Conseil Conc., 12 octobre 2005, n° 05-D-55

Le Conseil de la concurrence (section IV),

Vu la lettre du 29 décembre 2003 enregistrée sous le n° 03/0094 F par laquelle le ministre de l'Economie des Finances et de l'Industrie a saisi le Conseil de pratiques relevées dans le secteur de la production d'huiles essentielles de lavande et de lavandin ; Vu l'article 81 du traité instituant la Communauté européenne ; Vu le livre IV du Code de commerce relatif à la liberté des prix et de la concurrence et le décret 2002-689 du 30 avril 2002 fixant les conditions de son application ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu les observations présentées par le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) et le commissaire du Gouvernement ; Le rapporteur, la rapporteure générale adjointe, le commissaire du Gouvernement et les représentants du CIHEF entendus au cours de la séance du 14 septembre 2005 ; Adopte la décision suivante :

I. Constatations

A. LES PRODUITS

1. Selon le rapport d'enquête, la production des plantes à parfum s'inscrit dans un secteur d'activité large, celui des "plantes à parfum, aromatiques et médicinales", servant aux usages suivants : lessive et savonnerie, cosmétiques, parfumerie, senteurs, cadeaux, arômes alimentaires, aromathérapie, pharmacie. L'huile essentielle de lavande et le lavandin sont obtenus par distillation des tiges et des fleurs à la vapeur d'eau.

2. La lavande, plante de la moyenne montagne sèche dont il existe plusieurs variétés clonées ou non, est recherchée pour des utilisations "nobles" (parfumerie, senteurs, aromathérapie). Selon le rapport d'enquête, la France produit 60 à 70 tonnes d'huile de lavande par an, représentant près de la moitié de la récolte mondiale de lavande. L'industrie nationale et internationale utilise des volumes importants provenant d'Espagne, de Bulgarie, de Russie, du Moyen-Orient et d'Asie.

3. Variété hybride, le lavandin, généralement stérile, est reproduit par bouturage. D'une grande vigueur et d'une forte rentabilité en huile (moins subtile au plan olfactif que celle de lavande), il a vu sa production croître de 200 tonnes d'huile en 1951 à 1 200 tonnes environ aujourd'hui, soit 90 % de la production mondiale (les 10 % restants étant surtout produits en Espagne). L'utilisation de l'huile de lavandin est industrielle (lessives, détergents, savonnerie), et n'intéresse que subsidiairement la parfumerie. Son prix est beaucoup moins élevé que celui de l'huile de lavande, du fait de la productivité de la plante. Le lavandin est concurrencé par les molécules de synthèse, moins chères mais de moins bonne qualité.

B. LE SECTEUR ET LES OPÉRATEURS

4. On distingue les producteurs et les courtiers, offreurs sur le marché amont, des négociants, demandeurs sur le marché amont et offreurs sur le marché aval, et des acheteurs industriels et parfumeurs. Le secteur comprend un grand nombre d'organisations professionnelles.

5. S'agissant des producteurs et des courtiers, 1 500 exploitations agricoles produisent lavandins et lavandes acquises par les coopératives en vue de leur distillation et commercialisation. Parmi celles-ci, la SCA des Plantes à Parfum de Provence (PPP) achète à elle seule le tiers environ de la production française de lavandin à ses adhérents (exploitants individuels ou en GAEC), distillée par un opérateur extérieur. Parfums Provence Ventoux (PPV) et France Lavande commercialisent près de la moitié de la récolte de Grosso. La profession compte quatre courtiers.

6. La profession compte quatre principaux "négociants" membres dirigeants du CIHEF, au sein de son collège "acheteurs industriels" : la SA Reynaud & Fils, pour laquelle l'activité huiles de lavande et de lavandin représente un chiffre d'affaires de 11,3 millions d'euro en 2002, la SA Clos d'Aguzon qui réalise 40 % du chiffre d'affaires annuel (qui est de 35,5 millions d'euro) avec les huiles essentielles en exerçant une activité de négociant-industriel des plantes à parfum (capacité de distillation, assemblage des matières premières), la SAS Adrian Industries traitant l'huile de lavandin à hauteur de 17 % de son chiffre d'affaires total (22,3 M. euro en 2002), et la SA Agnel, négociant transformateur d'huiles essentielles pour un chiffre d'affaires HT de 5,8 millions d'euro.

7. Les industriels tels que I.F.F., Procter et Gamble, Colgate - Palmolive, Henkel, Givaudan, Unilever (Quest) et Firminich, de même que les parfumeurs Charabot, Robertet, Argeville intègrent les huiles essentielles de lavande et lavandin à leurs produits finis.

8. S'agissant des organisations professionnelles, le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) comprend un conseil d'administration composé de 4 producteurs en plantes à parfum et de 4 acheteurs, dont le rôle est de définir l'orientation de la production (adaptation de la production à la demande du marché mondial, soutien à l'amélioration de la compétitivité des huiles essentielles, promotion) en fonction d'un objectif général de développement de l'utilisation des huiles. Le CIHEF recherche une adéquation optimale de l'offre et de la demande sur le marché des huiles essentielles par sa double connaissance d'une part, des évolutions des surfaces en production et estimations de récolte, d'autre part des évolutions des volumes d'achats à la production. Par la réduction des coûts de production, la maîtrise de l'offre et l'amélioration de la qualité, le CIHEF souhaite favoriser l'augmentation durable de la consommation.

9. Le Comité économique des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (CEPPARM), association constituée en 1969, regroupe toutes les organisations de producteurs (principalement les sociétés coopératives agricoles) reconnues par le ministère de l'Agriculture et a pour objectif "d'assurer la cohésion de celles-ci". "Il assume un rôle de soutien administratif auprès des organisations de producteurs dans leurs relations avec les administrations". Huit des seize membres du conseil d'administration du CEPPARM représentent le secteur de la production du lavandin et de la lavande ; y est notamment représentée l'APHEHP (Association professionnelle des huiles essentielles de Haute-Provence).

10. Le Centre régionalisé interprofessionnel d'expérimentation en plantes à parfum, aromatiques et médicinales (CRIEPPAM), chargé de la recherche appliquée, rassemble des groupements de producteurs, leurs syndicats, ainsi que les négociants-industriels de la filière plantes à parfum et aromatiques.

11. Le CRIEPPAM, le CEPPARM et le CIHEF ont la même adresse à Manosque. Ces trois organismes publient conjointement "l'Essentiel - Bulletin des plantes à parfum et aromatiques".

12. L'Office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (ONIPPAM), établissement public à caractère industriel et commercial, a pour mission la connaissance des marchés, l'adaptation des filières à leurs marchés, l'orientation des productions, l'attribution des subventions publiques, définies par la loi n° 82-847 du 6 octobre 1982. L'office est doté d'un conseil de direction composé de représentants des filières concernées (production agricole, coopération, transformation, commerce, salariés et consommation) et de représentants des ministères de Tutelle. Il dispose d'un pouvoir consultatif sur les actions qui lui sont soumises.

13. L'Association des producteurs d'huiles essentielles de Haute-Provence (l'APHEHP) est membre du CEPPARM, et membre, par ce biais, du CIHEF.

C. LES COMPORTEMENTS RELEVÉS

1. LES CONVENTIONS TRIENNALES ISSUES DE L'ASSEMBLÉE GÉNERALE DU CIHEF DU 2 JUIN 1998

14. Réuni en assemblée générale le 2 juin 1998, le CIHEF a déterminé, sous la forme d'une convention interprofessionnelle, une base de prix contractualisée "de type 3-6-9", pour 3 campagnes de commercialisation d'huiles essentielles de lavande et de lavandin [1998 à 2000, 2001 à 2003, 2004 à 2006..."]. Cette base de prix est de 87,50 F/kg pour l'huile essentielle de lavandin, "mais elle ne peut apparaître ni dans l'accord interprofessionnel ni dans la partie de contrat soumis à extension". Par cette base, le CIHEF fixe un prix et un mécanisme de variation limitée pour des accords production/négoce.

15. Il est à remarquer que le contrat-type "lavande et lavandin" contient, dans son article 4, le mécanisme de détermination des prix, basé à la fois sur un constat des prix de marché et sur une analyse prospective du marché (offre et demande), que l'on rencontre postérieurement jusqu'à fin 2002 : "Le règlement annuel des quantités contractualisées s'articulera autour des 3 éléments suivants : le prix moyen annuel défini de la manière suivante : moyenne des prix constatée par l'observatoire de l'ONIPPAM sur les trois premiers trimestres qui suivent la récolte ; la base de prix contractualisée pour 3 ans correspondant à l'analyse entre vendeurs et acheteurs des besoins à terme des utilisateurs ; le montant de la variation annuelle arrêtée par le CIHEF à la vue de l'analyse prospective réalisée par l'interprofession".

16. S'agissant du lavandin, la variation de prix annuel pour les quantités contractualisées conseillée par le CIHEF est de plus ou moins 7,50 F/ kg d'huile essentielle au regard de l'évolution du prix de marché. Entre deux périodes triennales, la différence entre deux prix de base contractualisés successifs ne pourrait donc pas dépasser 7,50 F/kg d'huile essentielle de lavandin. La méthode préconisée par le CIHEF pour le prix de règlement des quantités contractualisées en lavandin est la suivante. Le prix annuel pourrait être égal : "- au prix moyen annuel si ce dernier est supérieur ou égal à la "base de prix contractualisée" dans la limite maximale conseillée de plus 7,50 F/kg par rapport à cette base ; - à la moyenne entre cette "base de prix contractualisée et le prix moyen annuel si ce dernier est inférieur à la "base de prix contractualisée" dans la limite minimale conseillée de moins 7,50 F/kg par rapport à cette base. Il a été décidé également de réunir le conseil d'administration de l'interprofession dès que le prix de marché atteindra le prix plancher proposé par le CIHEF de 80 F/kg d'huile essentielle de lavandin pour la commercialisation des récoltes 1998, 1999 et 2000. Un groupe de travail lavande composé des principaux opérateurs, négociants et groupements de producteurs du CIHEF se réunira avant le conseil d'administration du 2 juillet 1998 afin comme pour le lavandin, de conseiller pour la première période triennale une"base de prix contractualisé" ainsi qu'une variation "annuelle" pour les quantités contractualisées en lavandes (...)".

17. S'agissant de la lavande, le procès-verbal d'assemblée générale fixe également son prix contractualisé et les variations maximales conseillées.

18. Un accord interprofessionnel du 19 avril 2000, portant sur les campagnes 2000-2001 et 2001-2002, étendu par un arrêté du 20 juin 2000, vise à maîtriser l'offre et la qualité des huiles mises sur le marché, par l'instauration de quotas de vente par producteur et par la constitution de stocks de régulation alimentés par les excédents de récolte par rapport aux quotas de vente autorisés par producteur. L'article unique de cet accord stipule ainsi que "le CIHEF répartira chaque année équitablement entre producteurs les quantités commercialisables en fonction de l'évolution de la demande. Ainsi, les producteurs ne commercialiseront que les quantités pour lesquelles ils auront eu un quota (...)". Un règlement général du 12 juillet 2000 définit les modalités d'application de cet accord.

2. CONSEIL D'ADMINISTRATION DU CIHEF DU 28 AOUT 2000

19. Le prix de 87,50 F/kg pour l'huile de lavandin (Grosso), fixé dans le cadre de la convention type en 1998, est encore le prix de référence dans l'interprofession, conformément à l'accord pluriannuel, à la date du 28 août 2000, c'est-à-dire au moment où le CIHEF se réunit pour fixer de nouveaux prix. De même, le prix de l'huile de lavande de variété "population" (400 F/kg soit 61 euro/kg) fixé dans le cadre de la convention type en 1998, est encore le prix de référence dans l'interprofession, conformément à l'accord pluriannuel, à cette même date.

20. Lors de la réunion du CIHEF du 28 août 2000, l'interprofession adopte officiellement la politique de quotas et de stocks décidée dans l'accord interprofessionnel du 19 avril 2000.

21. Cependant, cette politique de fixation de volumes s'accompagne d'une politique de fixation de prix minimum concrétisée, à l'issue du conseil d'administration du CIHEF du 28 août 2000, par la diffusion par voie de presse de prix dits "constatés" en annexe au compte-rendu de l'assemblée générale ordinaire du 14 septembre 2000 de l'APHEHP.

22. Les prix constatés au 28 août 2000 sont les suivants :

<emplacement tableaux>

23. M. Marc X, directeur des achats de la SA Reynaud et membre du CIHEF, déclare à cet égard que "Le CIHEF a mis en place des quotas de production, pour le lavandin uniquement, à partir de la récolte de l'année 2000 pour réguler le marché. Parallèlement à l'instauration de quotas de production, il a également défini, après avoir réuni les principaux représentants des acheteurs et des producteurs, un prix conseillé, pour la campagne de commercialisation à venir. Cette réunion a lieu, en principe, aux environs du mois de septembre de chaque année.

La définition du niveau de prix résulte d'une analyse tenant compte des prix pratiqués antérieurement et des perspectives des prix pour l'avenir. Les prix pratiqués antérieurement sont fondés sur les mercuriales trimestrielles publiées par l'ONIPPAM (office national interprofessionnel des plantes à parfum aromatiques et médicinales). Cette pratique concerne le lavandin et la lavande. Lors de réunions intermédiaires du CIHEF, nous effectuons le suivi des prix conseillés en examinant si des prix inférieurs ou supérieurs sont pratiqués car la politique de quotas n'a d'efficacité que si un niveau de prix est suivi".

3. LES "EXTRAITS DE DÉCISION" TARIFAIRES ISSUS DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DU CIHEF DU 16 JUILLET 2001 ET DU 30 AOÛT 2001

24. A compter du 16 juillet 2001 l'interprofession a opté pour une pratique de diffusion d'"extraits de décision" tarifaires du CIHEF. Deux "[extraits] de décisions" tarifaires (lavandin, lavande) actant les réunions successives du CIHEF (juillet et août 2001) sont diffusés par les membres du CIHEF.

a) La diffusion des extraits correspondant à la réunion du 16 juillet 2001

25. S'agissant du lavandin, il est fait doublement mention de "prix conseillés" : "Ces prix s'entendent brut de cotisation producteur (...) Le prix perçu par le producteur sera donc de 12 euro". Le prix conseillé de la variété Grosso est fixé à 12,00 euro, celui de l'Abrial et du Super à 14,90 euro et celui du Sumian à 13,40 euro.

26. M. Bruno X, président du CIHEF, soutient que ces prix ne jouent pas un rôle d'orientation sur le marché mais se bornent à un simple constat, fait par l'ONIPPAM. Cependant, il indique, s'agissant de la référence aux prix conseillés dans l'extrait de décision du 16 juillet 2001, que "le but est d'indiquer les prix les plus élevés possible pour atténuer l'effet des quotas sur la rentabilité des exploitations agricoles".

27. S'agissant de la lavande, les prix conseillés sont pour la lavande de population de 60,70 euro/kg, pour la lavande clonale de 39,70 euro/kg.

b) La diffusion des extraits correspondant à la réunion du 30 août 2001

28. A l'application, il s'avère que le prix mentionné ci-dessus de 12 euro (lavandin Grosso) est trop élevé et doit être revu à la baisse. Un nouveau "tour de table" engagé aboutira au prix de 11,50 euro, le prix des autres variétés "restant inchangé". Le prix est fixé à 11,50 euro "net de cotisation". M. Y, producteur, qualifie ces "prix de soutien" de "prix directeurs".

4. RECONDUCTION DE CES PRIX POUR LA CAMPAGNE 2002-2003

29. Ces prix qui ont cours à la fin 2001 seront reconduits pour la campagne 2002-2003 et appliqués strictement, par tous les opérateurs intéressés, pendant les deux récoltes de 2001 et de 2003.

30. Les "extraits de décision" mentionnés ci-dessus sont repris dans le Bulletin des plantes à parfum et aromatiques d'octobre 2002 édité par le CRIEPPAM, le CEPPARM et le CIHEF. A la rubrique "Les prix observés sur le marché", il est indiqué : "Les prix observés des huiles essentielles de lavandins restent inchangés sur le marché à la date du 4 septembre 2002 (...)". Suit l'énumération des prix mentionnés au procès-verbal du conseil d'administration du CIHEF du 6 septembre 2002.

31. Pour les lavandes, le commentaire est le suivant : "L'augmentation de l'offre en lavandes étrangères génère un léger fléchissement de la lavande clonale (Maillette uniquement) alors que le prix de la lavande AOC se différencie de la lavande de population avec une hausse de 10 %. Le prix des autres lavandes reste stable. Les prix observés des huiles essentielles de lavandes sur le marché à la date du 4 septembre 2002 sont donc les suivants (...)". Suivent les quatre prix mentionnés au procès-verbal du conseil d'administration du CIHEF du 6 septembre 2002.

5. L'APPLICATION DE CES INFORMATIONS PAR LES ENTREPRISES

32. De manière générale, les prix "conseillés" ou "contractuels" sont considérés comme étant des prix minimum par les acteurs de la profession. Ceci ressort notamment des observations des courtiers et négociants reproduites ci-dessous :

33. M. Z, courtier, déclare : "En ce qui concerne les prix des différentes variétés de lavandin, ils sont fixés par le CIHEF par circulaire au début de la récolte. En tant que courtier, je peux difficilement m'écarter de ces indications vis-à-vis de mes fournisseurs producteurs, qui, par exemple, n'accepteraient pas d'être rémunérés à 11 euro le kilo (Grosso) alors que le prix interprofessionnel est fixé à 11,50 euro. (...) En matière de fixation de prix à la production, les courtiers ne sont pas en position de force au sein de l'interprofession ; ce sont les industriels et les producteurs qui sont, via le CIHEF, les maîtres du jeu".

34. Selon M. A, courtier : "Ces prix sont indiqués par le CIHEF ; en 2002, le Comité interprofessionnel a reconduit les prix de 2001. En 2001, deux circulaires ont été diffusées dans la profession pour fixer ces prix... Cette profession (secteur du lavandin) est dominée par quelques gros industriels... Il n'y a pas de négociation commerciale avec eux (prix, conditions de vente en fonction des quantités) car le prix est, par variété, unique et fixé à l'avance par l'interprofession, à laquelle ils participent".

35. Selon M. B, courtier : "Les prix des producteurs sont uniformes, ainsi sur le Grosso (11 euro 50). C'est que l'interprofession (le CIHEF) fixe les prix, sous le terme de "prix conseillés", par voie de circulaires. Les producteurs, bien entendu, interprètent ceci comme "le prix" à respecter".

36. Un négociant transformateur, M. C, déclare : "Le CIHEF propose des prix à travers un bulletin d'information et des circulaires. (...) Il s'agit de prix de référence qui correspondent aux prix pratiqués par les coopératives auprès des producteurs individuels. (...) Les prix de référence du CIHEF sont des prix minima. Il m'arrive néanmoins, pour des produits n'entrant pas dans les normes, d'obtenir des prix plus bas (problème de qualité, de lots mélangés)".

37. M. D, directeur général du négociant SA Clos d'Aguzon, membre du collège "acheteurs" du CIHEF ajoute : "(...) Les prix d'achat d'huile essentielle sont différenciés en fonction des catégories de produits et de fournisseurs. Mais il n'y aura, pour une même variété de lavandin, et une même catégorie de fournisseur, qu'un prix. Il s'agit du prix du marché, modifié en fonction de nos négociations spécifiques. Ce prix de marché, qui sert uniquement de référence, nous le connaissons en communiquant avec les courtiers, principalement. (...)".

38. De la même façon, Mme E, directrice générale de la SA Agnel, entreprise de négoce d'huiles essentielles, expose: "je pense que le prix du CIHEF est bien suivi par tout le monde, sans droit de regard du CIHEF".

a) Campagnes 1998-1999 et 1999-2000 : respect des prix de référence des conventions triennales issues de l'assemblée générale du CIHEF du 2 juin 1998

39. Selon le rapport d'enquête, à la date du 28 août 2000, moment où le CIHEF se réunit pour fixer de nouveaux prix, le prix de référence fixé dans le cadre de la convention type en 1998, à savoir 87,50 F/kg pour l'huile de lavandin (Grosso), est encore en vigueur dans l'interprofession, conformément à l'accord pluriannuel. A cette même date, le prix de l'huile de lavande de population (400 F/kg), fixé dans le cadre de la convention type en 1998, est encore le prix de référence dans l'interprofession.

b) Campagne 2000-2001 : Prix conseillés diffusés à l'issue de l'assemblée du CIHEF du 28 août 2000 ; analyse des facturations (rapport d'enquête)

40. Cette analyse fait apparaître que les entreprises du secteur respectent les prix conseillés, au moins en tant que prix planchers.

41. Selon le rapport d'enquête, la coopérative PPP a exactement appliqué ces prix à ses achats aux producteurs. La profession reprend strictement les prix ainsi diffusés pour toute la durée de la campagne, ainsi qu'en témoigne la facturation des achats aux producteurs (solde) de la "récolte 2000" de la coopérative PPP (un tiers environ des volumes mis sur le marché).

42. En tout état de cause, les prix revêtent un caractère de prix minima. Ainsi, sur l'ensemble des constatations réalisées, ne figure aucun exemple de prix d'achat d'huile essentielle de lavandin à un prix inférieur au prix indiqué par l'interprofession.

43. S'agissant de l'huile de lavande et non plus de lavandin, le rapport d'enquête relève qu'aucun prix effectif n'est plus bas (du moins à l'arrondi F/euro près) que le tarif proposé par le CIHEF.

c) Campagne 2001-2002 : réunions des 16 juillet et 30 août 2001

44. Il ressort du rapport d'enquête que les prix ont été respectés pour toutes les variétés de lavandin depuis l'automne 2001 par les courtiers, par les producteurs, les coopératives et les négociants vis-à-vis des producteurs. 45. En ce qui concerne la lavande stricto sensu, le rapport d'enquête relève qu'aucun prix effectif n'est plus bas que le tarif proposé par le CIHEF.

d) Campagne 2002/2003

46. Les facturations effectuées lors de la campagne précédente pour l'huile de lavandin, couvrent également la période 2002-2003. S'agissant de l'huile de lavande, de même que pour la campagne précédente, le rapport d'enquête relève ici encore qu'aucun prix effectif n'est plus bas que le tarif proposé par le CIHEF (même diminué de la marge commerciale du revendeur).

D. LES GRIEFS NOTIFIÉS

47. Au vu de l'ensemble des éléments présentés ci-dessus, le grief suivant a été notifié au CIHEF :

"Il est fait grief au Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) ainsi qu'au producteur et courtier, M. A, d'avoir initié et mis en œuvre, pour les campagnes de commercialisation 2000-2003 d'huiles essentielles de lavande et de lavandin, une pratique de prix conseillés revêtant un caractère de prix minimum. Cette pratique a eu pour objet et pour effet de constituer un prix plancher à l'achat d'huiles essentielles de lavande et de lavandin et est, en cela, contraire à l'article L. 420-1 du Code de commerce ainsi qu'à l'article 81 TCE".

II. DISCUSSION

A. SUR LA PROCÉDURE

1. SUR UNE ERREUR MATÉRIELLE

48. De manière liminaire, il est précisé que le grief en ce qu'il vise le "producteur et courtier M. A" résulte d'une erreur matérielle. Ce grief n'a pas été notifié à M. A ni maintenu au stade du rapport en ce qui le concerne. M. A doit être mis hors de cause.

2. SUR LA LOYAUTÉ DE LA PROCÉDURE

49. Selon le CIHEF, la DGCCRF a violé le principe de loyauté dans la mesure où elle était nécessairement au courant des pratiques reprochées au CIHEF du fait de la présence de son représentant au sein de l'ONIPPAM. Elle aurait, en outre, commis un détournement de pouvoir en utilisant les informations relatives aux prix obtenues lors de la procédure administrative relative aux quotas pour les utiliser dans le rapport (prix d'achat d'un négociant pour 2000) qui a motivé la décision d'ouvrir une enquête.

50. En premier lieu, aucun élément du dossier ne vient établir que les agents de la DDCCRF auraient, dans l'accomplissement de leurs diverses missions, manqué à l'obligation de loyauté en tolérant des pratiques dans le cadre de leur présence au sein de l'ONIPPAM qu'ils auraient poursuivies dans le cadre de leurs attributions en matière de concurrence. Au surplus, la participation des pouvoirs publics à une entente, si elle était démontrée, ne serait pas de nature à faire échapper les entreprises participant à cette entente à l'application des dispositions réprimant les pratiques anticoncurrentielles. Ceci reste valable même si l'accord est intervenu à la demande des pouvoirs publics, à l'exception des accords qui résulteraient de pressions irrésistibles exercées sur les entreprises par l'administration (TPICE 18-09-1996 aff. T-387-94 Asia Motors/France).

51. En deuxième lieu, le déclenchement de l'enquête de concurrence à la suite du contrôle, par la DDCCRF, des quotas de vente d'huile essentielle, ne peut en soi vicier la procédure de concurrence subséquente, dès lors que les déclarations ont été recueillies selon les formes prévues pour les enquêtes de concurrence et avec leurs garanties procédurales. Au surplus, à aucun moment de la procédure il n'a été fait mention ou usage des informations relatives aux prix obtenues lors de la procédure administrative de suivi des quotas.

3. SUR LA DEMANDE DE MISE EN CAUSE DE L'ONIPPAM

52. Le CIHEF soutient que l'ONIPPAM aurait dû être mis en cause dans la procédure ouverte contre lui, dans la mesure où ce dernier "a organisé d'une part, la remontée des informations sur les prix vers le CIHEF et d'autre part, leur rediffusion systématique à l'ensemble de la profession". L'ONIPPAM prêterait son concours à la pratique de prix conseillés en élaborant des grilles de prix constatés qui seraient officialisées à l'occasion de chaque conseil de direction du CIHEF.

53. Mais, ainsi qu'il résulte des procès-verbaux d'audition de MM. F et X du CIHEF (5 mars 2004) et de M. G de l'ONIPPAM (11 mars 2004), l'activité de l'ONIPPAM, qui se limite à la collecte et à la publication des cours d'une centaine de variétés de plantes aromatiques, à partir de données sur les cours constatés in situ ou de données publiées dans les revues professionnelles, et dans le cas du lavandin, à partir de prix constatés par le CIHEF, s'apparente à une publication de mercuriales. La jurisprudence admet la licéité de ce type de publication au regard du droit de la concurrence. Aucun élément issu de l'enquête n'indique qu'en publiant les prix issus du CIHEF, l'ONIPPAM n'ait fait autre chose que diffuser ce qu'il estimait être des cours constatés, et non des prix conseillés. Notamment, la circonstance que M. G aurait mentionné lors de son audition que l'ONIPPAM "[valide]" les décisions tarifaires du CIHEF n'apparaît pas, en l'absence d'autres éléments de preuve, être un élément suffisant pour étayer l'accusation d'implication de l'ONIPPAM dans l'entente réalisée sous l'égide du CIHEF.

B. SUR LES PRATIQUES

1. SUR LA DÉFINITION DU MARCHÉ

54. Les différents acteurs du marché de la production (coopératives agricoles, courtiers, acheteurs industriels) traitent les distillats de lavande et de lavandin. Il s'agit de l'activité principale du secteur. Dans cette perspective, on distingue un marché amont d'offre d'huiles par les producteurs aux négociants (grossistes), et un marché aval sur lequel ces grossistes offrent à leur tour des huiles distillées aux acheteurs industriels et parfumeurs.

a) Le marché amont des huiles essentielles de lavande et de lavandin

55. Le rapport d'enquête évalue les ventes d'huiles essentielles des producteurs aux négociants/courtiers, pour la saison 2002-2003, à 13 898 300 euro au moins, pour le lavandin, toutes variétés confondues, et à 3 144 000 euro pour la lavande. L'essentiel de la production d'huile de lavandin est directement vendu par les groupements de producteurs aux "négociants" ("acheteurs industriels"), dont 4 captent à eux seuls 85 % de la récolte.

Offre d'huiles de lavande et lavandin par les producteurs

56. Si plus de 1 500 exploitations agricoles produisent lavandins et lavandes destinés à la distillation, la plupart des producteurs sont affiliés à des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) et à des sociétés coopératives agricoles. A titre d'exemple, la SCA des Plantes à Parfum de Provence (PPP) achète à ses adhérents, exploitants individuels ou GAEC, le tiers environ de la production française d'huile essentielle de lavandin. Ainsi, une dizaine de coopératives écoule environ les trois quarts de la production d'huile de lavandin.

57. Le quart restant de la production d'huile de lavande et de lavandin transite encore par le circuit traditionnel de quelques "courtiers", lesquels jouaient un rôle important dans l'organisation agricole antérieure au système coopératif actuel.

Demande des négociants pour le compte des parfumeurs et industriels

58. Les négociants exercent une activité d'achat et de vente en gros d'huile. Les négociants achètent l'huile distillée aux producteurs, ou encore leur offrent leur propre capacité de distillation, comme le ferait une coopérative. En élaborant des "compositions", "assemblages", concentrations, rectifications et autres extractions, les négociants procèdent à divers raffinages, à façon ou en vue de l'achat de l'huile par l'industrie.

b) le marché aval de l'offre d'huiles à revendre en l'état ou transformées aux industriels et parfumeurs

59. Le marché de la transformation et du négoce de l'huile essentielle de lavandin et de lavande confronte l'offre des "négociants" en dérivés finis de l'huile (acquise aux producteurs et courtiers) à la demande d'une dizaine d'utilisateurs industriels de stature internationale (IFF, Procter et Gamble, Colgate - Palmolive, Henkel, Givaudan, Unilever (Quest), Firminich), et, subsidiairement, à la demande de l'industrie de la parfumerie.

60. Ces éléments permettent d'identifier un marché des huiles essentielles naturelles de lavande et de lavandin.

61. Le CIHEF considère qu'il conviendrait, pour apprécier les pratiques concernant le lavandin, de définir avec précision un marché plus vaste, dans la mesure où ce dernier est en concurrence directe avec les produits de synthèse en raison de leur substituabilité. A l'appui de cette affirmation, le CIHEF renvoie au rapport d'enquête qui précise en ce sens que "lorsque les cours sont au plus haut, freinant la consommation des huiles naturelles, pointe la menace de substitution des molécules de synthèse, moins chère, par modification des formules de lessives". Par conséquent, les pratiques en cause devraient être appréhendées sur le marché de la "senteur lavandin" dans son ensemble, sur lequel le lavandin naturel se trouve en concurrence avec les produits de synthèse.

62. Mais les observations du CIHEF ne remettent pas en cause les différences importantes relevées par les enquêteurs sur les qualités et les prix distincts de l'huile naturelle de lavande ou de lavandin et les senteurs artificielles, le seul élément apporté par le CIHEF tenant à un phénomène de substitution "par modification des lessives", "lorsque les cours sont au plus haut". En soi, cet élément ne permet pas de conclure à l'existence d'un marché de la senteur lavandin, dans la mesure où des prix excessivement élevés peuvent très bien favoriser le repli du consommateur vers des produits n'appartenant pas, dans des circonstances normales de concurrence, au même marché. D'ailleurs, le coût du changement d'approvisionnement n'est en l'espèce pas nul puisqu'il exigerait de la part des utilisateurs industriels un changement de formule des lessives. Par conséquent, le marché pertinent retenu est celui des huiles essentielles de lavande et de lavandin.

63. En tout état de cause, selon la jurisprudence du Conseil rappelée dans une décision n° 05-D-27 du 15 juin 2005, "les pratiques qui ont fait l'objet de la notification de griefs sont recherchées au titre de la prohibition des ententes. Il n'est alors pas nécessaire de définir le marché avec précision, comme en matière d'abus de position dominante, dès lors que le secteur et les marchés ont été suffisamment identifiés pour permettre de qualifier les pratiques qui y ont été constatées et de les imputer aux opérateurs qui les ont mises en œuvre (...)".

2. SUR LA FIXATION DES PRIX MINIMA DE VENTE

64. L'enquête menée par la DGCCRF et l'instruction du rapporteur du Conseil ont permis d'établir qu'au sein du CIHEF les principaux négociants et producteurs d'huile essentielle se sont concertés, sur un prix d'achat de gros "conseillé" par catégorie d'huiles essentielles, qui s'est révélé être un prix minimum imposé et ont ainsi réalisé une entente sur les prix de la lavande et du lavandin. Les procès-verbaux des conseils d'administration du Comité des 28 août 2000, 16 juillet et 30 août 2001 et du 6 septembre 2002 retracent, en effet, des discussions sur les prix, puis l'adoption d'un prix conseillé, largement diffusé dans la profession par voie de presse, puis par diffusion d'extraits de décisions tarifaires (voir paragraphes 24 à 28).

65. Il résulte des constatations opérées aux paragraphes 40 à 47 que les relevés de prix effectués par les enquêteurs de la DGCCRF ont mis en évidence que ce prix "conseillé", élaboré chaque année au sein du Comité, a été scrupuleusement respecté ou considéré comme un prix plancher, pour trois campagnes, 2000-2001, 2001-2002 et 2002-2003 et qu'aucun exemple n'a pu être trouvé de prix inférieur à ce prix plancher.

66. Les acteurs du secteur ont, dans leurs déclarations retracées aux paragraphes 33 à 39, confirmé que ces prix conseillés ont été perçus par eux comme des prix imposés.

67. Selon le CIHEF, la notification des griefs aurait à tort assimilé la lavande au lavandin alors que seul serait concerné le lavandin. Le comité fait plus particulièrement référence au passage suivant (p. 34) : "ce faisant, les pratiques susvisées ont instauré une politique de prix minimum de revente d'huile essentielle de lavande et de lavandin entre professionnels représentés au CIHEF, fixé aux fins d'asseoir une politique de quotas". Les données relatives à la lavande ne seraient appuyées sur aucun élément matériel et la simple diffusion par le CIHEF d'un prix constaté, associée à une pratique de prix toujours supérieurs aux prix établis et diffusés par cet organisme ne saurait valoir preuve d'une entente visant à imposer des prix minima, puisqu'il apparaît que les acheteurs sont prêts, en raison des qualités certaines de la lavande et de son faible rendement, à répondre à l'offre, même si elle est élevée, des producteurs et négociants.

68. Par ailleurs, s'agissant des pratiques mises en œuvre sur le lavandin, le CIHEF expose que les prix "conseillés" ne relèvent pas de la mise en œuvre d'une politique de prix minima, et qu'il n'a jamais cherché à faire appliquer de tels prix. Les prix conseillés traduiraient une orientation vers des prix considérés comme "optimaux", compte tenu de l'état du marché, sans constituer pour autant des prix de marché qui incluent les marges des coopératives ou les commissions des courtiers et tiennent compte de la concurrence des produits de synthèse ainsi que des exigences des négociants. Enfin, le CIHEF ne fait pas la police du respect de ces prix. L'impossibilité, évoquée par certaines personnes entendues, de négocier des prix inférieurs à ceux du CIHEF, est due à leur faible puissance de négociation.

69. Mais, en premier lieu, si la politique de quotas n'a porté que sur le lavandin et non sur la lavande, cela n'enlève rien à la portée du grief notifié s'agissant de la lavande. L'instruction a en effet permis de relever l'existence de pratiques propres à la lavande (contrat-type, diffusion de prix conseillés spécifiques...) qui n'ont pas été contestées.

70. En deuxième lieu, il est indifférent, pour la qualification de la pratique, que celle-ci ait porté sur un prix de gros et non sur un prix de détail, cette distinction pouvant être seulement appréciée au niveau des effets de la pratique sur les consommateurs finals.

71. Enfin, le CIHEF n'a pas eu à effectuer la police des prix auprès des producteurs, ceux-ci s'alignant spontanément sur les prix dits "conseillés". Cette circonstance ne prive pas la pratique de sa qualification d'entente anticoncurrentielle. Cette entente a été réalisée sous l'égide d'une organisation interprofessionnelle, qui possède, de par son statut administratif, les qualités de ses représentants et sa notoriété, une autorité naturelle à même d'assurer le respect de ses décisions.

72. En conséquence, le Conseil considère que la pratique concertée qui a consisté, de la part du CIHEF, à fixer des prix minima de vente communs en début de commercialisation des produits concernés est bien constitutive d'une infraction à l'article L. 420-1 du Code de commerce.

3. SUR LA MISE EN œUVRE DES PRIX MINIMA DE VENTE

73. Le Conseil relève que les prix planchers visés par le grief ont été respectés au cours de la période considérée. La détermination de prix minima de vente communs à l'ensemble des producteurs, en début de campagne de commercialisation, visait à limiter la concurrence par les prix : elle était donc susceptible d'affecter sensiblement la compétition entre ces opérateurs en cherchant à uniformiser les prix de vente sur le marché. Elle aboutissait aussi à restreindre la possibilité pour les acheteurs d'obtenir des prix différenciés plus favorables, tels qu'ils auraient pu en bénéficier en faisant jouer la concurrence entre les producteurs.

74. La pratique a affecté le marché puisque la totalité des producteurs a appliqué les consignes de prix, sans que l'instruction ait révélé un report sur les produits de senteur de synthèse, susceptible à cet égard de retirer tout effet, y compris potentiel, à ces pratiques.

4. SUR L'AFFECTATION DU COMMERCE INTRACOMMUNAUTAIRE

75. Bien que le montant des ventes d'huile de lavandin et de lavande soit peu élevé en valeur absolue (respectivement 14 millions d'euro et 3 millions d'euro), l'affectation sensible du commerce intracommunautaire résulte de l'importance des négociants intervenant dans le secteur, dont le chiffre d'affaires approche les 40 millions d'euro, et surtout de l'ampleur de la part de marché concernée par la pratique de prix minimum imposé, qui porte sur respectivement 90 % et 60 % d'une matière première utilisée à l'échelon mondial par les fabricants de lessive et les parfumeurs.

76. Il en résulte que la pratique concertée qui a consisté, de la part du CIHEF, à fixer des prix minima de vente communs en début de commercialisation des produits concernés est aussi constitutive d'une infraction à l'article 81 du traité.

5. SUR LA CONTRIBUTION AU PROGRÈS ÉCONOMIQUE

77. Le CIHEF invoque le bénéfice de l'article L. 420-4 2° du Code de commerce qui dispose que ne sont pas soumises aux dispositions des articles L. 420-1 et L. 420-2 les pratiques : "dont les auteurs peuvent justifier qu'elles ont pour effet d'assurer un progrès économique, y compris par la création ou le maintien d'emplois, et qu'elles réservent aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte, sans donner aux entreprises intéressées la possibilité d'éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en cause. Ces pratiques, qui peuvent consister à organiser pour les produits agricoles ou d'origine agricole, sous une même marque ou enseigne, les volumes et la qualité de production ainsi que la politique commerciale y compris en convenant d'un prix de cession commun, ne doivent imposer des restrictions à la concurrence que dans la mesure où elles sont indispensables pour atteindre cet objectif de progrès". Il invoque aussi l'article 81§3 du traité.

78. Les faits justificatifs avancés par le CIHEF, aux fins d'une application de l'article L. 420-4 2° et de l'article 81§3 du traité sont les suivants :

* la politique de prix "conseillés" aurait permis le maintien de la compétitivité du lavandin face aux produits synthétiques et le développement de la culture de lavandin en Haute Provence ;

* la politique de quotas visant à prévenir les crises de surproduction aurait été inefficace sans une "régulation" des prix, afin de permettre aux acheteurs industriels de "planifier, au moins un minimum, le coût de leurs formules" et d'éviter qu'"en l'absence d'une certaine discipline en matière de prix, les producteurs les plus solides [ne risquent] de pratiquer, sur leur part de quotas, une politique de bas prix conduisant à éliminer ceux des producteurs ne disposant pas de la solidité financière nécessaire pour aligner leurs prix à la baisse" ;

* une certaine visibilité des prix aurait permis aux banques de faire une avance de trésorerie pour financer les stocks de production.

79. Cependant, il n'est pas démontré en quoi les pratiques de prix du CIHEF contribuent au progrès économique. La régulation de prix à un niveau élevé, organisée par le CIHEF, a réduit et non accru la compétitivité des huiles de lavandin face aux produits synthétiques et contribué à faire diminuer la demande. L'instauration de quotas portant sur l'offre n'avait alors d'autre but que de se substituer aux mécanismes de marchés pour assurer l'ajustement de l'offre à cette demande artificiellement réduite. Loin de constituer un progrès économique, les deux mécanismes - fixation de prix et répartition de l'offre - ont perturbé le marché de façon complémentaire au profit des offreurs et au détriment de la demande.

80. Par ailleurs, s'agissant de l'argument tiré de la "visibilité des prix", un acheteur industriel, ne pouvant changer ses formules de produits que dans un horizon triennal, n'est pas sensible à une diffusion des prix en début de chaque saison de commercialisation, d'autant plus que selon les observations du CIHEF, les prix diffusés sont distincts de ceux pratiqués par les acheteurs industriels et que l'huile essentielle représente une part minime du coût de fabrication de produits industriels au regard d'autres facteurs de production. En outre, la "visibilité" des prix qui serait offerte aux banquiers ne porte que sur une année de production et n'est pas un facteur déterminant, alors que ces derniers s'engagent à financer des stocks sur une base triennale.

81. S'agissant du bénéfice résultant de la pratique pour le consommateur final, le CIHEF fait valoir que les acheteurs industriels bénéficient d'un prix juste, élaboré au sein d'une instance regroupant des producteurs et négociants. Selon le Comité, la pratique de prix conseillé est indolore pour le consommateur final de lessive, et permet de pérenniser l'existence et l'étendue de l'offre d'une culture de qualité de produits obtenus à base de substances naturelles.

82. Mais la simple affirmation par le CIHEF que le prix diffusé est "juste" ne peut être retenue, le juste prix étant le prix établi sur un marché en concurrence et non le prix, plus élevé, résultant de la pratique.

83. Sur l'absence d'élimination de la concurrence, le CIHEF avance que la concurrence joue surtout en matière de raffinage des huiles (compositions répondant aux besoins spécifiques de certains clients) et porte sur d'autres facteurs que l'huile : marges des coopératives, commissions des courtiers, qualité des huiles, délais de paiement. En outre, une concurrence "résiduelle" serait maintenue au niveau de l'achat des quotas que les producteurs craignent de ne pas pouvoir vendre.

84. Mais cette argumentation n'est pas pertinente car elle ne justifie pas la renonciation des producteurs et négociants à leur autonomie respective et leur adhésion à une entente pour diffuser un prix conseillé valable pour la saison, et pour l'ensemble de la production du marché.

85. Il résulte de ce qui précède que les pratiques mises en œuvre par le CIHEF sont prohibées par l'article L. 420-1 du Code de commerce et par l'article 81§1 du traité, sans qu'aucun fait justificatif ne puisse les exonérer au regard des dispositions de l'article L. 420-4 du Code de commerce ou de l'article 81§3 du traité.

6. SUR LES SANCTIONS

a) En ce qui concerne la loi applicable

86. Les pratiques relevées portent sur les années 2000 à 2003. Elles sont donc constitutives d'une pratique continue, commencée antérieurement et terminée postérieurement à l'entrée en vigueur, le 18 mai 2001, de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Le Conseil ayant été saisi le 29 février 2003, postérieurement à l'entrée en vigueur de cette même loi, les dispositions du livre IV du Code de commerce applicables sont celles de la loi du 15 mai 2001.

b) En ce qui concerne la détermination de la sanction

87. Aux termes de l'article L. 464-2 du Code de commerce, dans sa rédaction résultant de la loi du 15 mai 2001 : "Le Conseil de la concurrence peut (...) infliger une sanction pécuniaire applicable soit immédiatement, soit en cas d'inexécution des injonctions. Les sanctions pécuniaires sont proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l'importance du dommage causé à l'économie, à la situation de l'entreprise ou de l'organisme sanctionné (...) et à l'éventuelle réitération de pratiques prohibées par le présent titre. Elles sont déterminées individuellement pour chaque entreprise ou organisme sanctionné et de façon motivée pour chaque sanction. Si le contrevenant n'est pas une entreprise, le montant maximum de la sanction est de 3 millions d'euro. Le montant maximum de la sanction est, pour une entreprise, de 10 % du montant du chiffre d'affaires mondial hors taxes réalisé au cours d'un des derniers exercices clos.(...) Le Conseil de la concurrence peut ordonner la publication (...) de sa décision ou d'un extrait de celle-ci selon les modalités qu'il précise.(...). Les frais sont supportés par la personne intéressée".

88. La détermination de prix minima de vente communs à l'ensemble des producteurs, en début de campagne de commercialisation, affecte sensiblement la compétition entre ces opérateurs en cherchant à uniformiser les prix de vente des huiles sur le marché. Elle restreint la possibilité pour les acheteurs d'obtenir les prix différenciés plus favorables, dont ils auraient pu bénéficier en faisant jouer la concurrence entre les producteurs.

89. La pratique a duré plusieurs années et a été suivie par l'ensemble des producteurs. Le marché de ce produit spécifique, commercialisé au plan mondial, a été affecté durablement par la formation de prix qui ne respectait pas le jeu de la concurrence. Le dommage à l'économie est certain.

90. S'agissant de l'évaluation de la sanction, le Conseil considère que la fixation de prix minima de vente communs constitue une infraction grave par son objet et par l'importance de ses effets potentiels sur le fonctionnement de la concurrence.

91. Le commissaire du Gouvernement a mentionné en séance que le CIHEF avait été prévenu, à plusieurs reprises, de l'illégalité de ses pratiques de diffusion de prix, ce qui constituerait un facteur d'aggravation des pratiques.

92. Mais cet élément ne peut être retenu à la charge du CIHEF, faute de preuve, versée au dossier, de ces avertissements. Il résulte, toutefois, des constatations opérées au paragraphe 14 que, dès l'assemblée générale du 2 juin 1998, le CIHEF avait pleinement conscience du caractère répréhensible des pratiques, puisque le compte rendu de réunion faisait état de ce qu'il ne fallait pas mentionner l'existence de base de prix dans l'accord interprofessionnel à venir ou dans le contrat soumis à extension.

93. Le CIHEF a recueilli des cotisations de 294 513 euro au cours de l'exercice clos le 31 décembre 2004, dernier exercice clos disponible.

94. En fonction des éléments généraux et individuels, tels qu'appréciés ci-dessus, il y a lieu de lui infliger une sanction pécuniaire de 5 000 euro.

95. Afin d'informer l'ensemble des professionnels concernés et d'attirer leur attention sur la nécessité de lutter contre toute pratique d'entente sur les prix, il y a lieu d'ordonner la publication des visas, du paragraphe 96 et du dispositif de la décision, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision par le CIHEF.

96. Il est établi que le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF), organisme interprofessionnel au sens de la loi du 10 juillet 1975, regroupant les producteurs et négociants du secteur de l'huile essentielle de lavandin et de lavande, dont le rôle est, grâce à un système de quotas de vente par producteur et la constitution de stocks, de réguler les cours, a outrepassé son rôle en fixant des prix minima de vente d'huiles essentielles de lavande et de lavandin lors de ses réunions des 28 août 2000, 16 juillet 2001, 30 août 2001, pour les campagnes 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003. Ces prix qualifiés de "conseillés" ont été perçus par tous les intervenants comme des prix minima imposés et ont été respectés par tous. Cette entente de prix imposés a faussé la concurrence sur le marché des huiles essentielles de lavande et de lavandin. Elle est prohibée par le droit national et communautaire de la concurrence. La décision intégrale du Conseil peut être consultée sur le site Internet du Conseil de la concurrence dont l'adresse est : " www.conseil-concurrence.fr.".

Décision

Article 1er : M. A est mis hors de cause.

Article 2 : Il est établi que le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises a enfreint les dispositions de l'article L. 420-1 du Code de commerce et de l'article 81 du traité instituant la Communauté européenne.

Article 3 : Il est infligé au Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises une sanction pécuniaire de 5 000 euro.

Article 4 : Le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises fera publier les visas, le paragraphe 96 et les articles 2 et 3 du dispositif de la présente décision, dans le bulletin "l'Essentiel - Bulletin des plantes à parfum et aromatiques" et dans le journal "La Provence". Ces publications seront précédées de la mention : "Décision n° 05-D-55 du 12 octobre 2005 du Conseil de la concurrence relative à des pratiques mises en œuvre par le Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises dans le secteur de la production d'huiles essentielles de lavande et de lavandin (publication d'un extrait)".

Article 5 : Les sociétés adresseront sous pli recommandé au bureau de la procédure du Conseil, copie des publications prévues à l'article 3, dès leur parution et au plus tard le 31 décembre 2005.