt commun, compte tenu des objectifs de la politique agricole commune, que les inconvénients des mesures litigieuses ;

Qu'ainsi ces montants tendant à assurer le maintien de courants d'échange normaux dans les circonstances exceptionnelles et provisoires provenant de la situation monétaire ;

Qu'ils ont, en outre, pour objet d'éviter la désorganisation, dans l'Etat membre en cause, du système d'intervention prévu par la règlementation communautaire ;

Qu'il ne s'agit d'ailleurs pas de redevances unilatéralement décidées par des Etats membres, mais de mesures communautaires, qui, compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'époque, sont admissibles dans le cadre de la politique agricole commune ;

21. Qu'ainsi, en les édictant, le Conseil n'a pas violé les dispositions visées par le juge national ;

II - Sur la deuxième question :

22. Attendu que, par la deuxième question, il est demandé si l'autorisation de percevoir des montants compensatoires avait cessé d'être valable le 16 mai 1972 - date de l'importation litigieuse - en vertu de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 974-71 ;

Que la question vise à savoir si les conditions que l'article 8 du règlement n° 974-71 met à la cessation de l'application de celui-ci, n'étaient pas réalisées à cette date en raison du fait, que, depuis les accords de Washington du 18 décembre 1971, les Etats membres avaient décidé de ne plus laisser flotter leur monnaie tout en acceptant une marge de fluctuation des changes autour d'un taux qualifié de taux central, plus importante que celle autorisée par les accords de Bretton Woods ;

23. Attendu que l'article 8 du règlement n° 974-71 dispose qu'il cesse d'être applicable au moment où tous les Etats membres concernés appliquent à nouveau la règlementation internationale relative aux marges de fluctuation des cours de change autour de la parité officielle ;

Que cette disposition vise la suppression des montants compensatoires aussitôt que l'ensemble des Etats membres aurait décidé de s'en tenir à nouveau, soit aux parités anciennes, soit à des parités nouvelles notifiées au FMI ;

24. Attendu que les arrangements du 18 décembre 1971 n'ont pas rempli ces conditions ;

Que, loin de revenir à des parités fixes, les Etats concernes ne se sont engagés qu'à maintenir, dans la mesure du possible, des taux centraux, susceptibles d'être modifiés, et que ces arrangements autorisaient, en outre, autour desdits taux, des marges de fluctuation de 2,25% en dessus et en dessous, aboutissant parfois à des fluctuations de change de la même importance que celles qui avaient mené à l'instauration des montants compensatoires ;

Que, d'ailleurs, même après lesdits arrangements, une tendance à la réévaluation de certaines monnaies communautaires s'est poursuivie dans le cadre des marges de fluctuation élargies et que, à l'époque de l'importation litigieuse, l'écart du DM par rapport à son ancienne parité officielle atteignait 13 % et s'est maintenu à ce niveau jusqu'à la dévaluation du dollar, le 8 mai 1972 ;

Que, enfin, la circonstance qu'il était certain que les Etats concernés ne retourneraient pas aux anciennes parités par rapport au dollar, n'était pas relevante, la réglementation internationale, dont il est question à l'article 8, visant non une parité déterminée, mais un système de parités fixes ;

III - Sur la troisième question :

25. Attendu que par la troisième question, il est demandé si les articles 5 et 107 du traité et la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres du 22 mars 1971, relative à la réalisation par étapes de l'union économique et monétaire, doivent être interprétés comme interdisant aux Etats membres, à l'époque de l'importation litigieuse, de " libérer leur cours de change ", c'est-à-dire, de laisser flotter leur monnaie ;

26. Attendu que l'un des objectifs essentiels du traité est la création d'un espace économique unifié, libéré d'entraves intérieures, dans lequel devront être réalisées progressivement l'union douanière et l'union économique ;

Que cet objectif exige des relations de change fixes entre les monnaies des divers Etats membres, l'intégration voulue par le traité se trouvant retardée ou compromise dès que cette condition vient à manquer ;

Que les institutions communautaires et les Etats membres ont donc l'obligation de veiller et de coopérer à la création et au maintien de ces conditions ;

Que, dans ce but, l'article 3, lettre g, prévoit l'application de procédures permettant de coordonner les politiques économiques des Etats membres et de parer aux déséquilibres dans leurs balances de paiements ;

Que, cependant, aussi longtemps que n'auront pas été établies les procédures prévues par cette disposition, les articles 5 et 107 laissent aux Etats membres, en ce qui concerne l'obligation pour chacun d'eux de traiter sa politique de taux de change comme un problème d'intérêt commun, une liberté de décision qui empêche l'obligation contenue dans lesdits articles 5 et 107 d'engendrer, en faveur des justiciables, des droits que les juridictions nationales auraient le devoir de sauvegarder ;

27. Attendu, d'autre part, que la résolution du Conseil du 22 mars 1971, qui exprime essentiellement la volonté politique du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres, en ce qui concerne la mise en place d'une union économique et monétaire au cours des dix années après le 1 janvier 1971, ne saurait, elle non plus, en raison de son contenu, produire des effets de droit dont les justiciables pourraient se prévaloir en justice ;

28. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, par le Conseil et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement et que, la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens ;

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle par le finanzgericht de bade-wurtemberg par ordonnance du 8 novembre 1972, dit pour droit :

1) l'examen des questions posées n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité du règlement du Conseil n° 974-71, ni des règlements de la Commission n° 979-72 et 980-72, fixant les montants compensatoires applicables à l'époque visée par les questions posées.

2) ni les articles 5 et 107 du traité, ni la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres du 22 mars 1971 concernant la réalisation par étapes de l'union économique et monétaire, ne peuvent être interprétés comme comportant, par eux-mêmes, une interdiction aux Etats membres de modifier la parité des cours de change de leur monnaie autrement que par l'établissement d'une nouvelle parité fixe, susceptible d'être invoquée par les justiciables devant la juridiction nationale.