CCE, 13 novembre 2001, n° 2002-229

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa, après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article, considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par lettre du 12 janvier 1998, enregistrée le 15 janvier 1998, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a notifié à la Commission, en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité, un régime d'aides à la restructuration d'exploitations en difficulté dans le secteur des cultures protégées en Sardaigne, approuvé par la décision de la Giunta régionale n° 48-7 du 2 décembre 1997. Par lettres datées du 10 septembre 1998, enregistrée le 15 septembre 1998, et du 16 novembre 1998, enregistrée le 19 novembre 1998, elle a communiqué des informations complémentaires à la Commission.

(2) Par lettre du 1er février 1999, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de cette aide.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (1). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.

(4) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés.

II. DESCRIPTION

(5) Le régime notifié est le "Plan régional de restructuration des entreprises du secteur des cultures protégées. Décision de la Giunta n° 48-7 du 2 décembre 1997". Il comprend des mesures financières (amortissement et renégociation de la dette), structurelles (investissements) et d'assistance technique. La Région a prévu un budget de 60 milliards de lires italiennes (ITL) (environ 30 millions d'euro) pour son exécution, chaque entreprise devant recevoir une aide maximale de 600 millions de lires (environ 300000 euro).

(6) D'après les explications de la Région (voir note du 10 septembre 1998), il s'agit d'un régime d'aide forfaitaire, qui prévoit que les entreprises concernées retrouvent leur viabilité en l'espace de trois ans. Cependant, la durée des différentes mesures d'aide à la restructuration est la suivante: 1) bonification d'intérêts sur la renégociation de la dette: 15 ans; 2) contribution à fonds perdus et investissements: temps nécessaire à la réalisation des mesures; 3) assistance technique: durée illimitée.

(7) Les bénéficiaires des aides indiqués sont les entreprises qui connaissent des difficultés financières dans le secteur agricole, notamment dans la production primaire de cultures protégées ou de produits de la floriculture ou de l'horticulture. Produits concernés

(8) Les cultures agricoles protégées sont toutes les espèces végétales présentant un intérêt agricole qui sont cultivées sous une structure capable de les protéger des agents atmosphériques défavorables. Les espèces concernées par la mesure notifiée sont:

- les cultures maraîchères (tomate de table - de type "camone" et de taille moyenne/grande -, aubergine, poivron, concombre, courgette, melon, pastèque, fraise, haricot, laitue, céleri, radis, roquette),

- les plantes condimentaires (persil, basilic, marjolaine, thym, origan, etc.),

- les champignons,

- les fleurs coupées (oeillet, chrysanthème, gerbera, rose, muflier, gypsophile, statice, glaïeul, iris, lis, etc.),

- les plantes en pot vertes et fleuries,

- les plantes méditerranéennes.

Entreprises concernées et leur niveau de difficulté financière

(9) D'après les informations fournies par les autorités italiennes, les personnes concernées par le plan de restructuration sont, pour la plupart, de petits entrepreneurs, au sens de l'article 2083 du Code civil italien (dans certains cas des sociétés simples ou de personnes et, dans de rares cas uniquement, des sociétés de capitaux de type Sarl). Tous opèrent dans le secteur de la production primaire. Toujours selon les autorités italiennes, les entreprises bénéficiaires considérées sont potentiellement efficaces et productives; leur insolvabilité technique est due à l'impossibilité de payer leurs dettes en raison des pertes découlant soit de leur faible production, soit de leur difficulté à récupérer en temps voulu la contre-valeur des productions mises sur le marché.

(10) Les critères de détermination des bénéficiaires prévus par le plan tiennent compte de la spécificité des exploitations agricoles sardes; ils cherchent à évaluer, d'une part, le niveau de difficulté effective que connaissent les entreprises (importante perte d'exploitation pendant plusieurs campagnes) et, d'autre part, l'impossibilité réelle de réduire leur endettement sans aide publique (par exemple par la cession d'une partie de l'entreprise ou de biens patrimoniaux personnels).

(11) En ce qui concerne le premier critère (d'ordre économique), une entreprise est considérée en difficulté lorsqu'elle a présenté, au cours des trois dernières campagnes, une perte d'exploitation moyenne égale ou supérieure à 25 % des produits effectifs. Cette perte se calcule en comparant le résultat économique desdites campagnes avec la moyenne des profits tirés de la vente de la production brute (article 2425a du Code civil), et elle se démontre comme suit: une fois estimés les coûts moyens d'exploitation pour les campagnes 1993/1994, 1994/1995 et 1995/1996, on les compare aux profits tirés du produit brut des mêmes campagnes. Les profits sont évalués sur la base d'une déclaration pertinente du chef d'entreprise faite au titre de la loi n° 15 du 4 janvier 1968 relative aux normes sur les documents administratifs et sur la légalisation et l'authentification des signatures, en particulier l'article 4 (déclaration tenant lieu d'acte de notoriété), l'article 20 (authentification des signatures) et l'article 26 (sanctions pénales).

(12) Le second critère (d'ordre patrimonial) se propose de comparer la valeur du patrimoine de l'exploitation et, éventuellement, le patrimoine personnel de l'exploitant, à l'exclusion de la résidence principale, avec l'encours des dettes venues à échéance au 31 décembre 1996, constitué de dettes à l'égard de banques, d'établissements de prévoyance et d'établissements privés, pour autant qu'elles puissent être prouvées. Est considéré comme en difficulté le chef d'exploitation dont l'endettement est égal ou supérieur à 30 % du patrimoine tel que défini ci-dessus. Par capital d'exploitation, on entend l'ensemble des biens matériels de l'exploitation (capital foncier, infrastructures de serres, bâtiments, machines, etc.) qui fera l'objet d'une évaluation par des techniciens de l'ERSAT sur le formulaire prévu à cet effet. La valeur du capital est égale à la moyenne entre la valeur du capital d'exploitation (calculée conformément à l'article 2424 du Code civil) et celle de la réalisation effective du bien sur le marché. Le patrimoine personnel du chef d'exploitation doit être vérifié sur la base d'une déclaration pertinente de l'intéressé conformément à la loi n° 15 du 4 janvier 1968.

Le niveau des difficultés des entreprises est, quant à lui, évalué sur la base des paramètres suivants:

a) pour le chef d'entreprise individuel, les biens d'exploitation et les biens personnels ainsi que, le cas échéant, ceux liés à l'exercice d'autres activités,

b) pour les sociétés simples et les sociétés de personnes, les biens d'exploitation ainsi que les biens personnels des membres et, le cas échéant, ceux liés à l'exercice d'autres activités,

c) pour les sociétés de capitaux, les biens d'exploitation.

(13) En réponse à la lettre du 19 octobre 1998, par laquelle la Commission demandait d'expliquer et d'illustrer par des exemples concrets l'application des critères précités, les autorités italiennes, par lettre du 16 novembre 1998, ont répondu ce qui suit:

Niveau des difficultés financières des entreprises

(14)

"- [...] il est précisé que le résultat d'exploitation (bénéfice ou perte) est déterminé exclusivement par comparaison entre les frais encourus et les profits réalisés au cours de la campagne considérée. En particulier, les frais d'exploitation ne peuvent couvrir le montant total des investissements effectués, mais seulement la part d'amortissement correspondant à l'année considérée.

Exemple: Si une entreprise a effectué au cours de l'année des investissements de 50 millions pour l'achat d'équipements à amortir en dix ans, le coût de l'investissement pour l'année considérée est de 5 millions (tranches d'amortissement). Ce chiffre participera donc à la formation du résultat d'exploitation (bénéfice ou perte) sous le poste 'Coûts'. De ce fait, si une entreprise a réalisé un bénéfice de 10 millions et effectué des investissements de 50 millions avec une tranche d'amortissement annuel de 5 millions, cette tranche a déjà contribué, sous le poste 'Coûts', à la formation du bénéfice de l'entreprise de 10 millions.

- [...] L'endettement pris en considération dans la détermination du paramètre n'est pas l'endettement total de l'entreprise (venu à échéance et à venir), mais seulement l'endettement venu à échéance au 31 décembre 1996 et non payé [...] considéré comme dette à court terme à laquelle l'entreprise ne peut faire face. Il est à noter que le chef d'entreprise dont la dette venue à échéance (et, bien entendu, non payée) est égale ou supérieure à 30 % de la valeur patrimoniale sera considéré comme en difficulté. En effet, ce pourcentage est considéré comme impossible à assumer par le chef d'entreprise en tant que dette à court terme, d'où la nécessité absolue d'une restructuration financière.

Plus précisément:

- le critère ne peut manifestement pas ignorer les investissements réalisés en ce qui concerne les éventuelles tranches dues et non payées entre le 1er janvier 1992 et le 31 décembre 1996,

- le niveau d'endettement considéré n'est donc pas le niveau d'endettement global, mais celui venu à échéance.

Exemple: une entreprise disposant d'un actif de 100 millions dont 30 millions venus à échéance (dette à court terme) et 50 millions à échéance ultérieure (dette à long terme) a un patrimoine net de 20 millions." Reprise de la rentabilité (15)

"Les bénéficiaires de l'aide doivent dresser le bilan de l'exercice. Ce document permettra aux techniciens de l'administration régionale de vérifier le retour des entreprises à la viabilité. On a jugé nécessaire d'imposer cette condition à l'octroi des aides parce que le secteur agricole sarde souffre non seulement des difficultés évoquées dans l'introduction du plan, mais aussi de l'absence d'une culture d'entreprise qui s'exprime notamment par la résistance à adopter une comptabilité aussi élémentaire soit-elle. Le plan de restructuration vise aussi à surmonter les problèmes liés à cette absence de culture.

Les critères à appliquer pour évaluer le retour des entreprises en difficulté à la viabilité économique ont été établis sur la base d'une comparaison entre, d'une part, le produit d'exploitation net à l'hectare découlant de la gestion actuelle des exploitations, qui montre clairement l'impossibilité de couvrir les postes de dépenses (notamment les amortissements et les tranches dues aux banques) et, d'autre part, le produit d'exploitation net à l'hectare tel que résultant de la gestion évoluée, c'est-à-dire compte tenu des mesures proposées dans le plan de restructuration, qui permettront d'obtenir un produit brut suffisant pour couvrir tous les postes de dépenses.

Avec le plan de restructuration, qui améliorera la gestion tant au niveau de la qualité des produits que dans le choix de cultures répondant aux besoins du marché, l'incidence des frais d'amortissement des installations et des structures ainsi que des tranches dues aux banques sur le produit brut passera de 43 % (gestion actuelle) à 29,7 % (gestion évoluée). Le bénéfice minimal prévu après la restructuration est de 1,4 %.

Tableau 2

Incidence des coûts sur les profits

Gestion actuelle (volume de la production = 800 quintaux)

<emplacement tableau>

Les coûts fixes concernent: l'amortissement des structures et des installations, la manutention et la tranche de remboursement du prêt.

Gestion évoluée (volume de la production = 1100 quintaux)

<emplacement tableau>

Les coûts fixes concernent l'amortissement des structures et des installations, la manutention, l'assurance et la tranche de remboursement du prêt.

Comparaison entre gestion actuelle et gestion évoluée

<emplacement tableau>

Le plan de restructuration de l'entreprise repose essentiellement sur les mesures suivantes qui seront appliquées dans l'exploitation:

A) identification de la quantité à produire pour revenir à la viabilité. Cette quantité est celle qui permet un coût unitaire moyen (K) au moins égal au prix du marché (P).

Dans l'exemple du tableau 2, cette quantité est établie à 1100 quintaux à l'hectare, contre une quantité actuelle de 800 quintaux à l'hectare. En effet, en appliquant la formule qui permet d'obtenir le coût unitaire moyen: K = Kt:Qt, dans laquelle K = coût unitaire moyen; Kt = coût total et Qt = quantité totale

Dans la gestion actuelle: P< K

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Dans la gestion évoluée: P >K

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Pour améliorer le volume et la qualité de la production de manière à revenir à la viabilité, il faut prendre les mesures suivantes:

a) introduction d'innovations technologiques (point 14), avec une utilisation optimale des facteurs de production et selon une méthode de production appropriée, par exemple, produire essentiellement pendant les périodes où la demande des différents produits est la plus forte et la plus rémunératrice sur le marché (pour la tomate 'camone', c'est la période comprise entre décembre et février);

b) protection de la production contre les maladies par les mesures de restructuration matérielle visées au point 14 a);

c) reconversion des productions peu rentables vers des productions à valeur de marché plus élevée et plus faciles à commercialiser. Les organisations de vente auxquelles adhèrent les bénéficiaires du plan garantissent le placement des produits sur le marché, mais elles ont aussi pour fonction d'indiquer les productions qui font l'objet d'une demande particulière;

d) réduction des charges salariales par la compression de la main-d'œuvre, elle-même obtenue par les adaptations technologiques introduites et par le transfert des opérations de tri et de conditionnement aux organisations de vente.

Dans l'exemple donné, les charges salariales représentent 48 % dans la gestion actuelle contre 26,9 % dans la gestion évoluée;

e) réduction des coûts de production en appliquant, dans la mesure du possible, des techniques de production moins onéreuses, par exemple, en remplaçant la technique d'antiparasitage au bromure de méthyle (stérilisation), actuellement très utilisée, par une méthode de solarisation qui est non seulement moins coûteuse mais aussi plus respectueuse de l'environnement.

Il faut également tenir compte d'un facteur qui, bien qu'extérieur aux exploitations, joue un grand rôle dans le retour à la viabilité: il s'agit de la demande croissante de produits typiques et naturels, une demande que les organisations de commercialisation, avec le niveau de production actuel, ne parviennent pas à satisfaire. Enfin, il faut souligner le rôle de l'assistance technique, qui permettra dans l'immédiat de suppléer au manque éventuel de professionnalisme des chefs d'exploitations, tout en leur permettant d'acquérir ou d'améliorer la maîtrise professionnelle nécessaire à la bonne gestion de l'exploitation."

Mesures prévues dans les plans de rétablissement de la viabilité

(16)

"Le plan de restructuration présenté par tout bénéficiaire potentiel sur le formulaire fourni par l'administration doit indiquer:

- les mesures de restructuration financière,

- les petites mesures d'adaptation technologique,

- l'engagement d'introduire une comptabilité d'entreprise,

- l'engagement d'adhérer à un groupement de producteurs et, partant, de réorienter la production vers la demande du marché [...],

- l'engagement formel de ne pas présenter de projets d'amélioration foncière [...] pendant cinq ou dix ans (cinq ans pour les exploitations qui disposent d'installations complètes et efficaces pour la période considérée et qui bénéficient uniquement de la restructuration financière; dix ans pour les exploitations qui bénéficient également de l'aide aux mesures d'adaptation technologique. Dix ans est le temps normal pour atteindre l'efficacité)."

En outre, les bénéficiaires recevront pendant une période illimitée une assistance technique assurée par des "techniciens de l'ATA (Association technique d'automation) et des vulgarisateurs agricoles (qui) sont des employés de l'office de l'ERSAT (Office régional de développement et d'assistance technique en agriculture) compétent pour la Région." Mesures financières prévues pour la restructuration

(17) En ce qui concerne la restructuration, les autorités compétentes, par lettre du 10 septembre 1998, ont communiqué les informations suivantes: "Les établissements de crédit concernés par le plan de restructuration des exploitations de culture sous serre en difficulté sont des établissements privés [...]. Étant donné que les établissements de crédit, ayant passé des accords, renonceront aux intérêts de retard dus tant sur la dette venue à échéance le 31 décembre 1996 que sur celle qui viendra à échéance après cette date et jusqu'à la signature du nouveau contrat par le bénéficiaire [point 4.1 a) du plan], l'intervention de l'administration régionale consistera:

a) à pratiquer l'abattement d'une part du capital de la dette constituée vis-à-vis des établissements de crédit à compter du 1er janvier 1992 et venue à échéance le 31 décembre 1996;

b) à accorder une bonification d'intérêts sur le prêt pluriannuel (d'une durée maximale de quinze ans) découlant de la renégociation de la dette résiduelle à charge des exploitations et constituée par:

1 - la dette résiduelle visée au point a);

2 - les tranches dues après le 31 décembre 1996 et jusqu'à la date de conclusion du nouveau prêt;

3 - l'endettement résiduel à venir (capital résiduel d'éventuels prêts agricoles). La bonification visée au point b), mise à jour à la date de conclusion du contrat, ne peut dépasser 30 % du taux de référence fixé par l'État pour les prêts à l'amélioration (actuellement 6,50 %).

La somme des deux formes d'assistance (aide et bonification d'intérêts) ne peut dépasser 75 % de la dette venue à échéance le 31 décembre 1996, nette d'intérêts de retard. En l'occurence, étant donné que la seule compression de coût possible est celle de la tranche d'amortissement du prêt, à réaliser par la restructuration financière, on effectuera dans un premier temps une comparaison entre la tranche maximale pouvant être supportée par l'exploitation (3500 ITL au mètre carré) et la tranche du nouveau plan d'amortissement; on procédera donc à la projection du nouveau prêt:

1) tant d'abord, en modulant la durée du prêt (de cinq à quinze ans);

2) ensuite, en pratiquant l'abattement des parts de capital venues à échéance le 31 décembre 1996.

Le résultat de ces deux opérations permettra d'obtenir le montant exact du capital résiduel à emprunter, et donc de déterminer la nouvelle tranche compatible avec la tranche maximale pouvant être assumée, qui devra être inférieure ou égale à cette dernière.

Toutes ces opérations devront également respecter les autres limites imposées par le plan, à savoir:

- montant maximal de l'aide publique à la restructuration financière: 75 % de la dette venue à échéance le 31 décembre 1996, nette des intérêts de retard à la charge des banques,

- montant maximal de l'aide publique, y compris les mesures afférentes à la partie structurelle: 600 millions d'ITL."

Investissements prévus pour la restructuration

(18) D'après les autorités nationales, les investissements énumérés ci-après sont "indispensables dans la mesure où ils visent à prévenir et contenir les effets négatifs des phénomènes climatiques défavorables, à protéger contre les phytopathologies, à réduire les coûts de production et à améliorer la qualité (productions écocompatibles) des produits, de manière à ce que les organisations de vente puissent facilement les mettre sur le marché. Étant donné l'état de précarité financière des entreprises bénéficiaires, il est prévu un taux d'aide égal à 75 % de la dépense éligible.

Les investissements concernent les entreprises opérant dans le secteur de la production primaire, il s'agit de:

a - Installation de filets anti-insectes. 1000 ITL/m2

Les filets anti-insectes, à poser sur toutes les ouvertures de la serre, sont indispensables pour empêcher l'entrée d'insectes nuisibles aux cultures et porteurs de virus; en particulier, les filets réduisent d'environ 90 % les infestations par la mouche blanche, dont la bemisia tabaci, responsable des infections de TYLCV. Il faut considérer que les filets limitent l'aération des cultures d'environ 50 %.

b - Aération forcée et contrôle climatique. 1200 ITL/m2

Suite à la mesure visée au point a), il devient indispensable d'installer un système d'aération forcée et de contrôle climatique.

Les filets anti-insectes, qui font largement obstacle à l'aération naturelle, rendent nécessaire la ventilation forcée et le contrôle de l'humidité de l'air afin d'éviter les graves problèmes que posent aux cultures les maladies cryptogamiques telles que la pourriture grise, le mildiou, cladosporium, les bactéries, ainsi que les physiopathies graves telles que l'hyperhydrose, la fasciation de la tige, etc.

c - Isolation mobile. 6500 ITL/m2

L'installation de dispositifs d'isolation mobiles est indispensable pour obtenir des productions de bonne qualité, y compris au cours des mois d'hiver, avec une économie d'énergie de 50 %.

d - Distribution d'air chaud. 4000 ITL/m2

Cette installation améliore la circulation d'air chaud, permet de contrôler l'humidité relative et contribue à augmenter par la suite l'économie d'énergie d'environ 20 %.

e - Installation de drainage. 6400 ITL/m2

Opération indispensable sur les terrains très argileux, sous peine de ne pouvoir pratiquer rationnellement l'irrigation et la nutrition, notamment au cours des mois d'automne et d'hiver.

f - Ouvrages externes pour l'accumulation des eaux douces. 2350 ITL/m2

Le bénéfice de ces ouvrages est réservé aux entreprises de culture sous serre situées dans des zones non desservies par des installations d'irrigation de groupements, sous réserve que l'eau de la nappe phréatique ne convienne ni en quantité ni en qualité.La création de bassins d'accumulation permettra d'atténuer le phénomène de la salinisation des nappes souterraines, qui est l'un des motifs de perte de production.

g - Centrales d'irrigation fertilisante. 600 ITL/m2

Pour les exploitations qui doivent améliorer l'efficacité de l'irrigation fertilisante à l'aide de pompes aspirantes simples ou doubles, intervention sur 10 % de la superficie totale (il est fondamental de rationaliser le plus possible l'irrigation fertilisante pour garantir le revenu de l'exploitation)."

Assistance technique prévue pour la restructuration

(19) D'après les autorités nationales, "les mesures d'assistance technique, de vulgarisation et de formation professionnelle appliquées par l'ERSAT dans le cadre de ses activités habituelles, dont font partie les services rendus par les techniciens et les vulgarisateurs agricoles [...], comprennent:

- l'examen de l'état des infrastructures de l'entreprise,

- la constatation du bien-fondé de l'orientation culturale adoptée pour résoudre le problème de l'endettement,

- l'identification du changement éventuel d'orientation culturale par l'entreprise,

- l'identification des travaux d'adaptation technologique à réaliser absolument,

- la couverture pendant trois ans (temps jugé nécessaire pour revenir à une situation de gestion normale et stable) des frais de consultation de spécialistes,

- le suivi du processus de retour à la gestion normale,

- la formation professionnelle.

Tous les services [...] sont assurés par des employés de la Région; ils n'entraînent donc pas de coûts supplémentaires par rapport à la rémunération normale des employés.

Il est cependant prévu l'intervention de 'techniciens' travaillant à titre privé, sur la base de contrats conclus avec l'ERSAT, exclusivement comme enseignants hautement spécialisés; le coût de leurs interventions ne peut pas être calculé pour le moment, mais il entre dans les dépenses normales de gestion de cet office.

Les contrats conclus par la Région relèvent d'une réglementation spécifique qui garantit la transparence des opérations considérées (par exemple, publication au Journal officiel de la Région, contrôle de la Cour des comptes)."

Participation de la Région Sardaigne au plan de restructuration

(20) D'après les autorités compétentes: "En ce qui concerne la participation financière, [...] la Région Sardaigne interviendra de la manière suivante:

a - amortissement de parts du capital venu à échéance le 31 décembre 1996;

b - bonification d'intérêts sur la renégociation de la dette résiduelle venue à échéance et à venir;

c - contribution à fonds perdus pour les mesures (investissements) prévues au point 4.2 du plan (75 % de la dépense éligible).

La somme a + b ne doit pas dépasser 75 % de la dette venue à échéance au 31 décembre 1996, nette des intérêts de retard.

Les coûts de l'activité technique ne sont pas compris dans le plan de restructuration puisqu'il s'agit d'activités ordinaires de l'ERSAT."

Contribution des banques au plan de restructuration

(21) Par lettre du 19 octobre 1998, la Commission a demandé aux autorités compétentes de lui communiquer les noms des établissements qui renonceront aux intérêts dus sur les dettes des bénéficiaires potentiels, de lui préciser si tous les établissements qui ont accordé des crédits à tous les bénéficiaires potentiels adhéreront au régime et d'indiquer les montants des intérêts auxquels ces établissements renonceront. Dans leur lettre du 16 novembre 98, les autorités compétentes, à la demande de la Commission, ont fait savoir que les banques concernées par la mise en œuvre du plan étaient les suivantes: Banca Nazionale del Lavoro, Cariplo, Banco di Sardegna, Istituto Bancario S. Paolo di Torino, Monte dei Paschi di Siena, Istituto di Credito delle Casse Rurali e Artigiane, Banca Meliorconsorzio, Banco di Napoli, Credito Italiano, Banca Commerciale Italiana et Banca di Sassari. D'après la réponse des autorités compétentes, les intérêts sur les dettes des bénéficiaires auxquels les banques renonceraient seraient établis cas par cas et ne pouvaient donc être ni établis ni communiqués dans l'immédiat.

Contribution des bénéficiaires au plan de restructuration

(22) D'après les autorités compétentes, "restent à la charge du bénéficiaire:

- 25 % de la dépense éligible pour les mesures visées au point 4.2 du plan (c'est-à-dire pour les investissements),

- les intérêts sur la dette renégociée non couverts par la mesure régionale.

La capacité du bénéficiaire à supporter les coûts à sa charge est fonction des nouvelles conditions financières et de production de l'exploitation; c'est pourquoi il est plausible qu'une exploitation individuelle puisse amortir ces coûts au cours des trois premières années d'activité.

Le bénéficiaire justifie les dépenses encourues de la manière suivante:

a - pour l'achat de machines et d'équipements: par les factures correspondantes;

b - pour le travail effectué tant par le bénéficiaire lui-même que par des tiers: par la présentation d'un devis reposant sur les prix unitaires établis d'après le barème régional correspondant, mis à jour régulièrement et approuvé par décret de l'assessorat."

Durée de l'aide et des mesures prévues dans le plan de restructuration

(23) D'après les autorités compétentes: "L'aide est forfaitaire et il n'est pas prévu de prolongation. La durée d'une année est la période nécessaire au lancement du plan (c'est-à-dire l'ensemble des procédures administratives et bureaucratiques).

Les différentes mesures d'aide ont une durée précise:

- la bonification d'intérêts: de cinq à quinze ans,

- les contributions à fonds perdus pour les mesures d'entretien et d'adaptation dureront le temps nécessaire à leur réalisation technique,

- en ce qui concerne l'assistance technique, il a déjà été dit que c'est un service usuel et que sa durée est donc illimitée.

Dans la mise en œuvre du plan, aussi longtemps que les exploitations n'ont pas atteint les résultats prévus, l'assistance sera importante et obligatoire."

Engagements des autorités nationales

(24)

"La Région, en mettant en œuvre le plan notifié, s'engage à respecter les conditions prévues dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (2).

La Région s'engage en outre à présenter à la Commission un relevé annuel détaillé des aides accordées, comme prévu au point 3.2.2 desdites lignes directrices communautaires." Cumul possible d'aides à l'amortissement de dettes en faveur des mêmes bénéficiaires

(25) Par note du 19 octobre 1998, la Commission a demandé aux autorités compétentes de garantir que chacun des bénéficiaires potentiels des aides prévus dans la mesure notifiée n'avait pas déjà reçu dans le passé des aides à la restructuration, des aides non notifiées ou des aides incompatibles dont la restitution a été demandée. En réponse aux demandes de la Commission, les autorités compétentes ont répondu, par note du 16 novembre 1998, ce qui suit: "1) la Région n'a jamais versé d'aides à la restructuration; 2) la loi régionale n° 4 du 19 janvier 1998, approuvée par la Commission le 3 juin 1998, qui permet de renégocier des prêts, annule pour les exploitations bénéficiaires du plan les effets de la législation précédente, implicitement abrogée; 3) lorsqu'un demandeur a bénéficié d'une aide incompatible dont la restitution a été requise, l'administration peut garantir, au cas où cette restitution n'a pas été faite, qu'elle déduira le montant de l'aide incompatible du montant dû au titre du plan."

(26) La Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité parce qu'elle nourrissait des doutes quant à la compatibilité du régime avec le Marché commun. Ces doutes portaient sur les points suivants.

a) En ce qui concerne le niveau des difficultés financières des exploitations

- Comme la plupart des exploitations visées ne possèdent pas de comptabilité d'entreprise (l'engagement d'adopter une comptabilité figure parmi les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier d'une aide à la restructuration), l'adéquation des critères proposés par les autorités italiennes pour l'évaluation des pertes d'exploitation et du niveau d'endettement des bénéficiaires potentiels semblait sujette à caution (à titre d'exemple, il ne semblait pas y avoir de distinction nette entre endettements à court terme et à long terme; en outre, ce dernier pouvait être lié à des investissements à amortir comme dans le cadre de toute activité économique normale, et une entreprise qui amortissait par annuités le coût de ses investissements pouvait ne pas être nécessairement considérée en difficulté).

- Les autorités italiennes avaient indiqué que serait considéré en difficulté le chef d'exploitation dont la dette venue à échéance mais non payée serait égale ou supérieure à 30 % du patrimoine de l'exploitation, sans préciser s'il était question du patrimoine net ou non.

- Compte tenu des observations formulées au premier tiret, la question se posait de savoir si le critère du niveau d'endettement prouvait un endettement sérieux, et le critère de la perte d'exploitation pouvait sembler dépeindre une situation très critique.

- L'application des critères précités semblait se fonder notamment sur l'autocertification des bénéficiaires.

b) En ce qui concerne le retour à la viabilité

- Les mesures financières proposées (paiement, par la Région, de parts du capital venu à échéance le 31 décembre 1996; bonification, par la région, des intérêts liés à la renégociation de la dette résiduelle venue à échéance et à venir; renoncement, par les établissements de crédit, aux intérêts de retard échus) pouvaient constituer de simples aides au fonctionnement, d'autant plus qu'elles ne semblaient pas permettre de calculer facilement le montant des dettes à amortir et des aides à octroyer.

- La contribution à fonds perdus pour les investissements (75 % des dépenses éligibles) apparaissait trop élevée.

- Le régime notifié ne prévoyait pas de réduction de capacité ou de clôture d'activités non rentables, alors qu'il n'était pas certain qu'il existe des débouchés sur le marché pour les productions concernées.

- La question se posait de savoir si une augmentation des profits de l'ordre de 50 % grâce à l'adoption de nouvelles techniques culturales, à l'introduction d'innovations technologiques et, si nécessaire, à la reconversion vers des productions plus rentables pouvait réellement permettre un retour à la viabilité dans un délai de trois ans, d'autant plus que, comme indiqué au tiret précédent, il n'était pas sûr qu'il existe des débouchés sur le marché pour les productions concernées.

c) En ce qui concerne la lutte contre les distorsions indues de la concurrence

- La Commission avait demandé aux autorités italiennes de montrer, documents à l'appui, quels effets sur les prix aurait une aide destinée à augmenter les profits d'environ 50 % et quels seraient les débouchés offerts aux produits concernés. Or, lesdites autorités n'ont fourni aucun document à l'appui de leurs analyses.

- Le régime ne prévoyait aucune réduction de capacité alors que, dans le secteur de la floriculture, cette réduction semblait nécessaire.

d) En ce qui concerne le principe selon lequel l'aide doit être proportionnée aux coûts et aux avantages de la restructuration

- Le plafond de 600 millions d'ITL (environ 300 000 euro) fixé par exploitation bénéficiaire semblait élevé, compte tenu des types de problèmes qui seraient à l'origine de l'endettement.

- La difficulté inhérente au calcul du montant de la dette à amortir ne permettait pas de déterminer la mesure dans laquelle les bénéficiaires contribuaient réellement au processus de restructuration.

- L'abandon des intérêts de retard par les établissements de crédit pouvait constituer une nouvelle aide d'État, puisqu'il n'était pas impossible que certains d'entre eux soient des établissements publics ou sous contrôle public.

e) En ce qui concerne la nature des bénéficiaires

Étant donné que des sociétés de capitaux pouvaient figurer au nombre des bénéficiaires, la Commission ne pouvait exclure que certaines entreprises concernées par le régime ne remplissent pas toutes les conditions requises pour relever de la définition des PME figurant au point 3.2.4 des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (3).

f) En ce qui concerne l'existence possible d'un "effet Deggendorf"

La Commission avait demandé aux autorités compétentes de garantir que chacun des bénéficiaires potentiels des aides prévus dans la mesure notifiée n'avait pas déjà reçu dans le passé des aides à la restructuration, des aides non notifiées ou des aides incompatibles dont la restitution avait été demandée. En réponse à cette demande, les autorités compétentes ont notamment répondu, par note du 16 novembre 1998, que la Région n'avait jamais versé d'aides à la restructuration, et que, si un demandeur avait bénéficié d'une aide incompatible dont la restitution avait été requise, l'administration pouvait garantir, au cas où cette restitution n'aurait pas été faite, qu'elle déduirait le montant de l'aide incompatible du montant dû au titre du plan de restructuration. Sur la base de cette réponse, la Commission ne pouvait exclure que le régime notifié ne puisse permettre d'accorder des aides à des bénéficiaires ayant déjà reçu des aides incompatibles dont la Commission aurait demandé la restitution. Or, d'après la Cour de justice, la non-restitution d'aides illégales constitue un élément fondamental qui doit être pris en considération dans l'examen de la compatibilité de nouvelles aides (4).

III. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ITALIENNES, RÉACTIONS DE LA COMMISSION ET RÉPONSE DES AUTORITÉS ITALIENNES

(27) Par lettre datée du 9 juin 1999, enregistrée 15 juin 1999, les autorités italiennes ont répondu aux doutes exprimés par la Commission à propos de la compatibilité du régime notifié avec le Marché commun.

En ce qui concerne le niveau des difficultés financières des exploitations

(28) Les autorités italiennes ont tout d'abord indiqué que les dettes prises en compte pour la détermination du niveau des difficultés des exploitations seraient celles créées par l'accumulation de traites échues et non payées à cause des pertes d'exploitation subies au fil des années (considérées comme dettes à court terme car devant être réglées immédiatement sous peine de mise en demeure de l'exploitation), ainsi que celles à l'égard d'organismes de prévoyance et de privés, dont l'existence serait démontrée. Il ne s'agissait donc pas des dettes engendrées par l'exercice normal d'activités économiques, comme, par exemple, les investissements effectués par l'exploitant et à amortir à long terme.

(29) Ensuite, en ce qui concerne la question du patrimoine, les autorités italiennes ont précisé, dans leur lettre du 9 juin 1999, que le degré de difficulté financière des exploitations était déterminé notamment en fonction de l'endettement par rapport au patrimoine net. Compte tenu de la définition donnée du patrimoine net par l'article 2424 du Code civil italien, les exploitations qui possèdent un tel patrimoine disposent d'un capital et de réserves (5). En conséquence, les services de la Commission ont demandé aux autorités italiennes, dans leur lettre du 7 décembre 1999, quelle contrepartie sur le patrimoine net elles demanderaient aux bénéficiaires du régime. Dans leur lettre du 8 février 2001, les autorités italiennes ont répondu qu'elles ne demanderaient de contrepartie que si cela était absolument nécessaire pour que l'exploitation atteigne l'équilibre économique et financier sans que son efficacité soit compromise.

(30) Enfin, pour ce qui est du recours à l'autocertification en l'absence d'une comptabilité permettant de vérifier la perte d'exploitation et le niveau d'endettement, les autorités italiennes ont indiqué que ce mécanisme semblait parfaitement légitime au regard de la législation nationale en la matière (6), précisant que toute déclaration fausse effectuée par un exploitant entraînait de graves sanctions de type pénal. Compte tenu de ces informations, la Commission a, dans une lettre datée du 7 décembre 1999 (réf. VI/051291) demandé aux autorités italiennes si elles pouvaient s'engager à faire vérifier les déclarations des bénéficiaires potentiels du régime par un tiers ou un organisme indépendant. Par leur lettre du 8 février 2001, les autorités italiennes ont communiqué le texte de la loi précitée, montrant que l'administration est tenue de contrôler les déclarations en question, éventuellement par sondage. Face aux doutes que nourrissait encore la Commission quant au caractère aléatoire des contrôles, les autorités italiennes ont précisé, dans la même lettre, que toutes les déclarations des bénéficiaires potentiels seraient contrôlées.

En ce qui concerne le retour à la viabilité des bénéficiaires potentiels

(31) Dans leur lettre du 8 février 2001, les autorités italiennes se sont engagées à ramener le taux d'aide prévu pour les investissements dans les entreprises bénéficiaires à 50 % dans les zones défavorisées et à 40 % dans les zones non défavorisées, conformément aux dispositions des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole (7). Elles ont également actualisé les données qui leur avaient permis de déterminer les niveaux de production à atteindre pour que les entreprises en difficulté puissent redevenir rentables, précisant le mode de calcul utilisé (comparaison entre le coût unitaire moyen et le prix de marché dans les deux scénarios envisagés - conduite actuelle et conduite évoluée - le prix de marché étant établi sur la base de données chiffrées fournies par une coopérative). Dans leur schéma, l'augmentation de la production doit entraîner une augmentation des recettes.

En ce qui concerne la prévention des distorsions de concurrence indues

(32) En matière de formation des prix, les autorités italiennes ont répété, dans leur lettre du 9 juin 1999, que l'intervention en faveur de la restructuration des exploitations en difficulté n'aurait aucune incidence sur la formation des prix des produits visés. À l'appui de leur affirmation, elles ont fourni un graphique retraçant l'évolution des prix de plusieurs variétés de produits au cours de la campagne 1997/1998. Dans leur lettre du 7 décembre 1999, les services de la Commission leur ont demandé sur la base de quelles données elles pouvaient affirmer que les mesures de restructuration n'auraient aucune incidence sur la formation des prix, le graphique fourni n'étant guère révélateur puisqu'il illustrait une évolution des prix à un stade où aucune aide n'avait encore été versée. Dans leur lettre du 8 février 2001, elles ont répondu une nouvelle fois qu'il n'y aurait pas d'incidence sur la formation des prix, les produits visés par le régime faisant l'objet d'une demande généralement stable.

(33) À propos de débouchés sur les marchés (ce point étant lié à l'argument de la stabilité de la demande évoqué au point précédent), les autorités italiennes ont indiqué, dans leur lettre du 9 juin 1999, qu'il fallait tenir compte du fait que les produits sardes allaient bénéficier d'activités de promotion envisagées par le ministère du Commerce extérieur et le ministère des Politiques agricoles pour augmenter les exportations de produits horticoles de qualité vers les pays de l'Union européenne, les pays d'Europe centrale et orientale et le reste du monde. Elles ont précisé que, de leur point de vue, le secteur de la floriculture ne présentait pas d'excédent, puisque la Commission elle-même cofinançait, dans le cadre d'un programme d'orientation pluriannuel (POP), une mesure axée notamment sur le renforcement du secteur de la floriculture. Dans leur lettre du 7 décembre 1999, les services de la Commission ont attiré leur attention sur le fait que la mesure précitée visait précisément à favoriser l'écoulement de produits floricoles (fleurs coupées) parce que le secteur affichait une surcapacité. Ils les ont par conséquent invitées une nouvelle fois à se conformer aux dispositions du point 3.2.2.ii) des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, ou à demander l'application des dispositions du point 3.2.5 desdites lignes directrices. En vertu de ce dernier, la Commission peut renoncer à l'exigence d'une réduction de capacité dans une branche excédentaire du secteur agricole lorsque, pour des mesures ciblées sur une catégorie particulière de produits ou d'opérateurs, les décisions prises en faveur de tous les bénéficiaires pendant une période de douze mois consécutifs ne doivent pas porter, au total, sur une quantité de produit excédant 3 % de la production annuelle totale du produit visé dans le pays (les références géographiques pouvant être ramenées du niveau national au niveau régional). Dans leur lettre du 8 février 2001, les autorités italiennes n'ont pas réagi à ces observations de la Commission. Cependant, elles ont produit une étude de marché démontrant l'existence de débouchés pour les productions visées, mais couvrant la période 1995-1997. Les conclusions en sont que:

- au cours de la période considérée, les prix à la production et de gros ont eu tendance à augmenter,

- d'une manière générale, les prix de gros sont supérieurs au prix à la production,

- les prix de gros varient moins que ceux à la production,

- la production sous serre donne des prix plus élevés que la production en plein air.

En ce qui concerne le principe selon lequel l'aide doit être proportionnée aux coûts et aux avantages de la restructuration

(34) En ce qui concerne le plafond d'aide de 600 millions d'ITL (environ 300 000 euro) fixé par exploitation et la difficulté de déterminer l'importance de la contribution réelle des bénéficiaires au processus de restructuration, compte tenu des problèmes posés par le calcul du montant de la dette à amortir, les autorités italiennes ont réexpliqué en quoi consisterait l'intervention publique dans le cadre de la restructuration, en soulignant que la participation demandée aux bénéficiaires (au moins 25 %) était suffisamment consistante, compte tenu du fait que ces derniers devaient encore assumer leurs dettes non bancaires (assurances, rémunération des salariés, dettes envers les fournisseurs de biens nécessaires au maintien de la production et dettes envers des instituts de prévoyance publics et privés). Dans leurs explications, elles ont également indiqué que la dette en capital constituée entre le 1er janvier 1992 et le 31 décembre 1996 pourrait être éteinte jusqu'à concurrence de 20 % par la Région, pour autant que le pourcentage maximal d'intervention publique pour le cadre de la restructuration de l'exploitation (75 %) ne soit pas dépassé.

(35) Cette indication ne correspondait pas aux données communiquées initialement par les autorités italiennes, puisque, comme indiqué au considérant 17, la somme de l'abattement de la dette en capital et de la bonification d'intérêts sur le prêt pluriannuel (d'une durée maximale de quinze ans) découlant de la renégociation de la dette résiduelle à charge des exploitations ne devait pas dépasser 75 % de la dette venue à échéance le 31 décembre 1996. En parlant d'intervention publique dans le cadre de la restructuration de l'exploitation, les autorités italiennes ont élargi l'assiette de calcul des 75 % d'intervention aux investissements à réaliser dans le cadre de la restructuration.

(36) Interrogées sur cette nuance introduite dans l'assiette de calcul de l'intervention publique, les autorités italiennes ont répondu de manière définitive, dans leur lettre du 8 février 2001, que l'intervention de l'administration régionale consisterait en:

a) l'octroi de subventions à fonds perdus pour de petites adaptations technologiques des installations nécessaires à la restructuration des exploitations, avec une intensité d'aide de 50 % dans les zones défavorisées, et de 40 %, dans les autres zones;

b) l'extinction, jusqu'à concurrence de 20 %, de la dette en capital échue qui s'est constituée entre le 1er janvier 1992 et le 31 décembre 1996;

c) l'octroi d'une bonification d'intérêts (jusqu'à concurrence de 30 % du taux de référence fixé par l'État pour les prêts d'amélioration) sur le prêt de quinze ans lié à la renégociation de la dette constituée de la dette résiduelle visée au point b), des traites échues entre le 31 décembre 1996 et la date de contraction du nouvel emprunt, ainsi que de l'endettement résiduel à venir, la somme des postes a), b) et c) ne devant pas couvrir plus de 75 % du coût total de la restructuration (autrement dit, d'un montant englobant également le coût des investissements qui font partie du plan de restructuration).

(37) À propos de l'abandon des intérêts de retard par les établissements de crédit prêts à participer au régime, les autorités italiennes ont indiqué, dans leur lettre du 9 juin 1999, que l'opération ne comportait aucun élément d'aide d'État si l'on tenait compte de l'évaluation, faite par la Commission, de l'attitude des banques contrôlées par l'État à l'égard des aides accordées par le Gouvernement autrichien à la société Head tyrolia Mares (8). Cependant, dans le cas évoqué, l'abandon des intérêts de retard n'a été considéré comme dépourvu d'élément d'aide que parce qu'il avait été décidé par toutes les banques intervenant dans l'opération (autrement dit, à la fois les banques publiques et les banques privées). Sur cette base, les services de la Commission ont demandé aux autorités italiennes, dans leur lettre du 7 décembre 1999, d'identifier les banques publiques et privées, parmi celles qui seraient prêtes à renoncer à leurs intérêts de retard, et de préciser si toutes les banques participant à l'opération de restructuration étaient disposées à accepter cette renonciation. Dans leur lettre du 8 février 2001, les autorités italiennes ont fourni la liste demandée. Elles ont également ajouté qu'elles joignaient les déclarations de certaines banques attestant leur disponibilité à renoncer à leurs intérêts de retard, précisant que les banques qui n'avaient pas jugé utile de confirmer leur accord par écrit avaient, de toute façon, manifesté leur approbation.

En ce qui concerne la nature des bénéficiaires

(38) Dans leur lettre du 19 juin 1999, les autorités italiennes ont confirmé que seules pourraient bénéficier des aides les petites entreprises agricoles correspondant à la définition donnée au point 3.2.5.b) des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, autrement dit les opérateurs du secteur agricole n'employant pas plus de 10 unités de travail annuel, y compris les sociétés de capitaux présentant cette même caractéristique. En ce qui concerne l'existence possible d'un "effet Deggendorf"

(39) En réponse aux observations de la Commission [considérant 26, point f)], les autorités italiennes ont indiqué qu'elles excluraient du bénéfice des aides toutes entreprises ayant reçu dans le passé des aides illégales et incompatibles et ne les ayant pas remboursées.

(40) Par lettre datée du 14 septembre 2001, enregistrée le 17 septembre 2001, les autorités italiennes ont demandé que la Commission adopte une décision finale dans un délai de deux mois, en vertu de l'article 7, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 (devenu l'article 88) du traité CE (9).

IV. APPRÉCIATION DE L'AIDE

(41) En vertu de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le Marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Dans le cas d'espèce, les aides étudiées sont susceptibles de produire les effets décrits ci-dessus. En effet, elles favorisent certaines productions (fruits, légumes et plantes) et sont susceptibles de fausser les échanges de par la place qu'y occupent les produits visés. Ainsi, pour ne citer qu'un exemple, l'Italie, où la Sardaigne constitue une grosse zone de production, a été le principal producteur de légumes de l'Union en 1999, avec une production de 15153857 tonnes représentant 28,7 % de la production totale de l'Union (52726260 tonnes) (10). Les aides entrent donc dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité et nécessitent une dérogation pour pouvoir être déclarées compatibles avec le Marché commun.

(42) Les dérogations applicables sont décrites dans les lignes directrices communautaires régissant les aides visées. À l'heure actuelle, les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté sont régies par les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté de 1999 (11). En vertu du point 7.3 de ces lignes directrices, les aides au sauvetage et à la restructuration en faveur de PME (aides individuelles ou régimes) notifiées avant le 30 avril 2000 doivent être appréciées selon les lignes directrices précédentes, qui datent de 1997 (12). Étant donné que le plan de restructuration visé a été notifié le 12 janvier 1998, l'étude de sa compatibilité avec le Marché commun doit être effectuée sur la base des lignes directrices de 1997.

(43) En vertu des dispositions combinées des points 1.1 et 2.3 de ces lignes directrices (qui resteront dénommées ci-après "les lignes directrices"), les aides d'État destinées au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté entrent normalement dans le champ d'application de l'article 92 (à présent, l'article 87, dénommé ci-après "l'article 87"), paragraphe 1, du traité (13), car elles ont tendance, de par leur nature même, à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre États membres, en déplaçant la charge des adaptations structurelles sur d'autres entreprises plus performantes et en encourageant une course aux subventions.

(44) En vertu du point 2.4 des lignes directrices, "mis à part les cas de dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires qui bénéficient d'une dérogation en vertu de l'article 87, paragraphe 2, point b), du traité ... et, dans la mesure où l'article 87, paragraphe 2, point c), reste applicable, les cas d'aides octroyées en Allemagne susceptibles d'être couvertes par cette disposition, la seule base de dérogation pour les aides au sauvetage ou à la restructuration octroyées à des entreprises en difficulté est l'article 92 (à présent, l'article 87), paragraphe 3, point c), [en vertu duquel] la Commission a le pouvoir d'autoriser les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques [...] quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun". En l'espèce, comme la notification ne se proposait pas de satisfaire aux conditions d'application des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité, la seule dérogation qui puisse être invoquée dans le cadre de l'analyse des aides est la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(45) Pour que cette dérogation soit applicable, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Étant donné qu'en l'espèce il est question d'un régime d'aides, le premier élément à vérifier est son champ d'application. Ce dernier pose problème, car, au lieu de notifier un régime en bonne et due forme énonçant des principes généraux permettant d'examiner des plans de restructuration individuels à un stade ultérieur, les autorités italiennes ont plutôt présenté un mécanisme de restructuration unique applicable à tous les bénéficiaires potentiels et comportant un tel degré d'automatisme dans son application et des définitions telles que l'on ne peut exclure que certaines entreprises admises au bénéfice des aides n'y soient pas éligibles. À cet égard, la définition la plus problématique est celle de la notion d'entreprise en difficulté.

Définition de l'entreprise en difficulté

(46) Le point 2.1 des lignes directrices énumère les signes qui révèlent habituellement l'état de difficulté d'une entreprise. La plupart d'entre eux sont fondés sur le caractère croissant des problèmes, qu'il s'agisse du niveau des pertes ou de la lourdeur de l'endettement. Les critères utilisés par les autorités italiennes sont fondés sur une moyenne qui ne permet pas de constater la régularité de l'aggravation de la situation des entreprises concernées. À titre d'exemple, comme le plan est établi sur la base d'une moyenne, on ne peut exclure que les deux premières années de la période prise en référence puissent être suivies d'une troisième année positive, même si la moyenne reste défavorable. Un autre élément à souligner est que, dans les mesures notifiées par les autorités italiennes, les pertes doivent être déclarées par les bénéficiaires eux-mêmes, en vertu des dispositions de la loi n° 127 du 15 mai 1997 (14). La Commission a pris note de l'engagement des autorités italiennes d'aller au-delà de ce que prévoit la loi en question, et de faire vérifier toutes les déclarations des bénéficiaires potentiels du régime. Néanmoins, comme les bénéficiaires potentiels ne semblent pas posséder de comptabilité d'entreprise, il est difficile d'entrevoir sur quelle base la vérification en question pourrait être effectuée, ceci valant pour l'ensemble des critères utilisés par les autorités italiennes pour définir le degré de difficulté des entreprises du secteur visé. Faute d'une base de contrôle valable, la Commission ne peut donc exclure que des entreprises qui ne seraient pas vraiment en difficulté bénéficient d'aides dans le cadre du régime de restructuration, et considère que la définition donnée de l'entreprise en difficulté n'est pas pertinente.

(47) Outre les questions de définition, l'applicabilité en l'espèce de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité suppose le respect de certaines conditions, énoncées au point 3.2.2 des lignes directrices.

Retour à la viabilité

(48) La première des conditions fixées par le point 3.2.2 en question est que le plan de restructuration doit permettre de rétablir, dans un délai raisonnable, la viabilité à long terme de l'entreprise sur la base d'hypothèses réalistes en ce qui concerne ses conditions d'exploitation future. Par ailleurs, l'amélioration de la viabilité doit résulter principalement de mesures internes prévues par le plan de restructuration et elle ne peut être fondée sur des facteurs externes sur lesquels l'entreprise ne peut guère influer, tels que des augmentations de prix ou de la demande, que si les hypothèses avancées quant à l'évolution du marché sont largement acceptées.

(49) Dans le cas d'espèce, le plan semble reposer, entre autres, sur l'hypothèse selon laquelle des campagnes de promotion envisagées par le ministère du Commerce extérieur et le ministère des Politiques agricoles vont créer des débouchés en stimulant les exportations de produits horticoles de qualité vers les pays de l'Union européenne, les pays d'Europe centrale et orientale et le reste du monde. Cependant, aucun élément ne permet de prouver que ces campagnes produiront l'effet escompté en termes de débouchés. Par ailleurs, en ce qui concerne la période nécessaire pour le retour à la viabilité, il existe une contradiction manifeste entre la volonté affichée de voir les entreprises concernées revenir à la rentabilité en trois ans, alors que, de l'aveu des autorités italiennes elles-mêmes, "dix ans sont nécessaires pour atteindre l'efficacité". Dans un contexte tel que celui d'une restructuration d'entreprises, une période de dix ans ne peut certainement pas être considérée comme un délai raisonnable.

(50) Un second élément qui intervient dans l'hypothèse des autorités italiennes est la question des prix. Les conclusions de l'étude de marché fournie témoignent d'une augmentation des prix au cours de la période considérée (1995-1997). Cependant, la période prise en référence ne permet pas de déterminer ce que sont les tendances actuelles en matière de prix. À plusieurs reprises, les autorités italiennes ont indiqué que le plan, prévoyant une amélioration des recettes grâce à une augmentation de la production, n'aurait aucune incidence sur la formation des prix des produits visés. Toutefois, comme les informations qu'elles ont fournies concernaient chaque fois le passé, il n'a jamais été possible de vérifier le bien-fondé de leur affirmation. Or, il n'est guère crédible que la mise sur le marché de quantités sensiblement plus élevées de produits n'ait aucun effet sur la formation des prix, d'autant plus que l'augmentation de la production envisagée par les autorités italiennes (de l'ordre de 35 % à 40 %) est considérable. Il est donc à craindre que le régime ait une incidence négative sur la formation des prix et que le niveau de production utilisé comme référence par les autorités italiennes pour garantir le retour à la rentabilité des exploitations bénéficiaires ne soit pas réaliste, tant de par son ampleur que parce qu'il ne tient pas compte de cette baisse des prix qui pourrait être induite par la commercialisation de quantités beaucoup plus élevées de produits et qui rendrait beaucoup plus aléatoire le retour à la viabilité des entreprises visées. Prévention de distorsions de concurrence indues

(51) Une autre condition imposée aux aides à la restructuration est que des mesures soient prises pour atténuer autant que possible les conséquences défavorables pour les concurrents. Ces mesures doivent se matérialiser par une réduction ou une fermeture irréversible de capacité chez les bénéficiaires d'aides, lorsqu'il y a surcapacité structurelle dans le secteur considéré. Lorsqu'il n'y a pas de surcapacité structurelle, la Commission n'exige normalement pas de réduction de capacité en contrepartie de l'aide, mais il doit lui être démontré que l'aide ne servira qu'au rétablissement de la viabilité de l'entreprise et qu'elle ne permettra pas à son bénéficiaire, durant la mise en œuvre du plan de restructuration, de développer sa capacité de production, sauf si cela est nécessaire pour rétablir la viabilité de l'entreprise sans pour autant fausser la concurrence.

(52) En ce qui concerne la question des éventuelles réductions de capacité à demander, il est à noter que les autorités italiennes ont précisé que les bénéficiaires du régime seraient uniquement des petites entreprises agricoles au sens du point 3.2.5.b) des lignes directrices, autrement dit des opérateurs n'employant pas plus de dix unités de travail annuel. À ce titre, elles auraient pu demander l'application des dispositions spéciales des lignes directrices concernant le secteur agricole, comme le leur avait proposé la Commission. Comme elles ne l'ont pas fait (considérant 33), la Commission a dû considérer que le régime d'aides envisagé devait être étudié à la lumière des conditions générales du point 3.2.2.

(53) En l'espèce, quel que soit le point des lignes directrices appliqué à cet égard, la Commission a pu constater, sur la base des dernières informations disponibles, qu'il ne semblait pas ou plus y avoir de surcapacité structurelle dans les branches d'activité visées par le régime de restructuration. La Commission ne juge donc pas nécessaire de demander une réduction de la capacité de production des bénéficiaires.

(54) Cela étant, puisqu'aucune réduction de capacité n'est demandée, il doit être démontré que les investissements envisagés servent uniquement à rétablir la viabilité de l'entreprise sans pour autant fausser la concurrence. Sur ce plan, le risque est grand de voir les investissements fausser la concurrence, puisqu'ils vont servir à augmenter sensiblement la production et que l'impact que l'on peut craindre sur les prix va affecter directement les recettes et, partant, les activités des entreprises concurrentes.

Aide proportionnée aux coûts et avantages de la restructuration

(55) Parmi les conditions à remplir figure également celle de la proportionnalité entre les coûts et les avantages de la restructuration. Pour garantir cette proportionnalité, les bénéficiaires de l'aide doivent normalement contribuer de manière importante au plan de restructuration sur leurs propres ressources ou par un financement extérieur aux conditions du marché. Compte tenu de la participation de la Région au régime de restructuration (qui peut aller jusqu'à 75 % du montant total de la restructuration), la Commission considère que la participation des bénéficiaires à la restructuration n'est pas assez importante. Ce point de vue est étayé par le fait que, lorsqu'il leur a été demandé de fournir des précisions sur la contrepartie que les bénéficiaires pourraient fournir au moyen de leur patrimoine net, les autorités italiennes se sont contentées de répondre qu'elles demanderaient une contrepartie aux intéressés pour autant qu'ils aient un patrimoine net, que cette contribution soit absolument indispensable à l'équilibre financier de l'entreprise et qu'elle ne compromette pas l'efficacité de cette dernière. Cette réponse non seulement ne fournit pas d'indications sur l'effort que les exploitations seraient amenées à produire, mais encore suggère que certaines d'entre elles pourraient ne se voir demander aucun effort, ce qui témoigne d'une disproportion entre les interventions de la Région et des bénéficiaires.

(56) La disproportion entre les interventions de la Région et des bénéficiaires est accentuée par l'ampleur du montant qui peut être accordé à chacun de ces derniers (600 millions d'ITL, soit environ 300 000 euro), étant donné que, d'après les indications fournies par les autorités italiennes elles-mêmes, le régime est prévu pour des petites entreprises agricoles, autrement dit des opérateurs n'employant pas plus de dix unités de travail annuel.

(57) Par ailleurs, toujours dans le contexte de l'étude de cette disproportion, les autorités italiennes ont prétendu que l'abandon des intérêts de retard par les banques créancières ne comportait pas d'élément d'aide. À l'appui de cet argument, elles ont renvoyé à l'évaluation, faite par la Commission, de l'attitude des banques contrôlées par l'État à l'égard des aides accordées par le Gouvernement autrichien à la société Head tyrolia Mares (considérant 37), puis communiqué quatre lettres de banques se déclarant effectivement disposées à renoncer à exiger des intérêts de retard sur les sommes dues, et précisé que les banques qui n'avaient pas jugé utile de confirmer leur accord par écrit avaient, de toute façon, manifesté leur approbation. Ces documents ne sont cependant pas suffisants pour justifier l'invocation de l'approche adoptée dans le cas des aides à la société autrichienne susmentionnée, étant donné que, comme indiqué au considérant 37, il fallait que toutes les banques (autrement dit les banques publiques et privées) renoncent à leurs intérêts de retard pour que l'opération puisse être considérée comme ne comportant pas d'élément d'aide. En l'espèce, l'affirmation des autorités italiennes selon laquelle les banques qui n'avaient pas jugé utile de confirmer leur accord par écrit avaient, de toute façon, manifesté leur approbation, ne constitue pas une preuve formelle de la position des banques. Compte tenu de l'absence d'une partie des lettres des banques, et, partant, de l'impossibilité de déterminer si toutes étaient effectivement disposées à renoncer à leurs intérêts de retard, la Commission ne peut toujours pas exclure la possibilité de voir les banques publiques et privées ne pas réagir de la même manière face à l'abandon des intérêts, et, partant, de voir l'opération comporter une aide impossible à quantifier faute d'informations et difficile à replacer dans le cadre de la restructuration, puisqu'en établissant leur plan les autorités italiennes ont considéré d'office qu'il n'y avait pas d'aide d'Etat dans l'opération et que cette dernière ne devait, dès lors, pas être prise en compte dans le calcul des 75 % d'intervention publique.

(58) Enfin, en ce qui concerne l'"effet Deggendorf" mentionné au considérant 26, point f), et au considérant 39, l'engagement pris par les autorités italiennes d'exclure du bénéfice des aides toute entreprise ayant reçu dans le passé des aides illégales et incompatibles et ne les ayant pas remboursées, met fin aux doutes exprimés sur ce point par la Commission, dans le cadre de l'ouverture de la procédure.

V. CONCLUSIONS

(59) Malgré les explications fournies par les autorités italiennes en réponse à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission considère que le plan de restructuration présenté par les autorités italiennes repose sur une définition inadéquate des entreprises en difficulté, que le scénario de retour à la viabilité des entreprises visées n'est pas réaliste, qu'il existe un risque réel de distorsion de concurrence à cause de l'incidence de l'augmentation de capacité sur les prix, et partant, sur les recettes et les activités des concurrents, et que l'aide est disproportionnée par rapport aux coûts et aux avantages de la restructuration. À la lumière de ces considérations et compte tenu du fait que, par leur lettre du 14 septembre 2001, les autorités italiennes ont prié la Commission d'adopter une décision finale dans un délai de deux mois sur la base des informations dont elle dispose, en vertu de l'article 7, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil, la Commission ne peut que conclure que le régime d'aides à la restructuration envisagé par la Sardaigne ne peut pas bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité et, par voie de conséquence, ne peut pas être déclaré compatible avec le Marché commun. Il est à noter que toutes les considérations développées ci-dessus seraient restées valables si le régime avait été analysé à la lumières des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté de 1999,

A arrêté la présente décision:

Article premier

Le régime d'aides que la Sardaigne envisage de mettre à exécution, en vertu de la décision de la Giunta régionale n° 48-7 du 2 décembre 1997, est incompatible avec le Marché commun. Ce régime ne peut, pour cette raison, être mis à exécution.

Article 2

L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 3

La République italienne est destinataire de la présente décision.

(1) JO C 187 du 3.7.1999, p. 2.

(2) JO C 283 du 19.9.1997, p. 2.

(3) Voir note 2 de bas de page.

(4) Arrêt de la Cour de justice du 15 mai 1995, dans l'affaire C-355-95 P. Textilwerbe Deggendorf GmbH (TWD) contre Commission européenne et République fédérale d'Allemagne, Recueil de la jurisprudence 1997, p. I-2549).

(5) D'après cet article, les éléments constitutifs du patrimoine net sont, d'une manière générale, le capital, la réserve provenant de primes d'émission d'actions, la réserve de réévaluation, la réserve légale, la réserve liée aux actions en portefeuille, les réserves statutaires, d'autres réserves à préciser séparément, les bénéfices (ou pertes) reportés et ceux de l'exercice.

(6) Loi n° 127 du 15 mai 1997 (loi prévoyant des mesures urgentes pour l'assouplissement de l'activité administrative et des procédures de décision et de contrôles) et ses dispositions d'application.

(7) JO C 28 du 1.2.2000, p. 2.

(8) JO L 25 du 28.1.1997, p. 26.

(9) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.

(10) En 2000, l'Italie a même produit 16308854 tonnes de légumes. Comme les chiffres de tous les États membres ne sont pas encore disponibles, il n'est pas possible de déterminer quelle part de la production de l'Union cette quantité représente. On notera toutefois que, sur la base des données disponibles, l'Italie est le seul pays qui a vu sa production augmenter sensiblement entre 1999 et 2000.

(11) JO C 288 du 9.10.1999, p. 2.

(12) Voir note 2 de bas de page.

(13) L'article 92 (à présent, l'article 87), paragraphe 1, précité indique que sont incompatibles avec le Marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(14) Voir note 6 de bas de page.