CJCE, 9 juin 1977, n° 90-76

LA COUR,

1. Attendu que, par ordonnance du 29 avril 1976, parvenue au greffe de la Cour le 27 septembre 1976, le "Tribunale civile e penale" de Milan a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, quatre questions sur l'interprétation de la directive n° 72-166-CEE du Conseil du 24 avril 1972 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et au contrôle de l'obligation d'assurer cette responsabilité (JO L 103 du 2.5.1972, p. 2), de la recommandation (CEE) n° 73-185 de la Commission du 15 mai 1973 (JO L 194 du 16.7.1973, p. 13), de la décision n° 74-166-CEE de la Commission du 6 février 1974 (JO L 87 du 30.3.1974, p. 14), ainsi que des articles 7, 52, 59, 85, 86 et 90 du traité ;

2. Que ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige qui oppose une entreprise de "loss adjusters", requérante au principal, et l'Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa automobilisti in circolazione internazionale, ci-après UCI, défenderesse au principal, et dans lequel la requérante demande au tribunal national de déclarer illégale la prétention de l'UCI de confier l'instruction et la liquidation des sinistres causés par des véhicules assurés à l'étranger aux seules compagnies d'assurance qui sont les propres membres de la défenderesse et, en conséquence, de prononcer l'illégalité de toute intervention effectuée par l'UCI vis-à-vis des tiers dans le but de restreindre la libre activité de la requérante et de détourner sa clientèle ;

3. Que l'UCI est le bureau national, reconnu par la législation nationale, qui réunit la totalité ou la majorité des assureurs en matière de responsabilité civile automobile exerçant leur activité en Italie et qui est responsable, dans le cadre du système dit carte verte, de l'indemnisation des sinistres causés par des véhicules étrangers assurés par les compagnies d'assurance étrangères aux termes des conventions entre les bureaux nationaux des pays participant à ce système ou même, après des accords complémentaires, causés par des véhicules étrangers non assurés ;

Observations générales

4. Attendu que les questions posées appellent deux observations de nature générale, l'une concernant la portée du mot "liquider" employé dans les questions et l'autre concernant l'évolution du système carte verte sur le plan communautaire ;

5. (a) Attendu que, dans la formulation des questions, le tribunal national, parlant de "loss adjusters", se réfère à leur activité comme étant celle de "liquider" les sinistres causés par les véhicules non nationaux ;

Que, cependant, il ressort du dossier que la profession de "loss adjuster" consiste notamment à fournir à une compagnie d'assurance les informations amples, précises et complètes qui lui permettent de décider si le sinistre doit ou non donner lieu à un remboursement des dommages et à combien devra s'élever celui-ci, la décision finale quant au paiement appartenant toujours à l'assureur :

Que, par rapport à l'assureur, le "loss adjuster" joue un rôle auxiliaire et non indispensable, compte tenu du fait que l'assureur peut effectuer les mêmes tâches au moyen de sa propre organisation ;

Que c'est en ce sens limité, pour la réponse à donner aux questions posées, qu'il y a lieu d'entendre le mot "liquider" en ce qui concerne la profession de "loss adjuster" ;

6. (b) Attendu qu'il ressort aussi du dossier que, par suite d'une convention internationale à laquelle tous les Etats membres, anciens et nouveaux, sont parties, signée à Strasbourg le 20 avril 1959, le régime de l'assurance obligatoire en matière de responsabilité civile pour les véhicules automoteurs a été adopté par l'Italie, et que l'UCI doit assumer directement la responsabilité, tant en vertu de la législation nationale qu'en vertu d'un réseau conventions bilatérales, de régler le montant des dommages de tout accident causé en Italie par un véhicule étranger dont le conducteur est muni d'une carte verte ;

7. Que, selon l'article 6 de la loi italienne n° 990 du 24 décembre 1969, les véhicules immatriculés ou enregistrés dans les états étrangers et qui circulent à titre temporaire sur le territoire italien, doivent être couverts par une assurance au sens de ladite loi ;

Que cette obligation est toutefois réputée exécutée lorsque l'utilisateur est en possession d'un certificat international d'assurance délivré par l'organisme approprié étranger, dit "le bureau émetteur", et attestant l'existence d'une assurance de responsabilité civile pour les dommages causés par le véhicule, à la condition que ce certificat soit accepté par l'UCI, reconnu à cette fin par décret du ministre de l'Industrie, du 26 mai 1971 ;

8. Attendu que les accords inter-bureaux qui forment une partie intégrante du système carte verte prévoient que, lorsqu'un accident donne lieu à une réclamation contre un assuré, le bureau du pays où l'accident a eu lieu, dit "le bureau gestionnaire", instruit et règle la réclamation comme si la police en cause était délivrée par lui ;

Que si le bureau émetteur, ayant fourni un certificat à un membre qui l'a lui-même délivré à un assuré, dispose dans le pays du bureau gestionnaire d'une organisation en vue d'effectuer des opérations d'assurance automobile, le bureau gestionnaire, s'il en est sollicité, abandonne la gestion et le règlement des réclamations à ce membre ;

9. Qu'en revanche, ce n'est qu'en vertu d'une clause facultative (paragraphe 4 (b) de l'accord inter-bureaux) que le bureau émetteur peut demander au bureau gestionnaire d'abandonner la gestion et le règlement des réclamations à un correspondant désigné qui, selon les termes de cette clause, peut être :

(i) Soit un membre du bureau gestionnaire ;

(ii) Soit une organisation établie dans le pays du bureau gestionnaire en vue d'effectuer des opérations d'assurance pour des risques automobiles ou autres ;

(iii) Soit une organisation établie dans le pays du bureau gestionnaire et spécialisée dans le règlement des réclamations pour le compte d'assureurs ;

Que, même quand le bureau gestionnaire a accepté la clause facultative, le correspondant désigné reste responsable de la gestion des réclamations envers le bureau gestionnaire, en tant qu'agent dûment mandaté dudit bureau, et doit tenir compte des instructions tant générales que particulières reçues du bureau gestionnaire ;

10. Attendu que, sur le plan communautaire, la directive n° 72-166-CEE du Conseil, du 24 avril 1972, concerne le rapprochement des législations des Etats membres relatives à l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automobiles et le contrôle de l'obligation d'assurer cette responsabilité et qu'elle a pour objet de faciliter la libre circulation des marchandises et des personnes par la suppression du contrôle de la carte verte aux frontières entre les Etats membres pour les véhicules ayant leur stationnement habituel dans un Etat membre et pénétrant sur le territoire d'un autre Etat membre ;

Que, selon le sixième considérant de la directive, cet objet peut être réalisé sur la base d'un accord entre les six bureaux nationaux d'assurance, aux termes duquel chaque bureau national garantirait, dans les conditions prévues par la législation nationale, l'indemnisation des dommages ouvrant droit à réparation causés sur son territoire par un véhicule, assuré ou non, ayant son stationnement habituel dans un autre Etat membre ;

11. Attendu que la Commission, par sa recommandation n° 73-185-CEE du 15 mai 1973, considérant que les Etats membres originaires ont pris ou sont sur le point de prendre les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive du 24 avril 1972, a prévu, par l'article 1 qu'" à compter du 1er juillet 1973, chaque Etat membre originaire s'abstient d'effectuer un contrôle de l'assurance de responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules lorsque ceux-ci ont leur stationnement habituel sur le territoire européen d'un autre Etat membre originaire et n'ont pas fait l'objet de la notification prévue à l'article 4, alinéa b), de la directive du Conseil du 24 avril 1972" ;

12. Attendu que, par sa décision n° 74-166-CEE du 6 février 1974, la Commission, considérant que les bureaux nationaux d'assurance relevant des neuf Etats membres ont conclu, le 12 décembre 1973, un accord conforme à ladite directive, a prévu qu'"à compter du 15 mai 1974, chaque Etat membre s'abstient d'effectuer un contrôle de l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules, lorsque ceux-ci ont leur stationnement habituel sur le territoire européen d'un autre Etat membre et font l'objet de la convention des bureaux nationaux d'assurance du 12 décembre 1973" ;

13. Qu'ainsi l'objectif de ladite directive, qui est de faciliter la libre circulation des marchandises et des personnes, a été atteint par le moyen desdits accords et de ladite décision ;

Quant à la première question

14. Attendu que cette question tend à savoir si lesdites directive, recommandation et décision doivent être interprétées dans le sens qu'elles autorisent l'existence des dispositions nationales, accords, décisions et pratiques concertées entre bureaux d'assurance nationaux ou un comportement de tout bureau national individuel ou des entreprises qui lui sont affiliées, qui ont pour objet ou effet de restreindre l'activité des "loss adjusters" dans le domaine de la liquidation des sinistres causés par des véhicules étrangers ;

15. Que, comme exposé ci-dessus, lesdites directive, recommandation et décision ayant pour objet d'éliminer le contrôle de la carte verte aux frontières entre les Etats membres, ne sauraient être censées autoriser l'existence de dispositions nationales ou d'accords entre bureaux nationaux d'assurance ou leurs membres, qui seraient incompatibles avec les dispositions du traité régissant la concurrence, le droit d'établissement et la libre prestation des services ;

Qu'à plus forte raison il est exclu qu'elles autorisent d'éventuels accords ou pratiques concertées entre bureaux d'assurance nationaux ou d'éventuels comportements de ceux-ci incompatibles avec lesdites dispositions du traité ;

Quant à la deuxième question

16. Attendu que, par la deuxième question, il est demandé si les règles des articles 85, 86 et 90 du traité régissant la concurrence interdisent toute disposition nationale, tout accord inter-bureaux et toute décision ou pratique concertée susceptibles d'exclure les "loss adjusters" de la liquidation des dommages causés par des véhicules non nationaux, même lorsqu'ils sont désignés par les assureurs de l'auteur du dommage qui exercent leur activité dans les pays d'origine ;

17. Qu'il convient de traiter séparément les dispositions nationales et les accords inter-bureaux, d'une part, et les décisions et pratiques concertées, d'autre part ;

Dispositions nationales et accords inter-bureaux

18. Attendu que le système carte verte, reconnu et perfectionné par les dispositions communautaires, a pour but de faciliter la libre circulation des personnes et des marchandises tout en sauvegardant l'intérêt des sinistres, par la création dans chaque pays participant d'un bureau national composé des compagnies d'assurance, dont chacune est soumise à des contrôles particuliers et dont chacune doit fournir les garanties exigées par la législation nationale ;

Qu'une disposition nationale qui réserve ainsi aux seules compagnies d'assurance la liquidation de sinistres causés par des véhicules non nationaux, au sens de décision finale relative au dédommagement des victimes, remplit un des objectifs du système carte verte ;

Qu'en accordant au bureau national dont les membres sont des compagnies d'assurance le droit exclusif de liquider lui-même des sinistres au sens décrit ci-dessus, ou de confier la liquidation à un de ses membres, l'Etat membre ne crée aucune mesure contraire aux règles du traité, et notamment à l'article 90, en liaison avec les articles 85 et 86, pourvu que cette exclusivité n'entrave pas la liberté de l'assureur, auquel la tâche de liquidation est confiée, de faire appel, aux fins de l'instruction du sinistre, à une autre entreprise, non membre du bureau, spécialisée dans ce domaine ;

19. Attendu que, selon la partie demanderesse au principal, le refus du bureau italien d'incorporer dans ses accords la clause facultative, de sorte que les membres des bureaux étrangers se voient privés de la possibilité de choisir comme correspondant en Italie pour la gestion et le règlement des réclamations une organisation du type figurant sous (b) (iii) de ladite clause, constituerait une décision d'association d'entreprises d'assurance interdite par l'article 85, paragraphe 1, du traité ;

20. Attendu que dans le cas où la législation nationale réserve l'activité d'assurance, comprenant la décision relative au dédommagement de la victime, aux seuls assureurs, l'adoption de la clause facultative permettrait à l'assureur étranger de tourner ladite législation par le truchement d'un "loss adjuster" ;

Qu'en outre, dans le cas où la législation nationale précise que la responsabilité à l'égard des sinistres incombe toujours au bureau gestionnaire, l'abandon de la gestion et du règlement d'une réclamation à une organisation non membre du bureau, et n'exerçant pas une activité d'assureur, irait à l'encontre de la législation nationale ;

Qu'en revanche, rien dans la convention inter-bureaux n'exclut la collaboration des "loss adjusters", dans le cadre de l'activité auxiliaire qui les caractérise, au règlement des sinistres causés par des véhicules étrangers ;

21. Que, dès lors, sous cet aspect, cet accord ne contrevient ni à l'article 85, ni à l'article 86, du traité ;

22. Qu'une disposition nationale ou un accord entre les bureaux nationaux créés dans le cadre du système carte verte, qui déclare le bureau national seul responsable pour le règlement des dommages causés sur le territoire de cet Etat membre par les véhicules assurés par des compagnies d'assurance étrangères, mais qui laisse intacte la possibilité pour le bureau national ou ses membres de faire appel aux entreprises dont l'activité consiste uniquement à liquider des sinistres pour le compte d'assureurs dans le sens de la gestion et l'instruction de réclamations, n'est pas incompatible avec l'article 90, alinéa 1, du traité en liaison avec les articles 85 et 86 ;

Décisions et pratiques concertées

23. Attendu qu'une telle législation nationale n'étant pas incompatible avec les dispositions du traité relatives à la concurrence, le refus du bureau gestionnaire, pour se conformer à cette législation, d'accepter la clause facultative dans sa totalité, et en particulier en ce qui concerne les points (b) (iii) de cette clause, ne peut constituer une violation des articles 85 et 86 du traité ;

Que d'ailleurs, ni une telle législation, ni le fait de ne pas avoir accepté la clause facultative ne s'opposent à ce que le bureau gestionnaire ou ses membres fassent appel, s'ils l'estiment nécessaire, à un "loss adjuster" pour exercer son activité normale et auxiliaire, c'est-à-dire la gestion et l'instruction des sinistres ;

24. Qu'une décision ou un comportement d'un bureau national ou des pratiques concertées de ses membres, qui ont pour objet ou qui sont susceptibles d'exclure des entreprises dont l'activité consiste uniquement dans la liquidation, au sens limité déjà indiqué, des sinistres pour le compte d'assureurs, pourraient tomber, éventuellement, sous l'interdiction de l'article 85, et, si le bureau national détient une position dominante, sous l'interdiction de l'article 90 du traité en liaison avec l'article 86 ;

25. Qu'il appartient au juge national de constater si les conditions pour l'application de ces interdictions sont accomplies ;

Quant à la troisième question

26. Attendu que par la troisième question il est demandé si les articles 7, 52 et 59 du traité interdisent toute disposition nationale et tout comportement qui ont directement ou indirectement pour effet d'empêcher, sur le territoire d'un Etat membre, l'exercice effectif de l'activité d'un "loss adjuster" établi dans cet Etat membre, même lorsque la disposition concerne un bureau national d'assurance au sens de la définition donnée par la directive n° 72-166-CEE ou lorsque le comportement est imputable à ce dernier ;

27. Attendu que l'article 7 du traité interdit d'une manière générale toute discrimination exercée en raison de la nationalité ;

Que les articles 52 et 59 garantissent, dans leurs domaines respectifs du droit d'établissement et de la libre prestation des services, l'application du principe consacré à l'article 7 ;

Qu'il s'ensuit, dès lors, que lorsqu'une réglementation est compatible avec les articles 52 et 59, elle l'est aussi avec l'article 7 ;

28. Attendu que les articles 52 et 59 interdisent directement toute discrimination fondée sur la nationalité ;

Qu'afin que la discrimination tombe sous le coup des interdictions édictées par lesdits articles, il suffit qu'elle résulte d'une réglementation, de quelque nature qu'elle soit, visant à régler, de façon collective, l'exercice de l'activité considérée ;

Que, dans ce cas, il est sans importance que cette discrimination ait son origine dans des actes de l'autorité publique ou, au contraire, dans des actes imputables aux bureaux nationaux d'assurance, c'est-à-dire les bureaux répondant à la définition donnée par la directive n° 72-166-CEE ;

29. Que, toutefois, le fait de réserver à des compagnies d'assurance, ou à un tel bureau national, établis sur le territoire où le sinistre est causé par un véhicule ayant son stationnement habituel dans un autre Etat membre, la décision relative au dédommagement de la victime, ne constitue pas une discrimination au sens des articles 52 et 59, si l'exclusion d'autres catégories d'entreprises n'est pas fondée sur le critère de nationalité ;

30. Qu'une réglementation ou un comportement ayant pour effet de réserver au bureau national d'un Etat membre ou à ses membres, ou aux sociétés d'assurance qui y ont un établissement, la décision finale quant au paiement de dommages aux victimes des sinistres causés sur le territoire de cet Etat par des véhicules ayant leur stationnement habituel dans un autre Etat membre, ne sont pas discriminatoires au sens des articles 52 et 59 du traité ;

Quant à la quatrième question

31. Attendu qu'une réponse négative ayant été donnée à la première question, la quatrième question est devenue sans objet ;

Sur les dépens

32. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement italien ainsi que par la Commission des communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement, et que la procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens ;

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le "Tribunale civile e penale" de Milan par ordonnance du 29 avril 1976, dit pour droit :

1) La directive n° 72-166-CEE du Conseil du 24 avril 1972, la recommandation (CEE) n° 73-185 de la Commission du 15 mai 1973 et la décision n° 74-166-CEE de la Commission du 6 février 1974, ayant pour objet d'éliminer le contrôle de la carte verte aux frontières entre les Etats membres, ne sauraient être censées autoriser l'existence de dispositions nationales ou d'accords entre bureaux nationaux d'assurance ou leurs membres qui seraient incompatibles avec les dispositions du traité régissant la concurrence, le droit d'établissement et la libre prestation des services ;

2) a) Une disposition nationale ou un accord entre les bureaux nationaux créés dans le cadre du système carte verte qui déclare le bureau national seul responsable pour le règlement des dommages causés sur le territoire de cet Etat membre par les véhicules assurés par des compagnies d'assurance étrangères, mais qui laisse intacte la possibilité pour le bureau national ou ses membres de faire appel aux entreprises dont l'activité consiste uniquement à liquider des sinistres pour le compte d'assureurs dans le sens de la gestion et de l'instruction de la réclamation, n'est pas incompatible avec l'article 90, alinéa 1, du traité en liaison avec les articles 85 et 86 ;

b) Une décision ou un comportement d'un bureau national, ou des pratiques concertées de ses membres qui ont pour objet ou qui sont susceptibles d'exclure des entreprises dont l'activité consiste uniquement dans la liquidation, au sens ci-dessus indiqué, des sinistres pour le compte d'assureurs, pourraient tomber, éventuellement, sous l'interdiction de l'article 85, et, si le bureau national détient une position dominante, sous l'interdiction de l'article 90 du traité en liaison avec l'article 86 ;

3) Une réglementation ou un comportement ayant pour effet de réserver au bureau national d'un Etat membre, ou à ses membres, ou aux sociétés d'assureurs qui y ont un établissement, la décision finale quant au paiement de dommages aux victimes des sinistres causés sur le territoire de cet état par des véhicules ayant leur stationnement habituel dans un autre Etat membre, ne sont pas discriminatoires au sens des articles 52 et 59 du traité.