CJCE, 11 novembre 1981, n° 203-80

LA COUR,

1. Par ordonnance du 6 octobre 1980, parvenue à la Cour le 16 octobre 1980, le Tribunal di Bolzano a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions préjudicielles relatives à l'interprétation des articles 67, 69, 71, 73 et 106 dudit traité, ainsi qu'à l'existence de divers principes du droit communautaire, en vue de lui permettre de se prononcer sur la compatibilité, avec ces articles et principes, de certaines dispositions de la législation italienne sur les changes.

2. Ces questions sont posées dans le cadre d'une procédure pénale engagée contre un ressortissant italien, résidant en République fédérale d'Allemagne, qui est accusé d'avoir tenté d'exporter d'Italie, sans l'autorisation prévue par la législation italienne sur les changes, entre autres, une somme de 24 000 DM, en possession de laquelle il a été trouvé, le 16 juillet 1979, à la frontière italo-autrichienne. Le prévenu au principal a affirmé avoir importé précédemment cette somme en Italie, sans la déclarer, en vue d'acheter des machines qui lui étaient nécessaires pour l'entreprise qu'il exploite en Allemagne, et d'avoir été obligé de réexporter les devises parce que la fabrique où il entendait effectuer son achat était fermée pour cause de congé.

3. L'article 14 du décret ministériel italien du 7 août 1978 (Gazzetta Ufficiale n° 220 du 8 août 1978) dispose qu'il est permis d'importer librement des billets de banque étrangers. L'article 13 du même décret ministériel dispose que l'exportation par des non-résidents de billets de banque étrangers est permise dans les limites du montant importé précédemment ou du montant légalement acquis en Italie, à prouver selon les modalités fixées par le ministre du Commerce extérieur. Ces modalités ont été fixées notamment par la circulaire n° A-300, du 3 mai 1974, de l'Office italien des changes, qui dispose, au point 11, que les non-résidents peuvent exporter la monnaie qu'ils ont déclarée au moyen du 'formulaire V 2' lors de l'entrée en Italie.

4. Selon l'article 1 de la loi n° 159 du 30 avril 1976, l'exportation non-autorisée de devises pour une valeur supérieure à 500 000 lires est sanctionnée par une peine d'emprisonnement d'un à six ans et d'une amende allant du double au quadruple de la valeur des devises exportées. Avant 1976, ces infractions ne constituaient que des infractions administratives, et non des délits passibles seulement de sanctions administratives, consistant dans le paiement d'une somme pouvant aller jusqu'à cinq fois la valeur des biens exportés.

5. Dans son ordonnance de renvoi, le juge national se réfère à la jurisprudence de la Corte Suprema di Cassazione, selon laquelle le non-résident qui, ayant omis de remplir le formulaire V 2 au moment de l'entrée sur le territoire italien, tente de réexporter la monnaie qu'il affirme avoir légalement importée, commet le délit visé à l'article 1 de la loi n° 159 de 1976.

6. Compte tenu de ces circonstances, la juridiction nationale demande à la Cour de répondre aux questions suivantes :

' 1) Après l'expiration de la période de transition, les restrictions aux mouvements des capitaux visées à l'article 67 du traité CEE doivent-elles être considérées comme supprimées, indépendamment des dispositions de l'article 69 suivant ?

2) L'omission, par le Gouvernement italien, de la procédure de consultation prévue à l'article 73 du traité, en ce qui concerne le décret-loi n° 31 du 4 mars 1976 transformé en loi n° 159 du 30 avril 1976, constitue-t-elle une violation de ce même traité ?

3) Un principe ou une disposition du traité garantissent-ils au non-résident le droit de réexporter la monnaie précédemment importée et non-utilisée, même si elle est convertie en lires italiennes ?

4) En cas de réponse affirmative, l'éventuel manquement aux formalités prescrites par la législation sur les changes de l'Etat d'où les sommes sont réexportées par la suite dans les conditions précitées, est-il passible de peines qui comportent la confiscation de la monnaie, une amende pouvant atteindre le quintuple du montant de ladite monnaie ainsi qu'une privation de liberté de 5 ans au plus (sous réserve de majoration en cas de participation de plusieurs personnes) ?

5) En cas de réponse affirmative à la question précédente, le manquement éventuel aux formalités décrites ci-dessus, est-il passible de peines de la même gravité que celles qui sont prévues pour l'exportation illégale de monnaie ?

6) A l'expiration de la période de transition, y a-t-il lieu de considérer comme compatible avec les obligations de 'standstill' énoncées aux articles 71 et 106 (3), une loi nationale qui aggrave les sanctions prévues par une loi précédente, par exemple, lorsque sont punies de détention et d'amendes, en les qualifiant de délits, des infractions qui étaient précédemment punies de sanctions administratives ?

7) Le principe selon lequel des situations différentes ne peuvent pas être traitées de la même manière (lui aussi couvert par l'interdiction de discrimination visée, entre autres, à l'article 7 du traité), permet-il que les mêmes peines infligées par un Etat membre pour l'exportation illicite de monnaie ou pour le manquement aux formalités prévues par la législation sur les changes soient indistinctement applicables, tant aux résidents qu'aux non-résidents de cet Etat ?

8) A l'expiration de la période de transition, y a-t-il lieu de considérer comme compatibles avec les articles 67, 71 et 106 (3) du traité, des dispositions nationales qui prescrivent des formalités déterminées aux fins de l'exercice du droit également reconnu de réexporter des capitaux précédemment importés, en érigeant l'accomplissement de ces formalités en preuve exclusive de l'importation précédente, ce qui aboutit en substance à sanctionner pénalement leur omission ?'

7. Ces questions peuvent être divisées en deux groupes. Les trois premières et la sixième concernent surtout l'interprétation des dispositions du traité relatives aux mouvements de capitaux ainsi qu'aux transferts monétaires. Les autres concernent les limites éventuelles imposées par le droit communautaire aux dispositions de caractère pénal ou de procédure pénale que les Etats membres ont adoptées dans des domaines ayant un rapport avec ce droit.

Sur l'interprétation des dispositions relatives aux mouvements des capitaux et aux transferts monétaires :

8. La première question vise les effets de l'article 67, et, plus précisément, de son paragraphe 1, après l'expiration de la période de transition. Cet article est placé en tête du chapitre sur les capitaux appartenant au titre relatif à 'la libre circulation des personnes, des services et des capitaux', lequel figure dans la seconde partie du traité, intitulée 'les fondements de la Communauté'. L'économie de ces dispositions est conforme à l'énumération, contenue à l'article 3 du traité, des moyens prévus pour atteindre les objectifs de la Communauté. Ces moyens comprennent, selon l'article 3, lettre c, 'l'abolition entre les Etats membres des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux'. Ainsi, la libre circulation des capitaux constitue, comme celle des personnes et des services, une des libertés fondamentales de la Communauté. Au surplus, la liberté de certains mouvements de capitaux est, dans la pratique, une condition de l'exercice efficace d'autres libertés garanties par le traité, notamment du droit d'établissement.

9. Cependant, les mouvements de capitaux présentent également des liens étroits avec la politique économique et monétaire des Etats membres. Au stade actuel, on ne saurait exclure que la liberté complète de tout mouvement de capital puisse compromettre la politique économique de l'un ou de l'autre des Etats ou provoquer un déséquilibre de sa balance des paiements, nuisant ainsi au bon fonctionnement du Marché commun.

10. Pour ces raisons, l'article 67, paragraphe 1, diffère des dispositions concernant la libre circulation des marchandises, des personnes et des services, en ce sens que l'obligation de libérer les mouvements des capitaux n'est prévue que 'dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du Marché commun'. L'ampleur de cette limitation, qui reste applicable après l'expiration de la période de transition, est variable dans le temps et dépend d'une appréciation des besoins du Marché commun et de l'évaluation à la fois des avantages et des risques qu'une libéralisation pourrait présenter pour celui-ci, compte tenu de son état du moment et, notamment, du degré d'intégration atteint dans les domaines pour lesquels les mouvements de capitaux ont une importance particulière.

11. Cette appréciation incombe, en premier lieu, au conseil, suivant la procédure prévue à l'article 69. Dans le cadre de cet article, le Conseil a adopté deux directives, dont la première date du 11 mai 1960 (JO du 12.7.1960, p. 921) et la seconde, qui complète et modifie la première, du 18 décembre 1962 (JO du 22.1.1963, p. 62). Dans les annexes aux directives, l'ensemble des mouvements de capitaux est réparti entre quatre listes (a, b, c et d). Pour les mouvements énumérés aux listes a et b, les directives prescrivent une libération inconditionnelle. En revanche, pour les mouvements relevant de la liste c, les directives autorisent les Etats membres à maintenir ou à rétablir des restrictions de change existant à la date d'entrée en vigueur de la première directive, si la liberté de ces mouvements est de nature à faire obstacle à la réalisation des objectifs de la politique économique de l'Etat concerné. Enfin, pour les mouvements visés à la liste d, les directives n'imposent aux Etats membres aucune mesure de libéralisation. Sur cette dernière liste figurent, entre autres, l'importation et l'exportation matérielles de valeurs, y compris de billets de banque.

12. Il convient de conclure que l'obligation, contenue dans l'article 67, paragraphe 1, de supprimer les restrictions aux mouvements de capitaux ne saurait être précisée, par rapport à une catégorie déterminée de ces mouvements, indépendamment de l'appréciation portée par le Conseil, dans le cadre de l'article 69, sur la nécessité de libérer cette catégorie pour le bon fonctionnement du Marché commun. Le Conseil, jusqu'à ce jour, a estimé que la libération de l'exportation de billets de banque, opération reprochée au prévenu au principal, ne présente pas une telle nécessité et rien ne laisse supposer que, par cette prise de position, il a dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.

13. Il y a donc lieu de répondre à la première question que l'article 67, paragraphe 1, doit être interprété en ce sens que les restrictions à l'exportation de billets de banque ne peuvent pas être considérées comme supprimées, dès l'expiration de la période de transition, indépendamment des dispositions de l'article 69.

14. La deuxième question du juge national concerne la clause de sauvegarde contenue à l'article 73. Cet article vise à permettre à un Etat membre d'introduire, sous certaines conditions et suivant des procédures déterminées, des restrictions que cet Etat serait sinon, d'après les règles générales sur les mouvements des capitaux, tenu de ne pas imposer. Il n'est pas d'application en cas de restrictions dont l'introduction est déjà permise en vertu de ces règles générales.

15. Compte tenu de la réponse à la première question, il suffit de répondre à la deuxième question préjudicielle que ne constitue pas une violation du traité l'absence de recours aux procédures prévues à l'article 73 en ce qui concerne les restrictions apportées aux mouvements des capitaux que l'Etat membre concerné n'est pas tenu de libérer en vertu des règles communautaires.

16. Par la troisième question, il est demandé, en substance, si un principe de droit communautaire ou une disposition du traité garantit à un non-résident le droit de réexporter de la monnaie précédemment importée et non-utilisée.

17. Il y a d'abord lieu d'observer que, ainsi qu'il ressort des réponses données aux deux premières questions, le degré de libération des mouvements de capitaux et la suppression progressive des restrictions de change ne résultent pas d'un principe général, mais sont réglés par les dispositions des articles 67 et 69 du traité et par celles des directives précitées des 11 mai 1960 et 18 décembre 1962 prises pour leur exécution. Il convient toutefois d'examiner si, dans les domaines où, selon ces dispositions, les mouvements de capitaux ne doivent pas encore être obligatoirement libérés - tel celui des transferts de monnaie en espèces - les justiciables puisent des droits que les Etats membres sont tenus de respecter, soit dans les règles de 'standstill' exprimées à l'article 71 du traité, soit dans l'article 106 du traité, dispositions auxquelles la juridiction nationale s'est référée, bien que dans un autre contexte, dans ses sixième et huitième questions.

18. Selon l'article 71, premier alinéa, les Etats membres s'efforcent de n'introduire aucune nouvelle restriction de change à l'intérieur de la Communauté affectant les mouvements de capitaux, et de ne pas rendre plus restrictives les réglementations existantes.

19. Par l'utilisation du terme 's'efforcent', le libellé de cette disposition se distingue nettement des formules plus absolues employées par d'autres dispositions similaires concernant les restrictions à la libre circulation des marchandises, des personnes et des services. Il résulte de ce libellé que, de toute manière, l'article 71, premier alinéa, n'impose pas aux Etats membres une obligation inconditionnelle, susceptible d'être invoquée par les particuliers.

20. Les mouvements des capitaux ne constituent qu'une partie des opérations qui donnent lieu à des transferts monétaires. C'est donc à juste titre que le juge national attire l'attention sur l'article 106, qui vise à assurer les transferts monétaires nécessaires tant pour la libéralisation des mouvements des capitaux, que pour la libre circulation des marchandises, des services et des personnes et qui, au surplus, ne contient pas les mêmes limitations que celles expressément prévues par les dispositions déjà examinées.

21. Plus spécifiquement, dans la sixième question, le juge national renvoie à l'obligation de 'standstill' énoncée au paragraphe 3, premier alinéa, de l'article 106. Aux termes de cette disposition, les Etats membres s'engagent à ne pas introduire entre eux de nouvelles restrictions aux transferts afférents aux transactions dites 'invisibles' énumérées à la liste qui fait l'objet de l'annexe III du traité.

22. A cet égard, il y a lieu de rappeler que le prévenu au principal a affirmé avoir voulu réexporter une somme précédemment importée en vue d'effectuer des achats de caractère commercial, et non une somme correspondant à une transaction effectivement comprise dans l'énumération de l'annexe III.

23. Il convient donc de répondre aux questions relatives à l'article 106, paragraphe 3, que cette disposition n'est pas applicable à la réexportation d'une somme précédemment importée en vue d'effectuer des achats de caractère commercial dont il s'est avéré qu'ils n'ont pas été réalisés.

24. L'ordonnance de renvoi ne cite pas expressément les deux premiers paragraphes de l'article 106. Etant donné l'objectif allégué de l'importation de la somme en cause, ces deux paragraphes revêtent, cependant, un intérêt dans le contexte de la troisième question. Aux termes de ces dispositions, les Etats membres s'engagent à autoriser, à l'expiration de la période de transition, les paiements afférents, entre autres, aux échanges de marchandises. Les deux premiers paragraphes de l'article 106 visent ainsi à assurer la libre circulation effective des marchandises en autorisant tous les transferts monétaires nécessaires à celle-ci. En revanche, ces dispositions n'obligent pas les Etats à autoriser l'importation et l'exportation de billets de banque en vue d'effectuer des opérations commerciales, lorsque de tels transferts ne sont pas nécessaires à la libre circulation des marchandises. Dans le cadre de transactions commerciales, ce mode de transfert, qui, d'ailleurs, n'est pas conforme aux usages, ne saurait être considéré comme répondant à une telle nécessité.

25. Les considérations qui précèdent permettent de répondre à la troisième question préjudicielle qu'aucun principe de droit communautaire, ni aucune des dispositions de ce droit relatives aux mouvements des capitaux, ni les règles de l'article 106 concernant les paiements afférents aux échanges de marchandises ne garantissent aux non-résidents le droit de réexporter des billets de banque précédemment importés en vue de réaliser des transactions commerciales, mais non-utilisés.

Sur les limites éventuelles imposées par le droit communautaire aux règles nationales de caractère pénal ou de procédure pénale :

26. Par ses quatrième, cinquième et septième questions, le juge national demande en substance si des sanctions telles que celles prévues par la législation italienne sur les changes sont incompatibles avec les principes communautaires de proportionnalité et de non-discrimination. La huitième question soulève le problème de la liberté des preuves dans une procédure pénale.

27. En principe, la législation pénale et les règles de la procédure pénale restent de la compétence des Etats membres. Cependant, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour que, également dans ce domaine, le droit communautaire pose des limites en ce qui concerne les mesures de contrôle que ce droit permet aux Etats membres de maintenir dans le cadre de la libre circulation des marchandises et des personnes. Les mesures administratives ou répressives ne doivent pas dépasser le cadre de ce qui est strictement nécessaire, les modalités de contrôle ne doivent pas être conçues de manière à restreindre la liberté voulue par le traité et il ne faut pas y rattacher une sanction si disproportionnée à la gravité de l'infraction qu'elle deviendrait une entrave à cette liberté.

28. Des situations comparables à celles envisagées dans cette jurisprudence peuvent se présenter, dans le cadre des mouvements de capitaux et des transferts monétaires, en ce qui concerne les mesures de contrôle maintenues par les Etats membres en vertu, par exemple, de l'article 5 de la première directive pour la mise en œuvre de l'article 67, mais cela uniquement en rapport avec des opérations dont la libération résulte du droit communautaire. Les limites fixées par cette jurisprudence servent à éviter que les libertés garanties par le droit communautaire ne soient compromises par les mesures de contrôle que ce même droit permet aux Etats membres de maintenir. Tel n'est pas le cas dans la présente procédure au principal. Il ressort des réponses aux autres questions préjudicielles que la libération de l'opération en cause ne découle ni des dispositions du traité ni des directives adoptées en vue de leur application. La jurisprudence précitée n'est pas d'application dans un tel cas.

29. Il convient donc de répondre à ces questions qu'en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les transferts monétaires que les Etats membres ne sont pas tenus de libérer en vertu des règles communautaires, ces dernières ne limitent pas le pouvoir des Etats membres de prendre des mesures de contrôle et d'en imposer le respect par des sanctions pénales.

30. Les frais exposés par le Gouvernement français, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement italien, le Gouvernement du Royaume-Uni, le Gouvernement danois, le Gouvernement de la République d'Irlande, et par la Commission des Communautés européennes, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement ; la procédure revêtant, à l'égard du prévenu au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunal de Bolzano, par ordonnance du 6 octobre 1980, dit pour droit :

1) L'article 67, paragraphe 1, doit être interprété en ce sens que les restrictions à l'exportation de billets de banque ne peuvent pas être considérées comme supprimées, dès l'expiration de la période de transition, indépendamment des dispositions de l'article 69.

2) Ne constitue pas une violation du traité l'absence de recours aux procédures prévues à l'article 73 en qui concerne des restrictions apportées aux mouvements des capitaux que l'Etat membre concerné n'est pas tenu de libérer en vertu des règles communautaires.

3) L'article 71, premier alinéa, n'impose pas aux Etats membres une obligation inconditionnelle, susceptible d'être invoquée par les particuliers.

4) L'article 106, paragraphe 3, n'est pas applicable à la réexportation d'une somme précédemment importée en vue d'effectuer des achats de caractère commercial dont il s'est avéré qu'ils n'ont pas été réalisés.

5) Aucun principe de droit communautaire, ni aucune des dispositions de ce droit relatives aux mouvements des capitaux, ni les règles de l'article 106 concernant les paiements afférents aux échanges de marchandises ne garantissent aux non-résidents le droit de réexporter des billets de banque précédemment importés en vue de réaliser des transactions commerciales, mais non-utilisés.

6) En ce qui concerne les mouvements de capitaux et les transferts monétaires que les Etats membres ne sont pas tenus de libérer en vertu des règles communautaires, ces dernières ne limitent pas le pouvoir des Etats membres de prendre des mesures de contrôle et d'en imposer le respect par des sanctions pénales.