CJCE, 5 octobre 1977, n° 5-77
COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Arrêt
PARTIES
Demandeur :
Tedeschi
Défendeur :
Denkavit Commerciale srl
LA COUR,
1. Attendu que par ordonnance du 17 décembre 1976, enregistrée au greffe de la Cour de justice le 11 janvier 1977, le Pretore de Lodi a posé à la Cour de justice plusieurs questions relatives, d'une part, à l'interprétation de la directive 74-63-CEE du Conseil du 17 décembre 1973, concernant la fixation de teneurs maximales pour les substances et produits indésirables dans les aliments des animaux (JO n° L 38 du 11.2.1974), en particulier son article 5, et, d'autre part, à la validité dudit article 5 ;
2. Que ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige portant sur l'inexécution d'un contrat de fourniture d'aliments pour animaux à base de poudre de lait, dans lequel la défenderesse au principal soutient, pour justifier le défaut de livraison, que la marchandise a été illégalement arrêtée à la frontière par les autorités sanitaires italiennes à raison du fait qu'elle avait une teneur en nitrate de potassium supérieure à celle admise par ces autorités ;
3. Que cette mesure a été prise sur base d'une note urgente (biglietto urgente) du 7 septembre 1976 envoyée par le ministère italien de la Santé aux services vétérinaires des frontières, des ports et aéroports ainsi qu'aux services provinciaux et interdisant l'importation d'aliments pour animaux à base de lait, lorsque la teneur en nitrates de ces aliments dépasse 30 unités par million dans les laits entiers et maigres en poudre et 50 unités par million dans le lactosérum en poudre ;
4. Que, selon la défenderesse et les parties intervenantes au principal, les mesures italiennes seraient incompatibles avec la directive 74-63 ;
5. Attendu que, selon son 4e considérant, cette directive a pour objet, compte tenu de la circonstance qu'il est impossible d'exclure totalement la présence dans les aliments pour animaux de certaines substances ou produits indésirables, de réduire, à tout le moins, leur teneur de façon à empêcher qu'ils ne nuisent à la santé animale ou, du fait de leur présence dans les produits animaux, à la santé humaine ;
6. Qu'aux termes de l'article 3 de la directive 'les Etats membres prescrivent que les substances et produits énumérés à l'annexe ne sont tolérés dans les aliments des animaux que dans les conditions fixées à cette annexe', c'est-à-dire en dessous d'une teneur maximale ;
7. Que, selon l'article 7, 'les Etats membres veillent à ce que les aliments des animaux qui sont conformes à la présente directive, ne soient pas soumis à d'autres restrictions de commercialisation en ce qui concerne la présence de substances et de produits indésirables';
8. Que l'article 5, paragraphe 1, énonce toutefois que 'lorsqu'un Etat membre estime qu'une teneur maximale fixée à l'annexe ou qu'une substance ou un produit non mentionné dans cette annexe présente un danger pour la santé animale ou humaine, cet Etat membre peut provisoirement réduire cette teneur, fixer une teneur maximale ou interdire la présence de cette substance ou de ce produit dans les aliments des animaux. Il communique sans délai aux autres Etats membres et à la Commission les mesures prises accompagnées d'un exposé des motifs';
9. Que, selon le paragraphe 2 du même article 5, lorsqu'un Etat membre recourt à la mesure provisoire visée au paragraphe 1, une décision relative à une éventuelle modification de l'annexe doit être immédiatement prise selon la procédure prévue à l'article 10 de la directive ;
10. Que le paragraphe 2 poursuit : 'aussi longtemps qu'aucune décision n'a été arrêtée, soit par le Conseil, soit par la Commission, l'Etat membre peut maintenir les mesures qu'il a mises en application';
11. Attendu qu'il apparaît du dossier que les autorités italiennes ont, dès le 27 juillet 1976, attiré l'attention de la Commission sur la présence 'dans certains lots de lactosérum en provenance de France, des Pays-Bas et de l'Allemagne fédérale, de nitrate de potassium en teneurs variables de 40 à 4 000 ppm (mg par kg), résidus de la fabrication de certains types de fromages' et demande 'que le problème de l'harmonisation des législations nationales en ce qui concerne la présence de cette substance soit examiné';
12. Qu'après avoir, par une communication urgente du 5 août 1976, décidé d'intensifier les contrôles de laboratoire sur les lots importés de lactosérum et de fourrages composés contenant du lactosérum et fixé, dans un premier temps, la teneur maximum en nitrates à une unité par million, les autorités italiennes ont pris le 7 septembre 1976 la mesure critiquée ;
13. Qu'après échanges de notes, au cours des mois d'août et septembre, entre les autorités communautaires et italiennes, ces dernières ont, le 7 octobre 1976, fait parvenir à la Commission une documentation toxicologique au titre de l'exposé des motifs visé à l'article 5, paragraphe 1, de la directive ;
14. Attendu que le Gouvernement italien conteste la pertinence des questions posées, pour la solution du litige au principal, en observant que la mesure litigieuse n'aurait pas été prise sur la base de l'article 5 de la directive 74-63, mais conformément à la directive du Conseil 70-524 du 23 novembre 1970 concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (JO n° L 270 du 14.12.1970, p. 1) ;
15. Que la distinction entre le champ d'application de ces deux directives serait importante parce que toute commercialisation d'aliments contenant des additifs non autorisés est interdite sans plus, tandis qu'en ce qui concerne les substances indésirables l'interdiction de commercialisation ne concerne, sauf application de l'article 5 et de la procédure prévue à l'article 10, que les seuls aliments contenant les substances indésirables expressément énumérées à l'annexe de la directive ;
16. Que si le nitrate de potassium dont la présence a été constatée dans les aliments importés devait être considéré comme un additif non autorisé, il en résulterait que la mesure d'interdiction italienne était, sans plus, justifiée et, en outre, qu'elle ne devait pas être suivie d'une mise en œuvre de la procédure de l'article 10 de la directive 74-63 en vue de décider s'il y a ou non lieu de compléter la liste des substances indésirables ;
17. Attendu que l'article 177, basé sur une nette séparation de fonctions entre juridictions nationales et la Cour, ne permet à celle-ci ni de connaître des faits de l'espèce, ni de censurer les motifs de la demande ;
18. Que dès lors qu'une juridiction nationale demande l'interprétation d'un texte de droit communautaire, il y a lieu de considérer qu'elle estime cette interprétation nécessaire à la solution du litige ;
19. Que la Cour ne saurait donc exiger de la juridiction nationale l'affirmation expresse de l'applicabilité du texte dont il lui parait que l'interprétation est nécessaire ;
20. Attendu toutefois que la Cour peut fournir à la juridiction nationale les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui pourraient lui être utiles dans l'appréciation des effets de la disposition qui fait l'objet des questions posées ;
21. Attendu que la directive 74-63 (substances indésirables) précise qu'elle s'applique 'sans préjudice' des dispositions concernant notamment les additifs dans l'alimentation des animaux et qu'il importe dès lors, en vue de parvenir à une interprétation utile de ses dispositions, de préciser son domaine d'application par rapport à la directive 70-524 (additifs) ;
22. Attendu que, selon l'article 2 de la directive 70-524, on entend par 'additifs' les substances qui, incorporées aux aliments des animaux, sont susceptibles d'influencer les caractéristiques de ceux-ci ou la production animale ;
23. Que le cinquième considérant de cette même directive précise qu'on entend par additifs : 'en règle générale les substances ayant un effet favorable sur les aliments auxquels elles sont incorporées ainsi que sur les productions animales';
24. Attendu que si la directive 74-63 ne définit pas la notion 'substances et produits indésirables' ses troisième et quatrième considérants précisent toutefois qu'il s'agit de substances ou produits indésirables 'que les aliments des animaux contiennent souvent' et 'dont il est impossible d'exclure totalement la présence';
25. Attendu qu'il apparaît du dossier et des observations des parties au cours de l'audience publique que la présence du nitrate de potassium dans les aliments importés qui excédait les teneurs maximales fixées par le Gouvernement italien résulte du mélange à la poudre de lait écrémé d'une quantité de lactosérum, sous-produit de la fabrication de fromage, au cours de laquelle le nitrate est utilisé en tant qu'agent conservateur ;
26. Que le Gouvernement italien estime que le nitrate ajouté au cours du processus de caséification continue, dans les stades ultérieurs de l'utilisation du lactosérum, d'être un additif et ne peut être considéré comme une substance présente naturellement ou inévitablement dans les aliments pour animaux auxquels le lactosérum a été ajouté ;
27. Que, par contre, la partie défenderesse au principal et la Commission font valoir que le nitrate, n'ayant pas été ajouté intentionnellement aux aliments pour animaux à base de poudre de lait, mais s'y trouvant déjà comme résidu d'une phase antérieure de la production de poudre de lait et de fromage, ne pourrait être considéré comme un additif ;
28. Attendu qu'il résulte du rapprochement des considérants ci-dessus cités que les directives 70-524 (additifs) et 74-63 (substances indésirables), bien que relatives l'une et l'autre à la composition des aliments pour animaux, font, en ce qui concerne leur champ d'application respectif, la distinction entre certaines substances volontairement ajoutées à ces aliments en vue d'obtenir un effet favorable sur leurs caractéristiques et, d'autre part, les substances indésirables qui sont inéluctablement présentes dans ces aliments soit à l'état naturel soit comme résidus de traitements antérieurement subis par ces aliments ou par les composantes de ces aliments ;
29. Que dans ces conditions on ne saurait considérer comme un additif une substance qui, en raison d'une adjonction antérieure, indépendante de l'utilisation en vue de l'alimentation animale, est nécessairement présente dans l'une des composantes de l'aliment en tant que résidu de la fabrication antérieure d'un autre produit ;
30. Que le contrôle de la présence de pareille substance relève de la directive 74-63 (substances indésirables) et non de la directive 70-524 (additifs) ;
Sur la première question :
31. Attendu que la première question vise en substance à savoir si, dans le cadre de la directive 74-63 et en vue d'une application éventuelle de la mesure provisoire visée à son article 5, les Etats membres ont encore le pouvoir de considérer comme substances indésirables certaines substances (en l'espèce des nitrates) qui, bien qu'étant déjà connues au moment où la directive 74-63 a été adoptée et reçue dans les ordres juridiques internes, ont été exclues de la liste de substances indésirables annexée à la directive ;
32. Attendu que, selon l'article 1 (g) du règlement n° 804-68 du Conseil du 27 juin 1968 (JO n° L 148 du 28.6.1968) portant organisation commune de marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, les aliments pour animaux à base de produits laitiers relèvent de cette organisation de marché et doivent, aux termes de l'article 22 du même règlement, pouvoir circuler librement entre les Etats membres ;
33. Attendu que les mesures nationales réglementant la composition des aliments pour animaux peuvent dans certains cas constituer des mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives, susceptibles toutefois, lorsqu'elles sont justifiées par la protection de la santé animale ou humaine, de tomber sous l'application de l'article 36 du traité ;
34. Que l'article 36 n'a cependant pas pour objet de réserver certaines matières à la compétence exclusive des Etats membres, mais admet que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés à cet article ;
35. Que lorsque, par application de l'article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à assurer la protection de la santé des animaux et des personnes et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l'article 36 cesse d'être justifié, et c'est dans le cadre tracé par la directive d'harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et les mesures de protection prises ;
36. Attendu que c'est dans le but d'harmoniser les dispositions nationales qu'a été édictée la directive 74-63 et qu'a été mise en place une procédure communautaire de contrôle ;
37. Attendu que, dans le cadre de l'harmonisation réalisée, l'article 5 permet cependant aux Etats membres d'empêcher, à titre provisoire, la commercialisation sur leur territoire d'aliments pour animaux, qui contiendraient des substances pouvant être indésirables pour la santé des animaux ou des personnes bien qu'elles ne soient pas mentionnées dans les annexes de la directive ;
38. Que si les articles 6 et 9 de la directive prévoient que, suivant une procédure communautaire, la liste des substances indésirables pourra être modifiée en raison de l'évolution des connaissances scientifiques ou techniques, il était cependant justifié de prévoir également le moyen de remédier à une lacune des législations harmonisées lorsque surgit un danger exigeant une intervention immédiate ;
39. Que l'éventualité prévue à l'article 5 comprend l'hypothèse où des substances précédemment considérées comme non nuisibles se révèleraient l'être, notamment si, considérées dans un stade antérieur comme non nocives parce qu'elles ne se trouvent présentes qu'en quantités infimes, il apparaissait que dans d'autres mélanges alimentaires ou dans des mélanges faits dans des proportions nouvelles, elles sont présentes dans une proportion susceptible de les rendre indésirables ;
40. Qu'il y a donc lieu de répondre à la première question que, même après l'entrée en vigueur de la directive d'harmonisation 74-63, les Etats membres ont, dans le cadre de l'article 5 de la directive et sous les conditions de fond et de forme qu'elle précise, le pouvoir de considérer provisoirement comme indésirables certaines substances qui, bien qu'étant connues au moment de l'adoption de la directive 74-63, ne figurent pas dans la liste annexée à ladite directive, à condition que les mesures prises s'appliquent de façon identique aux produits nationaux et à ceux importés depuis les autres Etats membres ;
Sur la deuxième question :
41. Attendu que par la deuxième question il est, en substance, demandé si l'article 5 de la directive 74-63 autorise un Etat membre à fixer unilatéralement la teneur maximale autorisée d'une substance contenue dans les aliments pour animaux à base de poudre de lait importés, alors que, dans le passé, aucune teneur maximale n'avait jamais été fixée ni dans l'Etat membre exportateur ni dans l'Etat membre importateur ;
42. Attendu que, sous réserve de l'obligation d'un traitement non discriminatoire des produits importés par rapport aux produits nationaux, il doit, pour les motifs exposés en réponse à la première question, être répondu affirmativement à la deuxième ;
43. Qu'en effet si des substances n'ont pas été reconnues indésirables parce que, dans un stade antérieur, des aliments pour animaux étaient composés de façon à ce que ces substances n'y apparaissent qu'en quantités infimes, il ne saurait être exclu que dans des mélanges différents ces mêmes substances se trouvent en quantité telle qu'à raison de leur teneur elles puissent être considérées comme indésirables ;
Sur la troisième question :
44. Attendu que par la troisième question, il est, en substance, demandé si l'article 5 de la directive permet à un Etat membre, lorsqu'il fait usage du paragraphe 1 de cette disposition, de bloquer l'importation du produit concerné provenant d'un autre Etat membre ;
45. Attendu que, dans la mesure où l'article 5, paragraphe 1, de la directive 74-63 permet à l'Etat membre de fixer provisoirement tant à l'égard des produits nationaux qu'à l'égard des produits importés des conditions autres que celles prévues à la directive 74-63, il doit également lui être possible d'interdire la commercialisation des produits dont il a été constaté qu'ils violaient la disposition nationale provisoire ;
46. Qu'une telle interdiction de commercialisation sur le marché national est susceptible de prendre, pour les produits provenant des autres Etats membres, la forme d'une interdiction d'importation, l'importation pouvant être assimilée, pour l'application de la directive, à la première commercialisation sur le territoire de l'Etat membre ;
47. Que pareille interdiction ne saurait toutefois être édictée de façon générale et ne saurait concerner que les seuls envois de marchandise dont il apparaîtrait, à la suite d'un contrôle, fut-il par sondage, qu'ils contiennent des substances considérées provisoirement comme indésirables dans le cadre de l'article 5 de la directive ;
Sur la quatrième question :
48. Attendu que, pour le cas où la Cour répondrait affirmativement aux trois premières questions, il est ensuite demandé si l'article 5 de la directive 74-63 doit être considéré comme valide dans la mesure où il étendrait les pouvoirs des Etats membres, au-delà des limites justifiées par l'article 36 et leur permettrait, par le jeu de la dernière phrase de l'article 10, de se soustraire, sans limitation dans le temps, aux dispositions directement applicables de l'article 30 du traité ainsi qu'à celles relatives à l'organisation commune des marchés agricoles ;
49. Attendu que la directive, tout en obligeant les Etats membres à adopter des normes communes en ce qui concerne la présence de substances nuisibles ou indésirables dans les aliments pour animaux, laisse, par l'article 5, un pouvoir d'appréciation auxdits Etats membres en vue de mettre en vigueur des mesures supplémentaires provisoires relatives à d'autres substances ou à la teneur des substances énumérées à l'annexe de la directive ;
50. Que selon l'article 5, paragraphe 2, lorsqu'un Etat membre a mis provisoirement en vigueur une mesure telle que visée au paragraphe 1, il est décidé immédiatement, selon la procédure prévue à l'article 10 de la directive, si l'annexe doit être modifiée ;
51. Attendu que la défenderesse au principal allègue à l'appui de son affirmation que l'article 5 de la directive est invalide, que la procédure de l'article 10 pourrait, dans certains cas en vertu de la dernière phrase dudit article, amener une prorogation indéfinie de la mesure provisoire ;
52. Attendu que cet article 10 prévoit en son paragraphe 4 qu'une décision relative à la modification de l'annexe sera arrêtée soit par la Commission sur avis conforme du Comité permanent des aliments des animaux, soit, si la Commission ne se rallie pas à cet avis ou si le comité n'en émet pas, par le Conseil sur proposition de la Commission ;
53. Que le paragraphe 4 poursuit en précisant que 'si, à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle il a été saisi le Conseil n'a pas arrêté de mesures, la Commission arrête les mesures proposées et les met immédiatement en application, sauf dans le cas où le Conseil s'est prononcé à la majorité simple contre lesdites mesures';
54. Qu'il est exact que la dernière phrase de l'article 10 s'oppose à ce que la Commission, lorsque sa proposition a été rejetée par le Conseil et même lorsque, dans ce cas, ce dernier s'abstient de formuler une solution alternative, mette en vigueur la proposition écartée par le Conseil ;
55. Que la Commission reste cependant compétente pour édicter, suivant la procédure prévue à l'alinéa 1 du paragraphe 4, toute autre mesure qu'elle estimerait appropriée ;
56. Que l'alinéa final de l'article 10 n'a donc pas pour effet de paralyser la Commission ni de permettre une prolongation indéfinie de la mesure nationale adoptée à titre provisoire ;
57. Qu'il y a dès lors, lieu de conclure que l'examen de la quatrième question n'a pas révélé d'éléments de nature à mettre en doute la validité de l'article 5 de la directive ;
Sur les dépens :
58. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement de la République italienne, par le Gouvernement du Royaume-Uni et par le Conseil et la Commission des Communautés européennes qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement ;
Que la procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens ;
Par ces motifs,
LA COUR,
Statuant sur les questions à elle soumises par le Pretore de Lodi, par ordonnance du 17 décembre 1976, dit pour droit :
1) Même après l'entrée en vigueur de la directive d'harmonisation 74-63, les Etats membres ont, dans le cadre de l'article 5 de cette directive et sous les conditions de fond et de forme qu'elle précise, le pouvoir de considérer provisoirement comme indésirables certaines substances qui, bien qu'étant connues au moment de l'adoption de la directive, ne figurent pas dans la liste annexée à ladite directive, à condition que les mesures prises s'appliquent de façon identique aux produits nationaux et importés depuis les autres Etats membres ;
2) Sous réserve de l'obligation d'un traitement non discriminatoire des produits importés par rapport aux produits nationaux, l'article 5 de la directive 74-63 autorise un Etat membre à fixer, à titre de mesure provisoire, la teneur maximale autorisée d'une substance contenue dans les aliments pour animaux à base de poudre de lait importés, alors même que, dans le passé, aucune teneur maximale n'avait jamais été fixée ni dans l'Etat membre exportateur ni dans l'Etat membre importateur ;
3) L'article 5 de la directive 74-63 permet à un Etat membre d'interdire la commercialisation des produits dont il a été constaté qu'ils violaient la disposition nationale provisoire qu'il est autorisé à prendre. Pour les produits provenant des autres Etats membres, cette interdiction de commercialisation est susceptible de prendre la forme d'une interdiction d'importation ;
4) L'examen de la quatrième question n'a pas révélé d'éléments de nature à mettre en doute la validité de l'article 5 de la directive 74-63.