CJCE, 28 octobre 1975, n° 36-75

LA COUR,

1. Attendu que, par jugement du 16 décembre 1974, parvenu au greffe de la Cour le 9 avril 1975, le Tribunal administratif de Paris a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, deux questions relatives à l'interprétation de la réserve relative à l'ordre public dans l'article 48 du traité CEE, compte tenu des mesures prises pour la mise en œuvre de cet article, notamment du règlement n° 1612-68 et de la directive n° 68-360 du Conseil, du 15 octobre 1968, concernant la libre circulation des travailleurs (JO n° L 257, p. 2 et 13) ;

2. Que ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours introduit par un ressortissant italien, demeurant dans la République française, à l'encontre d'une décision attribuant à l'intéressé une carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la CEE assortie d'une interdiction de séjour dans certains départements français ;

3. Qu'il ressort du dossier du tribunal administratif et des débats devant la Cour que le requérant au principal a été, en 1968, l'objet d'abord d'un arrêté d'expulsion, puis d'un arrêté d'assignation à résidence dans un département déterminé ;

4. Que, le 23 octobre 1970, cette mesure a été remplacée par l'interdiction de séjour dans quatre départements, dont le département dans lequel l'intéressé avait son domicile et où continue à résider sa famille ;

5. Qu'il résulte également du dossier de l'affaire et des informations fournies à la Cour que les motifs des mesures prises à l'encontre du requérant au principal ont été révélés à l'intéressé, en des termes génériques, au cours de la procédure intentée devant le tribunal administratif, c'est-à-dire à une date postérieure à l'introduction du recours, le 16 décembre 1970 ;

6. Qu'il apparaît des indications données par le ministère de l'Intérieur au tribunal administratif, contestées il est vrai par le requérant au principal, qu'il est fait grief à l'intéressé d'activités de caractère politique et syndical au cours des années 1967 et 1968 et que la présence de celui-ci dans les départements visés par la décision est considérée pour cette raison comme étant " de nature à troubler l'ordre public " ;

7. Qu'en vue de résoudre les questions de droit communautaire soulevées dans ce litige au regard des principes de libre circulation et d'égalité de traitement des travailleurs des Etats membres, le tribunal administratif a posé à la Cour deux questions destinées à préciser la portée de la réserve relative à l'ordre public inscrite à l'article 48 du traité ;

Sur la première question :

8. Attendu que, par la première question, il est demandé si l'expression " sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public " dans l'article 48 du traité concerne les seules décisions réglementaires que chaque Etat membre a décidé de prendre pour limiter, sur son territoire, la libre circulation et le séjour des ressortissants des autres Etats membres, ou si elle concerne aussi les décisions individuelles prises en application de telles dispositions réglementaires ;

9. Attendu qu'aux termes de l'article 48, paragraphe 1, la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté ;

10. Qu'aux termes du paragraphe 2 du même article, elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail ;

11. Qu'aux termes du paragraphe 3, elle comporte le droit, pour les travailleurs, de se déplacer librement sur le territoire des Etats membres, d'y séjourner afin d'y exercer un emploi et d'y demeurer après la fin de celui-ci ;

12. Qu'enfin, aux termes de l'article 7 du traité, sous réserve des dispositions particulières prévues par ce dernier est interdite, de manière générale, dans le domaine d'application du traité, toute discrimination exercée en raison de la nationalité ;

13. Que, cependant, aux termes de l'article 48, paragraphe 3, la libre circulation des travailleurs, notamment leur liberté de se déplacer sur le territoire des Etats membres, est susceptible d'être restreinte par les limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ;

14. Que diverses mesures d'application ont été prises en vue de la mise en œuvre des dispositions citées, notamment le règlement n° 1612-68 et la directive n° 68-360 du Conseil, relatifs à la libre circulation des travailleurs ;

15. Que la réserve relative à l'ordre public a été spécifiée par la directive du Conseil n° 64-221, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, p. 850) ;

16. Que toutes ces dispositions ont, sans exception, pour effet d'imposer des obligations aux Etats membres et qu'il appartient dès lors aux juridictions, dans l'hypothèse où des actes législatifs ou réglementaires pris par un Etat membre en vue de limiter, sur son territoire, la libre circulation et le séjour des ressortissants des autres Etats membres se révèleraient non-conformes à l'une de ces obligations, de faire prévaloir, sur les dispositions du droit interne, les règles du droit communautaire susceptibles d'être invoquées en justice ;

17. Que, dans la mesure où les dispositions du traité et du droit dérivé ont pour objet de régler la situation de particuliers ou d'assurer leur protection, il appartient encore aux juridictions nationales d'examiner la conformité des décisions individuelles aux dispositions pertinentes du droit communautaire ;

18. Que tel est le cas non seulement des règles de non-discrimination et de libre circulation consacrées par les articles 7 et 48 du traité et le règlement n° 1612-68, mais encore des dispositions de la directive n° 64-221 destinées tant à définir la portée de la réserve relative à l'ordre public qu'à assurer certaines garanties minimales de caractère procédural aux personnes frappées de mesures restrictives de leur liberté de circulation ou de leur droit de séjour ;

19. Que cette conclusion se dégage tout autant du respect dû aux droits des ressortissants des Etats membres, conférés directement par le traité et le règlement n° 1612-68, que de la disposition expresse de l'article 3 de la directive n° 64-221 aux termes duquel les mesures d'ordre public ou de sécurité publique " doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet " ;

20. Que cette manière de voir s'impose d'autant plus que les législations internes relatives à la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics réservent généralement, aux autorités nationales, des appréciations qui risqueraient d'être soustraites à tout contrôle juridique si le juge ne pouvait étendre son examen aux décisions individuelles prises dans le cadre de la réserve formulée par l'article 48, paragraphe 3, du traité ;

21. Qu'il y a donc lieu de répondre à la question posée que l'expression " sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public " dans l'article 48 concerne non seulement les dispositions légales et réglementaires que chaque Etat membre a prises pour limiter, sur son territoire, la libre circulation et le séjour des ressortissants des autres Etats membres, mais qu'elle concerne aussi les décisions individuelles prises en application de telles dispositions légales ou règlementaires ;

Sur la deuxième question :

22. Attendu que, par la deuxième question, il est demandé de préciser le sens qu'il convient d'attribuer dans l'article 48, paragraphe 3, du traité - " sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public " - au mot " justifiées ",

23. Attendu que, dans cette disposition, l'expression " limitations justifiées " signifie que ne sont admissibles, en ce qui concerne notamment le droit de se déplacer librement et de séjourner des ressortissants des Etats membres, que les limitations conformes aux exigences du droit, dont celles qui relèvent du droit communautaire ;

24. Qu'à cet égard, il convient de prendre en considération, d'une part, les règles de droit matériel, d'autre part, les règles de caractère formel ou procédural qui conditionnent l'exercice, par les Etats membres, des pouvoirs réservés par l'article 48, paragraphe 3, en matière d'ordre et de sécurité publics ;

25. Qu'au surplus, il convient d'examiner les problèmes particuliers posés, au regard du droit communautaire, par le caractère de la mesure déférée au tribunal administratif en ce que celle-ci consiste dans une interdiction de séjour limitée à une partie du territoire national ;

Quant à la justification des mesures d'ordre public au point de vue du droit matériel :

26. Attendu que, pour l'essentiel, les Etats membres restent libres de déterminer, en vertu de la réserve inscrite à l'article 48, paragraphe 3, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public ;

27. Que cependant, dans le contexte communautaire et, notamment, en tant que justification d'une dérogation aux principes fondamentaux de l'égalité de traitement et de la liberté de circulation des travailleurs, cette notion doit être entendue strictement, de sorte que sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des Etats membres sans contrôle des institutions de la Communauté ;

28. Que, dès lors, des restrictions ne sauraient être apportées aux droits des ressortissants des Etats membres d'entrer sur le territoire d'un autre Etat membre, d'y séjourner et de s'y déplacer que si leur présence ou leur comportement constitue une menace réelle et suffisamment grave pour l'ordre public ;

29. Qu'à cet égard, l'article 3 de la directive n° 64-221 impose aux Etats membres l'obligation de porter cette appréciation au regard de la situation individuelle de toute personne protégée par le droit communautaire et non sur base d'appréciations globales ;

30. Qu'en outre, l'article 2 de la même directive dispose que les raisons d'ordre public ne sauraient être détournées de leur fonction propre par le fait qu'elles soient " invoquées à des fins économiques " ;

31. Que l'article 8 du règlement n° 1612-68, qui garantit l'égalité de traitement en matière d'affiliation aux organisations syndicales et d'exercice des droits syndicaux, fait reconnaître que la réserve relative à l'ordre public ne saurait être invoquée, non plus, pour des motifs tenant à l'exercice de ces droits ;

32. Que, dans leur ensemble, ces limitations apportées aux pouvoirs des Etats membres en matière de police des étrangers se présentent comme la manifestation spécifique d'un principe plus général consacré par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ratifiée par tous les Etats membres, et de l'article 2 du protocole n° 4 à la même convention, signé à Strasbourg le 16 septembre 1963, qui disposent en des termes identiques que les atteintes portées, en vertu des besoins de l'ordre et de la sécurité publics, aux droits garantis par les articles cités ne sauraient dépasser le cadre de ce qui est nécessaire à la sauvegarde de ces besoins " dans une société démocratique " ;

Quant à la justification des mesures d'ordre public du point de vue procédural :

33. Attendu qu'aux termes du troisième considérant de son préambule, la directive n° 64-221 poursuit, entre autres, le but d'" ouvrir dans chaque Etat membre, aux ressortissants des autres Etats membres, des possibilités suffisantes de recours contre les actes administratifs " dans le domaine des mesures fondées sur la sauvegarde de l'ordre public ;

34. Qu'aux termes de l'article 8 de la même directive, l'intéressé doit pouvoir introduire, contre les mesures prises à son égard, " les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs " ;

35. Qu'à défaut, l'intéressé doit avoir à tout le moins, aux termes de l'article 9, la possibilité de faire valoir ses moyens de défense devant une autorité compétente, différente de celle qui a pris la mesure restrictive de sa liberté ;

36. Qu'au surplus, l'article 6 de la directive dispose que les raisons qui sont à la base d'une décision le concernant sont portées à la connaissance de l'intéressé, à moins que des motifs intéressant la sûreté de l'Etat ne s'y opposent ;

37. Qu'il apparaît de ces dispositions que toute personne protégée par les dispositions citées doit jouir d'une double garantie, consistant dans la communication des motifs de toute mesure restrictive prise à son égard et dans l'ouverture d'une voie de recours ;

38. Qu'il convient de préciser que toutes dispositions doivent être prises par les Etats membres en vue d'assurer, à toute personne frappée par une mesure restrictive, la jouissance effective de cette double sauvegarde ;

39. Que cette exigence implique notamment, de la part de l'Etat concerné, une communication à l'intéressé, au moment même où la mesure restrictive prise à son égard lui est notifiée, des motifs précis et complets de la décision, en vue de le mettre en mesure d'assurer utilement sa défense ;

Quant à la justification, en particulier, des interdictions de séjour limitées à une partie du territoire national :

40. Attendu que les questions posées par le tribunal administratif ont été soulevées au sujet d'une mesure portant interdiction de séjour pour une partie limitée du territoire national ;

41. Qu'en réponse à une question posée par la Cour, le Gouvernement de la République française a fait connaître que de telles mesures peuvent être prises à l'égard des propres nationaux soit au titre de peines accessoires, dans le cas de certaines condamnations pénales, soit à la suite de la déclaration de l'état d'urgence ;

42. Que, par contre, les dispositions permettant d'interdire certaines circonscriptions du territoire à des ressortissants étrangers sont fondées sur des textes législatifs ou règlementaires spécifiques à ceux-ci ;

43. Qu'à cet égard, le Gouvernement de la République française attire l'attention sur l'article 4 de la directive du Conseil n° 64-220, du 25 février 1964, pour la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des Etats membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO 1964, p. 845) aux termes duquel " le droit de séjour s'étend à tout le territoire de l'Etat membre, sauf mesures individuelles motivées par des raisons d'ordre public ou de sécurité publique " ;

44. Qu'il apparaît que cette disposition est particulière à la directive en cause, applicable seulement en matière d'établissement et de prestation de services, et qu'elle n'a pas été reprise dans les directives concernant la libre circulation des travailleurs - notamment la directive n° 68-360, actuellement en vigueur - ni d'ailleurs dans la directive du Conseil n° 73-148 du 21 mai 1973, en matière d'établissement et de prestation de services (JO n° L 172, p. 14), qui a remplacé entre-temps la directive n° 64-220 ;

45. Que, selon l'avis de la Commission, exprimé au cours du débat oral, l'absence de cette clause dans les directives actuellement applicables, tant aux travailleurs salariés qu'au domaine de l'établissement et des prestations de services, ne signifierait cependant pas que les Etats membres seraient absolument privés du pouvoir de prononcer à l'égard d'étrangers, ressortissants d'autres Etats membres, des interdictions de séjour limitées à une partie du territoire ;

46. Attendu que le droit de trouver accès au territoire des Etats membres ainsi que le droit d'y séjourner et de se déplacer librement est défini par le traité par référence au territoire global de ces Etats et non par référence à ses subdivisions internes ;

47. Que la réserve formulée à l'article 48, paragraphe 3, en ce qui concerne la sauvegarde de l'ordre public a la même portée que les droits à l'exercice desquels elle permet d'apporter des restrictions ;

48. Qu'il en résulte que des interdictions de séjour ne peuvent être prononcées, en vertu de la réserve insérée à cet effet à l'article 48, paragraphe 3, que pour l'ensemble du territoire national ;

49. Qu'en ce qui concerne, par contre, les interdictions de séjour partielles, limitées à certaines circonscriptions du territoire, les personnes protégées par le droit communautaire doivent, en vertu de l'article 7 du traité et dans le domaine d'application de cette disposition, être traitées sur un pied d'égalité avec les ressortissants de l'Etat membre concerné ;

50. Qu'il s'ensuit qu'un Etat membre ne peut prononcer, à l'encontre d'un ressortissant d'un autre Etat membre relevant des dispositions du traité, des interdictions de séjour territorialement limitées que dans les cas où de telles interdictions peuvent être prononcées à l'égard de ses propres ressortissants ;

51. Attendu qu'il convient donc de répondre à la deuxième question que la justification de mesures destinées à sauvegarder l'ordre public doit être appréciée au regard de toutes règles de droit communautaire ayant pour objet, d'une part, de limiter l'appréciation discrétionnaire des Etats membres en la matière et, d'autre part, de garantir la défense des droits des personnes soumises, de ce chef, à des mesures restrictives ;

52. Que de telles limites et garanties résultent notamment de l'obligation, imposée aux Etats membres, de fonder exclusivement les mesures prises sur le comportement individuel des personnes qui en font l'objet, de s'abstenir de toutes mesures en la matière qui seraient utilisées à des fins étrangères aux besoins de l'ordre public ou porteraient atteinte à l'exercice des droits syndicaux, de communiquer sans délai, à toute personne frappée de mesures restrictives - et sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'Etat s'y opposeraient -, les raisons qui sont à la base de la décision prise, enfin, d'assurer l'exercice effectif des voies de recours ;

53. Qu'en particulier, des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national ne peuvent être prononcées, par un Etat membre, à l'égard de ressortissants d'autres Etats membres relevant des dispositions du traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'Etat en cause ;

Quant aux dépens :

54. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République italienne et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement ;

55. Que la procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé au cours du litige pendant devant le Tribunal administratif de Paris, il appartient à celui-ci de statuer sur les dépens ;

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunal administratif de Paris par jugement du 16 décembre 1974, dit pour droit :

1) L'expression " sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public " dans l'article 48 concerne non seulement les dispositions légales et règlementaires que chaque Etat membre a prises pour limiter, sur son territoire, la libre circulation et le séjour des ressortissants des autres Etats membres, mais concerne aussi les décisions individuelles prises en application de telles dispositions légales ou réglementaires ;

2) La justification de mesures destinées à sauvegarder l'ordre public doit être appréciée au regard de toutes règles de droit communautaire ayant pour objet, d'une part, de limiter l'appréciation discrétionnaire des Etats membres en la matière et, d'autre part, de garantir la défense des droits des personnes soumises, de ce chef, à des mesures restrictives.

De telles limites et garanties résultent notamment de l'obligation, imposée aux Etats membres, de fonder exclusivement les mesures prises sur le comportement individuel des personnes qui en font l'objet, de s'abstenir de toutes mesures en la matière qui seraient utilisées à des fins étrangères aux besoins de l'ordre public ou porteraient atteinte à l'exercice des droits syndicaux, de communiquer sans délai, à toute personne frappée de mesures restrictives - et sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'Etat s'y opposeraient -, les raisons qui sont à la base de la décision prise, enfin, d'assurer l'exercice effectif des voies de recours.

En particulier, des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national ne peuvent être prononcées, par un Etat membre, à l'égard de ressortissants d'autres Etats membres relevant des dispositions du traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'Etat en cause.