CJCE, 1re ch., 9 février 1999, n° C-383/97

LA COUR (première chambre),

1 Par ordonnance du 30 octobre 1997, parvenue à la Cour le 10 novembre suivant, l'Amtsgericht Nordhorn a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, une question préjudicielle sur l'interprétation des articles 30 et suivants du traité CE.

2 Cette question a été soulevée dans le cadre d'une procédure pénale engagée contre M. Van der Laan pour infraction à l'article 17, paragraphe 1, points 2, sous b), et 5, du Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (loi allemande relative aux produits alimentaires et aux autres objets d'utilité courante, ci-après le "LMBG") par la commercialisation, en Allemagne, de différents produits à base de viande.

La législation allemande

3 L'article 17, paragraphe 1, point 2, sous b), du LMBG interdit "de mettre professionnellement dans le commerce des denrées alimentaires qui s'écartent, du point de vue de leur constitution, des us et coutumes et dont la valeur, particulièrement la valeur nutritive ou de jouissance, ou l'utilisation est diminuée de manière non négligeable, sans étiquetage suffisant."

4 En outre, l'article 17, paragraphe 1, point 5, du LMBG interdit de mettre "professionnellement dans le commerce des denrées alimentaires sous des dénominations, indications ou présentations susceptibles d'induire en erreur..."

5 Il ressort de l'article 33 du LMBG que le Code alimentaire allemand est un recueil de lignes directrices qui décrit la fabrication, la constitution ou d'autres caractéristiques des denrées alimentaires, qui sont importantes pour le caractère commercialisable de ces denrées.

6 L'article 47 a, paragraphe 1, du LMBG prévoit:

"Par dérogation à l'article 47, paragraphe 1, première phrase, des produits au sens de la présente loi, qui sont régulièrement fabriqués et mis dans le commerce dans un autre État membre de la Communauté ou un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou qui proviennent d'un État tiers et ont été régulièrement mis dans le commerce dans un État membre de la Communauté ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, peuvent être introduits et être mis dans le commerce dans le pays, même s'ils ne satisfont pas aux dispositions en matière de droit des produits alimentaires de la République fédérale d'Allemagne. La première phrase ne s'applique pas aux produits qui

1. ne sont pas conformes aux interdictions des articles 8, 24 ou 30 ou

2. ne satisfont pas à d'autres dispositions juridiques adoptées à des fins de protection de la santé, dans la mesure où le caractère commercialisable des produits en République fédérale d'Allemagne n'a pas été reconnu, conformément au paragraphe 2, par la publication d'une décision de portée générale du ministre fédéral dans le Bundesanzeiger."

7 Si de telles denrées alimentaires s'écartent des dispositions du LMBG, il convient de l'indiquer de manière appropriée, conformément à son article 47 a, paragraphe 4, dans la mesure où cela est nécessaire pour la protection du consommateur.

Le litige au principal

8 Bentheimer Fleischwarenvertriebs GmbH distribue en Allemagne des produits à base de viande appelés "Lupack", "Bristol" et "Benti", fabriqués aux Pays-Bas par la société de droit néerlandais Van der Laan, Almelo, et régulièrement mis dans le commerce dans cet État. Ces produits portent les indications suivantes:

"Lupack:

Jambon moulé hollandais, composé de morceaux d'épaule, sans lard ni couenne; produit contenant 75 % de viande de porc.

Ingrédients: viande de porc, eau, substances glucidiques, sel, stabilisateur E 450 (a), antioxydant E 301, conservateur E 250.

Bristol:

Produit à base de viande: jambon d'épaule hollandais sans lard ni couenne.

Ingrédients: viande de porc, sel, substances glucidiques, stabilisateur E 450 (a), antioxydant E 301, conservateur E 250.

Benti:

Jambon moulé hollandais, composé de morceaux d'épaule, sans lard ni couenne. Produit contenant 70 % de viande de porc.

Ingrédients: viande de porc, eau, sel, substances glucidiques, stabilisateur E 450 (a), antioxydant E 301, conservateur E 250."

9 Par décision du 13 septembre 1994, le Landkreis Grafschaft Bentheim (ci-après le "Landkreis") a infligé à M. Van der Laan, en sa qualité de gérant de la société Van der Laan, une amende administrative de 7 500 DM notamment pour infraction à l'article 17, paragraphe 1, points 2, sous b), et 5, du LMBG. Le parquet d'Osnabrück a ensuite demandé la mise en œuvre de la procédure pénale.

10 Dans le cadre de cette procédure, le Landkreis et le parquet d'Osnabrück font valoir, en premier lieu, que le produit appelé "Bristol" n'est pas un produit naturel mais un produit de salaison qui, conformément aux points 2.19-2.3411 et suivants des lignes directrices concernant la viande et les produits à base de viande du Code alimentaire allemand, aurait dû porter une étiquette indiquant qu'il s'agissait de "jambon moulé composé de morceaux d'épaule".

11 Ils relèvent, en deuxième lieu, que, selon les indications qu'ils portent, le Lupack et le Benti ne contiennent respectivement que 75 % et 70 % de viande de porc. Or, selon l'usage général, les produits de salaison contiendraient 100 % de viande de porc. Les produits litigieux s'écarteraient donc tellement des usages commerciaux qu'un étiquetage selon l'article 17, paragraphe 1, point 2, sous b), du LMBG ne serait plus possible.

12 En troisième lieu, les teneurs constatées en eau ajoutée, comprises entre 3,7 % et 18 % dans le Bristol et entre 8,7 % et 10,6 % dans le Lupack, ne seraient pas admises pour les produits de salaison.

13 En quatrième lieu, le Landkreis et le parquet d'Osnabrück invoquent le fait que les échantillons examinés présentent une teneur en protéines de viande musculaire comprise entre 87,9 et 88,1 %, dans le Bristol et de 87,9 % dans le Benti, qui est donc très inférieure au minimum de 90 % exigé par le Code alimentaire.

14 En dernier lieu, ils font valoir que, bien que le Code alimentaire allemand exige un minimum de 19 % de protéines dans la partie maigre, les échantillons examinés présentent une teneur de 15 % à 18,2 % dans le cas du produit appelé "Bristol" et une teneur comprise entre 16,6 et 17,2 % dans le cas du produit "Lupack". L'écart par rapport au minimum exigé ne serait donc pas négligeable.

15 Se demandant si l'interprétation et l'application faites, en l'espèce, de l'article 17 du LMBG et des lignes directrices prévues par le Code alimentaire allemand n'étaient pas contraires aux articles 30 et suivants du traité, la juridiction de renvoi a sursis à statuer pour poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

"L'application combinée de l'article 17, paragraphe 1, points 2, sous b), et 5, de la loi relative aux produits alimentaires et aux autres objets d'utilité courante et des points 2.19-2.3411 et suivants des lignes directrices applicables à la viande et aux produits à base de viande du Code alimentaire allemand, telle qu'elle a été faite en l'espèce par le Landkreis Grafschaft Bentheim et par le Parquet d'Osnabrück, est-elle contraire aux articles 30 et suivants du traité CE, c'est-à-dire à l'interdiction de discrimination édictée par ces dispositions ?"

Sur la question préjudicielle

16 Par cette question, le juge de renvoi demande en substance si l'article 30 du traité s'oppose à une réglementation nationale qui interdit la commercialisation de produits tels que ceux en cause dans le litige au principal pour des raisons tenant à la protection des consommateurs.

17 Il convient de rappeler d'abord que, aux termes de l'article 30 du traité, les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres.

18 Selon une jurisprudence constante, constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative toute mesure susceptible d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, 8-74, Rec. p. 837, point 5).

19 Il y a lieu de rappeler également que, conformément à la jurisprudence Cassis de Dijon (arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, 120-78, Rec. p. 649), constituent des mesures d'effet équivalent, interdites par l'article 30, les obstacles à la libre circulation des marchandises résultant, en l'absence d'harmonisation des législations, de l'application à des marchandises en provenance d'autres États membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, de règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces marchandises (telles que celles qui concernent leur dénomination, leur forme, leurs dimensions, leur poids, leur composition, leur présentation, leur étiquetage, leur conditionnement), même si ces règles sont indistinctement applicables à tous les produits, dès lors que cette application ne peut être justifiée par un but d'intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises (arrêts du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard, C-267-91 et C-268-91, Rec. p. I-6097, point 15, et du 26 juin 1997, Familiapress, C-368-95, Rec. p. I-3689, point 8).

20 Il est constant que le droit communautaire ne contient pas de règles harmonisées relatives à la fabrication ou à la commercialisation de produits à base de jambon, tels que ceux en question au principal. Il ressort par ailleurs du dossier que ces produits sont légalement fabriqués et commercialisés aux Pays-Bas.

21 L'interdiction de les commercialiser en Allemagne ne saurait donc être admise que si elle était justifiée par un but d'intérêt général.

22 Il est constant que l'interdiction appliquée en l'espèce n'est pas motivée par des considérations portant sur la santé publique.

23 En revanche, le Landkreis et le parquet d'Osnabrück invoquent la protection du consommateur, qui est l'objectif poursuivi par l'article 17 du LMBG.

24 A cet égard, il y a lieu de relever que la protection des consommateurs peut être garantie par des moyens qui n'entravent pas l'importation de produits légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres, notamment par l'apposition d'un étiquetage adéquat concernant la nature du produit vendu (arrêt du 13 novembre 1990, Bonfait, C-269-89, Rec. p. I-4169, point 15).

25 S'agissant de l'étiquetage des denrées alimentaires, il convient de se reporter à la directive 79-112-CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard (JO 1979, L 33, p. 1, ci-après la "directive"). A l'époque des faits au principal, cette directive était applicable dans sa version modifiée, en dernier lieu, par la directive 91-72-CEE de la Commission, du 16 janvier 1991 (JO L 42, p. 27).

26 La directive dispose en son article 2:

"1. L'étiquetage et les modalités selon lesquelles il est réalisé ne doivent pas:

a) être de nature à induire l'acheteur en erreur, notamment:

i) sur les caractéristiques de la denrée alimentaire et notamment sur la nature, l'identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, l'origine ou la provenance, le mode de fabrication ou d'obtention,

..."

27 L'article 3 dispose:

"1. L'étiquetage des denrées alimentaires comporte, dans les conditions et sous réserve des dérogations prévues aux articles 4 à 14, les seules mentions obligatoires suivantes:

1) la dénomination de vente;

2) la liste des ingrédients;

..."

28 Aux termes de l'article 5, paragraphe 1,

"La dénomination de vente d'une denrée alimentaire est la dénomination prévue par les dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui lui sont applicables et, à défaut, le nom consacré par les usages de l'État membre dans lequel s'effectue la vente au consommateur final et aux collectivités ou une description de la denrée alimentaire et, si nécessaire, de son utilisation suffisamment précise pour permettre à l'acheteur d'en connaître la nature réelle et de la distinguer des produits avec lesquels elle pourrait être confondue."

29 L'article 6, paragraphe 5, contient les dispositions suivantes:

"a) La liste des ingrédients est constituée par l'énumération de tous les ingrédients de la denrée alimentaire, dans l'ordre décroissant de leur importance pondérale au moment de leur mise en œuvre. Elle est précédée d'une mention appropriée comportant le mot 'ingrédients'.

Toutefois:

- l'eau ajoutée et les ingrédients volatils sont indiqués dans la liste en fonction de leur importance pondérale dans le produit fini; la quantité d'eau ajoutée comme ingrédient dans une denrée alimentaire est déterminée en soustrayant de la quantité totale du produit fini la quantité totale des autres ingrédients mis en œuvre. Cette quantité peut ne pas être prise en considération si, en poids, elle n'excède pas 5 % du produit fini..."

30 Enfin, l'article 15 prévoit:

"1. Les États membres ne peuvent interdire le commerce des denrées alimentaires conformes aux règles prévues dans la présente directive, par l'application de dispositions nationales non harmonisées qui règlent l'étiquetage et la présentation de certaines denrées alimentaires ou des denrées alimentaires en général.

2. Le paragraphe 1 n'est pas applicable aux dispositions nationales non harmonisées justifiées par des raisons:

- de protection de la santé publique,

- de répression des tromperies, à condition que ces dispositions ne soient pas de nature à entraver l'application des définitions et règles prévues par la présente directive,

- de protection de la propriété industrielle et commerciale, d'indications de provenance, d'appellations d'origine et de répression de la concurrence déloyale."

Quant à la dénomination des produits

31 Quant aux différentes infractions reprochées à M. Van der Laan, il convient de constater, en premier lieu, que la dénomination figurant sur le produit Bristol, à savoir "produit à base de viande: jambon d'épaule hollandais sans lard ni couenne", peut ne pas être suffisamment précise pour permettre à l'acheteur d'en connaître la nature réelle, comme l'exige l'article 5, paragraphe 1, de la directive.

32 En effet, comme l'a soulevé M. l'avocat général aux points 39 à 42 de ses conclusions, une telle dénomination peut créer l'impression qu'il s'agit d'un produit naturel constitué par un seul morceau de jambon d'épaule, alors qu'il s'agit en réalité d'un jambon moulé formé de différents morceaux d'épaule.

33 Si la juridiction de renvoi devait constater que ces deux produits sont de nature différente et que la dénomination du produit Bristol ne permet pas de le distinguer d'un produit constitué par un seul morceau de jambon d'épaule, cette dénomination ne serait pas conforme à l'article 5, paragraphe 1, de la directive et serait de nature à induire le consommateur en erreur, au sens l'article 2 de la directive.

Quant aux ingrédients

34 S'agissant des ingrédients composant les trois produits en question, à savoir leur teneur en viande de porc et en eau, il y a lieu de relever que les étiquettes des produits Lupack et Benti, d'une part, donnent au consommateur une information exacte sur leur teneur en viande et, d'autre part, lui permettent de savoir que leur teneur en eau est comprise entre 5 et 25 % du poids du produit fini pour le produit Lupack et entre 5 et 30 % pour le produit Benti.

35 Un tel étiquetage est conforme aux exigences des articles 3, paragraphe 1, et 6, paragraphe 5, sous a), de la directive.

36 En revanche, le fait que l'eau n'a pas été mentionnée dans la liste des ingrédients du produit Bristol est contraire à ces dispositions si la quantité d'eau représente plus de 5 % du poids du produit fini.

37 Il convient d'ajouter qu'un État membre ne saurait prétendre qu'une liste d'ingrédients conforme à l'article 3 de la directive constitue néanmoins une tromperie au sens de l'article 15, paragraphe 2, de la directive et justifie l'application de dispositions nationales non harmonisées.

38 En effet, comme l'a souligné M. l'avocat général aux points 62 à 66 de ses conclusions, l'application de telles dispositions serait, dans ces circonstances, de nature à entraver l'application des définitions et règles prévues par la directive. Elle constituerait en outre un obstacle injustifié à la libre circulation des marchandises.

Quant à la teneur en protéines

39 En ce qui concerne la teneur en protéines de viande musculaire dans le Bristol et le Benti et la teneur en protéines dans la partie maigre du Bristol et du Lupack, la Commission soulève à juste titre qu'il s'agit de caractéristiques des produits qui ne concernent pas leurs ingrédients mais plutôt leur qualité. Leur mention sur l'étiquette n'est pas prévue par la directive.

40 Il y a lieu toutefois d'examiner si l'étiquetage des produits en question est à cet égard de nature à induire l'acheteur en erreur au sens de l'article 2 de la directive.

41 Il convient de constater, comme l'a fait M. l'avocat général au point 75 de ses conclusions, que, même s'il existait une attente des consommateurs allemands relative au taux de protéines dans la partie maigre ou au taux de protéines de viande musculaire, une telle attente ne saurait en aucun cas être si précise que, étant donné les écarts entre les taux de 15 % et 87,9 %, effectivement constatés, et les taux de 19 % et 90 %, prétendument requis par le Code alimentaire allemand, le consommateur pourrait être induit en erreur.

42 Il s'ensuit que la protection des consommateurs ne justifie pas l'interdiction de commercialiser des produits s'écartant d'une telle manière, dans leur teneur en protéines dans la partie maigre ou de protéines musculaires, des taux prescrits par les dispositions nationales.

43 Il convient par conséquent de répondre à la question posée que l'article 30 du traité s'oppose à une réglementation nationale qui interdit la commercialisation de denrées alimentaires légalement fabriquées et commercialisées dans un autre État membre pour des raisons tenant à la protection des consommateurs, dès lors que celle-ci est assurée au moyen d'un étiquetage conforme aux dispositions de la directive 79-112, notamment celles relatives à la dénomination des produits et à la liste des ingrédients. L'emploi d'une dénomination de vente qui ne permet pas à l'acheteur dans l'État de commercialisation de déterminer la nature réelle de la denrée alimentaire est contraire aux articles 2 et 5, paragraphe 1, de la directive 79-112. Dès lors que la quantité d'eau ajoutée représente, en poids, plus de 5 % du produit fini, l'article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l'article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive 79-112 est violé si l'indication "eau" est absente de la liste des ingrédients.

Sur les dépens

44 Les frais exposés par le Gouvernement hellénique et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (première chambre),

Statuant sur la question à elle soumise par l'Amtsgericht Nordhorn, par ordonnance du 30 octobre 1997, dit pour droit:

L'article 30 du traité CE s'oppose à une réglementation nationale qui interdit la commercialisation de denrées alimentaires légalement fabriquées et commercialisées dans un autre État membre pour des raisons tenant à la protection des consommateurs, dès lors que celle-ci est assurée au moyen d'un étiquetage conforme aux dispositions de la directive 79-112-CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard, notamment celles relatives à la dénomination des produits et à la liste des ingrédients.

L'emploi d'une dénomination de vente qui ne permet pas à l'acheteur dans l'État de commercialisation de déterminer la nature réelle de la denrée alimentaire est contraire aux articles 2 et 5, paragraphe 1, de la directive 79-112.

Dès lors que la quantité d'eau ajoutée représente, en poids, plus de 5 % du produit fini, l'article 3, paragraphe 1, lu en combinaison avec l'article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive 79-112 est violé si l'indication "eau" est absente de la liste des ingrédients.