CJCE, 2e ch., 24 septembre 1998, n° C-319/96

LA COUR (deuxième chambre),

1 Par ordonnance du 4 septembre 1996, parvenue à la Cour le 1er octobre suivant, l'Østre Landsret a posé à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, plusieurs questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive 79-32-CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés (JO 1979, L 10, p. 8, ci-après la "deuxième directive"), et du principe de la responsabilité de l'État pour des dommages causés aux particuliers par des violations du droit communautaire qui lui sont imputables.

2 Ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige opposant Brinkmann Tabakfabriken GmbH (ci-après "Brinkmann"), ayant son siège à Brême (Allemagne), fabricant de tabacs manufacturés, au Skatteministeriet (le ministère des Impôts et Accises danois) à propos de la perception de taxes frappant les tabacs manufacturés sur un certain produit du tabac confectionné par Brinkmann et vendu sous l'appellation "Westpoint" et, plus précisément, à propos de la question de savoir si le Westpoint devait être taxé en tant que cigarette ou en tant que tabac à fumer, ce qui impliquait un taux moins élevé.

Les dispositions communautaires

3 La directive 72-464-CEE du Conseil, du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés (JO L 303, p. 1), énonçait les principes généraux de caractère structurel nécessaires à une harmonisation des impôts sur le tabac. Les différents produits visés n'ont été définis que par la deuxième directive, dont l'article 3, paragraphe 1, prévoyait, à l'époque des faits au principal:

"1. Sont considérés comme cigarettes, les rouleaux de tabac susceptibles d'être fumés en l'état et qui ne sont pas des cigares ou des cigarillos au sens de l'article 2."

L'article 4, point 1, de la deuxième directive disposait:

"Sont considérés comme tabacs à fumer:

1. le tabac coupé ou fractionné d'une autre façon, filé ou pressé en plaques, qui est susceptible d'être fumé sans transformation industrielle ultérieure."

4 En application de l'article 9, paragraphe 1, de la deuxième directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 1er janvier 1980.

5 L'article 2, point 3, de la directive 92-78-CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, modifiant les directives 72-464 et 79-32 (JO L 316, p. 5), a, en remplaçant l'article 3, paragraphe 1, de la deuxième directive, expressément défini comme cigarettes également les rouleaux de tabac qui, par une simple manipulation non industrielle, sont glissés dans des tubes à cigarettes ou enveloppés dans des feuilles de papier à cigarettes.

Les dispositions du droit danois

6 La réglementation danoise applicable à l'époque des faits au principal était la Lov om tobaksafgifter (loi sur les accises frappant le tabac), loi codifiée n° 614 de 1988, telle que modifiée en dernier lieu par la loi n° 825, du 19 décembre 1989 (Lovt. 1989, p. 3184). En son article 1er, la loi fixait les taux d'accises applicables notamment aux cigarettes et au tabac à fumer; le tabac à fumer était beaucoup moins taxé que les cigarettes. Le papier à cigarettes destiné à entourer une cigarette était soumis à une accise particulière.

7 La lov om tobaksafgifter ne contenait pas elle-même de définition des différents produits de tabac, mais l'article 33 habilitait le ministre des Impôts et Accises danois à fixer les règles nécessaires à sa mise en œuvre, et notamment les définitions des produits de tabac conformes au droit communautaire. A l'époque des faits au principal, le ministre des Impôts et Accises n'avait pas encore arrêté de disposition au titre d'une telle habilitation.

Les faits de l'affaire au principal

8 En 1988, Brinkmann a acquis à titre exclusif une licence de fabrication et de distribution d'un produit de tabac dénommé "Westpoint", qui bénéficie d'un brevet européen.

9 Westpoint comprend un paquet présenté comme un paquet de cigarettes habituel contenant 25 g de tabac à fumer coupe fine réparti en trente rouleaux de tabac de fabrication industrielle enrobé de cellulose poreuse. Chaque rouleau de tabac a une longueur de 68,6 mm et est composé d'environ 833 mg de tabac.

10 Pour être fumés, les rouleaux de tabac doivent d'abord être revêtus de papier à cigarettes. A cet effet, Brinkmann vend séparément des tubes à cigarettes dans lesquels les rouleaux de tabac peuvent être insérés. Ceux-ci peuvent également être enroulés dans du papier à cigarettes ordinaire.

11 Dans le fascicule du brevet danois, les avantages retirés du Westpoint sont résumés comme suit:

"- Dosage précis, le tabac étant dosé au préalable suivant un mode de fabrication industrielle

- Goût immuable

- Conditions de consommation toujours uniformes (temps mis pour fumer, tirage)

- Teneur en produits nocifs prédéterminée et uniforme par rapport à un certain tube à cigarettes

- Extrême simplicité de fabrication d'une cigarette pouvant être directement comparée à une cigarette fabriquée en usine

- Absence d'enveloppe [de tissu enduit] entre les cylindres à tabac, devant être jetée

- Traitement fiscal plus favorable comparé aux cigarettes élaborées industriellement."

12 Brinkmann vend depuis avril 1989 du Westpoint en Allemagne où il est taxé en tant que tabac à fumer.

13 Sur le marché danois, Brinkmann a lancé le Westpoint au mois d'avril 1990, après qu'un bureau régional des douanes l'eut informé que le Westpoint serait imposé en tant que tabac à fumer fine coupe. Toutefois, sur demande d'une société concurrente de Brinkmann, Momsnævnet, qui est l'autorité administrative danoise la plus élevée en matière de taxation, a, par décision du 14 mai 1990 confirmée par décision du 23 octobre 1990, estimé que les rouleaux de tabac du Westpoint devaient être imposés au même taux que les cigarettes. Dans ce cadre, les demandes présentées par Brinkmann tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de la décision adoptée ont été également rejetées.

Les questions préjudicielles

14 Brinkmann a alors introduit un recours devant l'Østre Landsret en demandant à ce qu'il soit enjoint au Skatteministeriet de reconnaître que le Westpoint devait être taxé en tant que tabac à fumer et de réparer le préjudice qu'elle avait subi du fait des décisions de Momsnævnet à la suite desquelles le Westpoint avait été évincé du marché danois.

15 C'est dans ces conditions que l'Østre Landsret a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"1) Les définitions figurant dans la deuxième directive du Conseil, du 18 décembre 1978, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés (79-32-CEE), telles qu'elles étaient libellées à la date du 14 mai 1990, doivent-elles être interprétées en ce sens qu'il y a lieu de classer comme cigarettes (éventuellement comme tabac à fumer) un produit présentant les caractéristiques suivantes:

- il s'agit d'un paquet contenant 25 g de tabac à fumer 'fine coupe', répartis en trente rouleaux de tabac fabriqués industriellement et présentant uniformément les mêmes dimensions, consistance et caractéristiques générales de rouleau à rouleau;

- chaque rouleau de tabac a 68,6 mm de longueur et se compose d'environ 833 mg de tabac à fumer 'fine coupe' entouré d'un film de cellulose pressée en fine plaque;

- l'enveloppe est si poreuse que le rouleau de tabac ne peut pas être fumé en l'état, mais doit être mise dans un tube de papier à cigarettes ou entouré d'un papier à cigarettes ordinaire, ce qui, dans l'un et l'autre cas, peut se faire sans l'aide d'instruments.

S'il est répondu à la première question en ce sens qu'il y a lieu de classer ce produit en tant que tabac à fumer, la Cour est en outre invitée à statuer sur les questions suivantes.

2) Une entreprise est-elle en droit, selon le droit communautaire, d'être indemnisée pour toute perte subie par l'entreprise du fait d'une violation du droit communautaire commise par un État membre, liée au fait qu'une autorité ayant le pouvoir de décider à titre définitif, sur le plan administratif, du classement d'un produit de tabac dans un groupe d'imposition déterminé a pris une décision contraire à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 79-32-CEE et quelles sont, le cas échéant, les conditions de mise en jeu de la responsabilité administrative ?

3 a) Les définitions afférentes aux produits de tabac manufacturés dans la directive 79-32-CEE sont-elles correctement mises en œuvre dans un État membre si le ministre des Impôts et Accises est habilité par la loi à fixer des dispositions portant sur des définitions de produits de tabac en conformité avec les dispositions fixées par les Communautés européennes, mais qu'aucune règle de droit n'a été arrêtée en application de la loi ?

En cas de réponse négative à la troisième question, sous a), la Cour est invitée à répondre en outre à la question suivante:

3 b) Est-il important sous l'angle de la réponse à la deuxième question que les définitions de la directive tabac n'aient pas été mises en œuvre dans l'État membre, étant entendu que l'autorité administrative nationale a, dans sa décision, renvoyé aux définitions et que les parties au principal s'accordent à constater que les définitions contenues dans la directive sont immédiatement applicables ?

4) Est-il important sous l'angle de la réponse à la deuxième question que les autorités aient refusé de surseoir à l'exécution de la décision prise par l'autorité compétente, comme les y avait invitées la requérante en vue de limiter l'étendue des pertes subies ou à subir par cette dernière ?"

Sur la première question

16 A titre liminaire, il convient de relever que la deuxième directive, dans sa version en vigueur à l'époque des faits au principal, contenait déjà une définition précise des cigarettes, dont les trois éléments distinctifs étaient les suivants: a) des rouleaux de tabac qui b) sont susceptibles d'être fumés en l'état et qui c) ne sont pas des cigares ou des cigarillos.

17 Il est constant qu'un produit tel que le Westpoint remplit les première et troisième conditions. Toutefois, il ne satisfait pas à la deuxième condition puisque le rouleau de tabac en cause ne peut pas être fumé en l'état, mais doit être soit glissé dans un tube à cigarettes, soit enrobé d'un papier à cigarettes ordinaire.

18 Un produit tel que celui de l'affaire au principal relève donc du champ d'application de l'article 4, point 1, de la deuxième directive, lequel définit les tabacs à fumer. En effet, les rouleaux de tabac en cause sont du tabac coupé qui est susceptible d'être fumé sans transformation industrielle ultérieure.

19 Le Skatteministeriet et le Gouvernement finlandais contestent cependant que le Westpoint soit considéré comme étant du tabac à fumer et invoquent, à cet égard, la définition du cigare figurant à l'article 2 de la deuxième directive qui prévoit également qu'il doit s'agir de rouleaux de tabac susceptibles d'être fumés en l'état. Or, certains cigares devraient être coupés par le consommateur avant de pouvoir être fumés. Il serait ainsi indiscutable que, malgré cela, lesdits cigares restent des cigares au sens de l'article 2 de la deuxième directive. Il en découlerait qu'il ne saurait être donné une interprétation littérale à l'expression "en l'état" visée dans la deuxième directive.

20 Cette argumentation ne saurait être accueillie. En effet, les termes rouleaux de tabac susceptibles d'être fumés en l'état visent un produit fini. Un cigare, même lorsqu'il doit être coupé avant d'être fumé, est un produit fini. Tel n'est pas le cas, en revanche, d'un rouleau de tabac qui, comme dans l'affaire au principal, doit être assemblé avec un autre produit, à savoir un tube à cigarettes commercialisé séparément, en vue d'obtenir un produit susceptible d'être fumé en l'état.

21 Certes, ainsi que le Gouvernement finlandais et la Commission l'ont souligné, il ressort du fascicule du brevet reproduit au point 11 du présent arrêt que le produit en cause au principal cherche à lier le traitement fiscal favorable du tabac à fumer aux avantages que les cigarettes présentent pour le consommateur. Toutefois, ce fait ne saurait justifier que la portée de l'article 3, paragraphe 1, de la deuxième directive soit étendue au-delà de son libellé, à savoir à des rouleaux de tabac qui ne sont pas des produits finis.

22 Il y a donc lieu de répondre à la première question que les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive, dans sa version en vigueur au mois de mai 1990, doivent être interprétés en ce sens que des rouleaux de tabac enrobés de cellulose poreuse qui, en vue d'être fumés, doivent être glissés dans des tubes à cigarettes doivent être considérés comme étant du tabac à fumer au titre de l'article 4, point 1, de ladite directive.

Sur les deuxième, troisième et quatrième questions

23 Par ses deuxième, troisième et quatrième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, l'Østre Landsret demande en substance si un État membre dont les autorités, en interprétant les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive, ont qualifié par erreur un produit tel que celui de l'espèce de cigarette et n'ont pas sursis à l'exécution de la décision prise n'est pas tenu en vertu du droit communautaire de réparer le préjudice causé au producteur par cette décision erronée.

24 A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de la responsabilité de l'État pour des dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire qui lui sont imputables est inhérent au système du traité (voir, notamment, arrêts du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C-46-93 et C-48-93, Rec. p. I-1029, point 31; du 8 octobre 1996, Dillenkofer e.a., C-178-94, C-179-94 et C-188-94 à C-190-94, Rec. p. I-4845, point 20, et du 17 octobre 1996, Denkavit e.a., C-283-94, C-291-94 et C-292-94, Rec. p. I-5063, point 47).

25 Dans ces arrêts, la Cour, eu égard aux circonstances de l'espèce, a jugé que le droit communautaire reconnaît l'existence d'un droit à réparation dès lors que trois conditions sont réunies, à savoir que la règle de droit violée a pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation est suffisamment caractérisée et qu'il existe un lien de causalité direct entre la violation de l'obligation qui incombe à l'État et le dommage subi par les personnes lésées (arrêts précités Brasserie du pêcheur et Factortame, point 51; Dillenkofer e.a., points 21 et 23, et Denkavit e.a., point 48).

26 S'il appartient, en principe, aux juridictions nationales de vérifier si les conditions de la responsabilité des États découlant de la violation du droit communautaire sont réunies, il y a lieu de constater que, dans la présente affaire, la Cour dispose de tous les éléments nécessaires pour apprécier si les faits de l'espèce doivent être qualifiés de violation suffisamment caractérisée du droit communautaire et si, le cas échéant, il existe un lien de causalité entre la violation de l'obligation qui incombe à l'État et le dommage subi.

27 En l'espèce, il est indiscutable que les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive, contenant les définitions afférentes aux cigarettes et aux tabacs à fumer, n'étaient pas correctement transposés dans le droit national étant donné que le ministre compétent habilité par la loi à fixer les dispositions nécessaires n'a arrêté aucune règle de droit en application de ladite loi.

28 Il est vrai que l'absence de toute mesure de transposition d'une directive pour atteindre le résultat prescrit par celle-ci dans le délai imparti à cet effet constitue en elle-même une violation caractérisée du droit communautaire (voir arrêt Dillenkofer e.a., précité, point 29).

29 Il convient toutefois de relever qu'aucun lien de causalité direct n'existe, en l'espèce, entre la violation du droit communautaire et le dommage prétendument subi par Brinkmann. En effet, les autorités danoises ont immédiatement appliqué les dispositions pertinentes de la deuxième directive contenant des définitions précises en ce qui concerne les produits de tabac. Dès lors, le défaut de mise en œuvre des définitions de la deuxième directive par des dispositions ministérielles n'engendre pas en lui-même la responsabilité de l'État.

30 Il y a lieu encore d'examiner si les autorités danoises ont, eu égard au degré de clarté et de précision des dispositions pertinentes de la deuxième directive, violé celles-ci d'une manière suffisamment caractérisée.

31 Tel n'est pas le cas dans l'affaire au principal. En effet, ainsi que l'a souligné M. l'avocat général au point 31 de ses conclusions, le Westpoint ne correspond pas exactement ni à l'une ni à l'autre des définitions de la directive. Il s'agit plutôt d'un produit n'existant pas lors de l'adoption de la deuxième directive, qui cherchait à présenter aux consommateurs les avantages d'une cigarette tout en profitant de l'imposition moins élevée frappant le tabac à fumer. Dans ces conditions, l'interprétation que les autorités danoises ont donnée aux définitions pertinentes n'était manifestement pas contraire au texte de la deuxième directive et notamment pas à l'objectif qu'elle a poursuivi, d'autant plus que le Gouvernement finlandais ainsi que la Commission ont défendu pareille interprétation.

32 Dans cette perspective, il importe peu que les autorités aient refusé de suspendre la décision prise, étant donné que le droit communautaire n'exige pas, dans un cas tel que celui de l'affaire au principal, que les autorités nationales sursoient à l'exécution d'une décision prise en application d'une disposition pouvant recevoir différentes interprétations sérieusement défendables.

33 Il y a donc lieu de répondre aux deuxième, troisième et quatrième questions qu'un État membre dont les autorités, en interprétant les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive, ont qualifié par erreur un produit tel que celui de l'espèce de cigarette et n'ont pas sursis à l'exécution de la décision prise n'est pas tenu en vertu du droit communautaire de réparer le préjudice causé au producteur par cette décision erronée.

Sur les dépens

34 Les frais exposés par le Gouvernement finlandais ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (deuxième chambre),

Statuant sur les questions à elle soumises par l'Østre Landsret, par ordonnance du 4 septembre 1996, dit pour droit:

1) Les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive 79-32-CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés, dans sa version en vigueur au mois de mai 1990, doivent être interprétés en ce sens que des rouleaux de tabac enrobés de cellulose poreuse qui en vue d'être fumés, doivent être glissés dans des tubes à cigarettes doivent être considérés comme du tabac à fumer au titre de l'article 4, point 1, de ladite directive.

2) Un État membre dont les autorités, en interprétant les articles 3, paragraphe 1, et 4, point 1, de la deuxième directive 79-32, ont qualifié par erreur un produit tel que celui de l'espèce de cigarette et n'ont pas sursis à l'exécution de la décision prise n'est pas tenu en vertu du droit communautaire de réparer le préjudice causé au producteur par cette décision erronée.