CJCE, 27 avril 1993, n° C-375/90

LA COUR,

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 18 décembre 1990, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que la République hellénique, en interdisant l'importation d'un lot de 90 tonnes de poulets congelés en provenance de France en raison de la présence de salmonelles à la surface de certaines carcasses, en interdisant l'importation de plus de 40 tonnes de poulets sous prétexte d'une prétendue teneur excessive en eau étrangère et en retardant de manière systématique et répétée l'importation de plusieurs lots de poulets congelés, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 71-118-CEE du Conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23), de la directive 83-643-CEE du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives lors du transport de marchandises entre États membres, telle que modifiée par la directive 87-53-CEE du Conseil, du 15 décembre 1986 (JO L 24, p. 33), du règlement n° 2967-76 du Conseil, du 23 novembre 1976, déterminant des normes communes relatives à la teneur en eau de coqs, poules et poulets congelés ou surgelés (JO L 339, p. 1), du règlement n° 2777-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille (JO L 282, p. 77), et des articles 30 et 36 du traité CEE.

2 Dans le cours de l'année 1987, les services de la Commission ont reçu des plaintes alléguant que les autorités helléniques avaient imposé des restrictions à l'importation de poulets congelés en provenance de France.

3 Selon la première plainte, les autorités helléniques auraient saisi sans justification 90 tonnes de poulets congelés au motif qu'une inspection vétérinaire effectuée par ces autorités aurait révélé la présence de salmonelles sur la peau des échantillons prélevés. En outre, ces autorités n'auraient pas respecté les procédures prévues par la directive 71-118, précitée.

4 Eu égard à cette plainte, une expertise a été effectuée le 2 décembre 1987, en vertu de l'article 10 de cette directive, par un expert vétérinaire de nationalité autre que française ou grecque. Au terme de cette expertise, ce dernier a considéré que la présence de salmonelles était due à une contamination post mortem de la peau des poulets. Selon lui, la différence entre les résultats des examens effectués en Grèce et en France s'explique par le fait que les vétérinaires grecs avaient prélevé du tissu sous-cutané et du muscle pectoral ainsi que de la peau, alors que la méthode utilisée en France comportait l'analyse de 25 grammes de tissu musculaire après enlèvement de la peau. Il a conclu que les lots en question étaient conformes aux exigences de la directive 71-118, précitée.

5 Suite à l'intervention des services de la Commission, une nouvelle expertise a été effectuée sur un lot de 50 poulets. Cette expertise comportait l'analyse d'une moitié de chaque poulet selon la méthode grecque et de l'autre moitié selon la méthode française. Les échantillons analysés selon la méthode française n'ont révélé aucune trace de salmonelles, alors que ceux analysés selon la méthode grecque ont révélé des traces de salmonelles sur deux poulets.

6 Selon la deuxième plainte, deux lots de poulets auraient été bloqués depuis octobre 1987, sous prétexte que ces poulets avaient une teneur en eau dépassant les normes communautaires.

7 En ce qui concerne cette deuxième plainte, une contre-expertise effectuée les 25 et 26 janvier 1988 a révélé que la teneur en eau étrangère, selon la méthode de détection rapide visée à l'annexe II du règlement n° 2967-76, précité, était de 4,9 %, à savoir une teneur inférieure au maximum admis par ce règlement. Toutefois, un second contrôle de sept carcasses, effectué selon la méthode de contrôle visée à l'annexe III du même règlement, a révélé que la teneur en eau était supérieure aux valeurs limites prévues par ce règlement.

8 Selon la troisième plainte, les autorités helléniques auraient retardé, à trois reprises en 1987, l'admission à la consommation sur le marché grec de lots de poulets congelés.

9 Suite à l'examen des éléments de l'affaire, la Commission a engagé la procédure prévue à l'article 169 du traité, et a, le 18 avril 1988, envoyé au gouvernement hellénique une lettre de mise en demeure.

10 Par lettre du 22 juillet 1988, les autorités helléniques ont nié avoir enfreint les dispositions communautaires en cause et ont affirmé avoir appliqué à la lettre les dispositions sanitaires communautaires, et, en l'absence de telles dispositions, les dispositions nationales en vigueur, et ce sans aucune discrimination quant au pays d'origine des produits faisant l'objet d'une inspection sanitaire.

11 Considérant que la réponse des autorités helléniques à la lettre de mise en demeure n'était pas satisfaisante, la Commission a, le 28 septembre 1989, adressé à la République hellénique un avis motivé, en lui demandant de prendre les mesures requises pour s'y conformer dans un délai de un mois à compter de sa notification.

12 Par lettre du 18 décembre 1989, la République hellénique a fait savoir qu'elle maintenait son point de vue selon lequel les mesures en question étaient justifiées pour des raisons de santé publique.

13 C'est dans ces circonstances que la Commission a saisi la Cour du présent recours.

14 Pour un plus ample exposé des antécédents du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur le premier grief tiré de la violation de l'article 30 du traité et de la directive 71-118 du Conseil

15 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, aux termes de l'article 9 de la directive 71-118, précitée, "un État membre peut interdire sur son territoire la mise en circulation de viandes fraîches de volaille provenant d'un autre État membre s'il a été constaté ... que ces viandes sont impropres à la consommation humaine". Ainsi que la Cour l'a déjà jugé, la directive 71-118 réserve expressément cette faculté aux États membres dans l'attente d'une harmonisation plus poussée (voir arrêt du 22 mai 1990, Alimenta, C-332-88, Rec. p. I-2077, point 17).

16 Il convient de relever également que, comme le précise ce même arrêt, si l'avis de l'expert vétérinaire, dont l'intervention est prévue par l'article 10 de la directive 71-118, précitée, constitue un élément d'appréciation important pour les autorités nationales, il n'a toutefois pas d'effet décisif et contraignant.

17 La Commission fait valoir, en premier lieu, que, en vertu des dispositions de la directive, ce n'est que s'ils sont atteints d'une maladie infectieuse que les poulets sont impropres à la consommation humaine. Ce n'est donc que si cette hypothèse avait été réalisée en l'espèce que la République hellénique aurait été en droit d'interdire l'importation des lots en question. Or, la présence de salmonelles sur la peau des poulets ne signifierait nullement que ces volailles sont atteintes d'une maladie infectieuse, en l'occurrence la salmonellose, infection septicémique à localisation gastro-intestinale.

18 La République hellénique invoque l'article 36 du traité pour justifier les mesures litigieuses. Elle soutient, en effet, que la seule présence de salmonelles sur la peau d'un poulet, que celui-ci soit atteint ou non de salmonellose, constitue un risque pour la santé humaine puisque ces microbes peuvent provoquer des maladies infectieuses chez l'homme.

19 Eu égard à ces différents arguments, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, si les données disponibles, en l'état actuel de la recherche scientifique, ne permettent pas de fixer avec certitude le nombre de micro-organismes pathogènes au-delà duquel un produit alimentaire présente un danger pour la santé, il appartient aux États membres, à défaut d'harmonisation en la matière, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes, tout en tenant compte de l'exigence de la libre circulation des marchandises (voir, notamment, arrêt du 6 juin 1984, Melkunie, 97-83, Rec. p. 2367, point 18).

20 La Commission, tout en admettant l'applicabilité de cette jurisprudence dans la présente affaire, estime néanmoins que les contrôles effectués par les autorités helléniques n'ont pas été opérés dans le respect du principe de proportionnalité. A cet égard, elle fait valoir, en premier lieu, que, en examinant les tissus non seulement musculaires, mais également ceux de la peau et les tissus sous-cutanés, la République hellénique a utilisé une méthode écartée par la totalité des États membres, y compris par la République hellénique elle-même, pour le contrôle préalable à la commercialisation du même produit d'origine nationale. En second lieu, le risque pour la santé publique que présentent des salmonelles sur la peau de volaille peut être éliminé par des mesures d'hygiène et, notamment, par un traitement à haute température. En troisième lieu, les traces de salmonelles décelées sur les échantillons prélevés étaient nettement inférieures à la dose minimale susceptible de provoquer une intoxication alimentaire.

21 Ces arguments de la Commission ne sauraient être accueillis.

22 En effet, en ce qui concerne le premier argument, il convient de constater que, lors de l'audience, la Commission a précisé, en réponse à une question posée par la Cour, qu'elle ne disposait d'aucun élément lui permettant de définir les méthodes réellement appliquées par la République hellénique pour déceler la présence de salmonelles sur les poulets grecs, et, en tout état de cause, qu'elle n'alléguait pas que la République hellénique avait appliqué des mesures discriminatoires à l'encontre des produits importés. En outre, il ressort des données fournies par la Commission elle-même qu'un certain nombre d'autres États membres procèdent aux contrôles en cause sur la peau ainsi que sur le tissu musculaire des volailles, de la même manière qu'en République hellénique. Il convient de relever enfin que la République française, intervenue au soutien des conclusions de la Commission, a reconnu qu'à défaut de prescriptions communautaires les autorités helléniques avaient le droit de procéder à l'analyse des échantillons composés d'un mélange de peau et de muscle.

23 Quant au deuxième argument, il ressort de la littérature scientifique produite par les parties à la demande de la Cour que la présence de salmonelles, ne serait-ce que sur la peau des volailles, peut présenter un danger pour la santé humaine, en raison, notamment, du risque de contamination, avant la cuisson de la viande, des locaux, ustensiles et autres produits alimentaires utilisés à cette fin.

24 Quant au troisième argument, il a été affirmé par la République hellénique à l'audience, sans que cette affirmation ait été contestée par la Commission, que la méthode de détection de salmonelles en cause, qui est une méthode d'enrichissement, permet uniquement de constater la présence ou l'absence de salmonelles et non pas de déterminer le nombre exact de salmonelles présentes. En outre, même si ce nombre était relativement réduit, il ressort des documents produits que certaines couches de la population, notamment les enfants, les personnes âgées et les personnes déjà malades, sont particulièrement vulnérables et que dès lors même une dose relativement réduite suffit à les contaminer.

25 Il en résulte que la Commission n'a pas apporté la preuve de l'allégation selon laquelle les contrôles litigieux auraient été disproportionnés par rapport au but poursuivi et que, partant, son premier grief doit être rejeté dans son ensemble.

Sur le deuxième grief tiré de la violation du règlement n° 2967-76 du Conseil

26 Il convient, à titre liminaire, de rappeler les dispositions de l'article 4 du règlement n° 2967-76, précité, qui dispose comme suit:

"1. Le contrôle de la teneur en eau peut, en première instance, être effectué selon la technique de détection rapide décrite à l'annexe II.

Lorsqu'il existe des présomptions que des substances ayant pour effet d'augmenter la rétention d'eau dans les volailles ont été utilisées au cours de la préparation, la détermination de la teneur en eau est effectuée directement selon l'une des méthodes d'analyse décrites aux annexes III et IV au choix de l'État membre.

Si le contrôle selon la technique de détection rapide donne un résultat égal ou inférieur à la valeur fixée à l'annexe II point 7, les volailles sont présumées être conformes au présent règlement.

2. Si les résultats du contrôle selon la technique de détection rapide dépassant la limite fixée à l'annexe II point 7 ou si le contrôle selon cette technique n'a pas lieu, il est procédé à une analyse chimique selon l'une des méthodes décrites aux annexes III et IV, au choix de l'État membre.

Si les résultats du contrôle selon une des méthodes d'analyses décrites aux annexes III et IV dépassent les limites admises, les volailles sont considérées ne pas être conformes au présent règlement. Toutefois, dans ce cas, le détenteur des volailles concernées peut demander qu'il soit procédé à une analyse contradictoire à effectuer selon la même méthode."

27 La Commission fait valoir que, lors du contrôle effectué sur les deux lots de poulets en question, les autorités helléniques ont utilisé d'abord la méthode de contrôle de détection rapide visée à l'annexe II du règlement n° 2967-76, précité, qui révéla que les poulets avaient une teneur en eau inférieure à la limite autorisée. Dès lors, conformément à l'article 4, paragraphe 1, de ce règlement, les volailles auraient dû être considérées comme conformes au règlement et ne pas faire l'objet du second contrôle auquel les autorités helléniques ont procédé selon la méthode visée à l'annexe III de ce même règlement.

28 Dans ses réponses à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé, dans son mémoire en défense, ainsi que lors de l'audience, la République hellénique a affirmé avoir utilisé en l'espèce non pas la méthode de détection rapide visée à l'annexe II, mais exclusivement la méthode de contrôle prévue à l'annexe III du règlement n° 2967-76. La méthode de détection rapide n'aurait été utilisée que dans le cadre de la nouvelle analyse effectuée à la demande de l'expert.

29 Il convient de relever que la Commission n'a contesté cette affirmation ni au cours de la procédure écrite ni à l'audience. Il y a donc lieu de constater que cette institution n'a pas fourni la preuve de son allégation selon laquelle la République hellénique était liée par les résultats des contrôles opérés suivant la méthode visée à l'annexe II, et que, partant, elle n'avait pas le droit de procéder à un second contrôle, selon la méthode de détection visée à l'annexe III du règlement n° 2967-76.

30 Au cours de l'audience, la Commission a fait valoir que, en vertu de l'article 4 du règlement n° 2967-76, précité, la République hellénique aurait dû, en tout état de cause, recourir en premier lieu à la méthode de détection rapide visée à l'annexe II, au motif que les autorités nationales n'auraient le droit d'utiliser la méthode visée à l'annexe III que s'il existe des présomptions selon lesquelles l'emploi de certaines substances, lors de la préparation des volailles, aurait eu pour effet d'augmenter la rétention d'eau dans les tissus.

31 Il convient de constater que cet argument, avancé lors de l'audience, n'a été invoqué au cours ni de la procédure précontentieuse ni de la procédure écrite devant la Cour. Cet argument ne saurait dès lors être pris en considération par la Cour.

32 A titre subsidiaire, la Commission fait valoir que la République hellénique n'a pas respecté, lors de l'analyse des poulets en question, les exigences techniques prévues à l'annexe III du règlement n° 2967-76, ce qui met en doute la fiabilité de ces analyses.

33 A cet égard, il convient de rappeler qu'il est de jurisprudence constante (voir notamment arrêts du 17 novembre 1992, Commission/Pays-Bas, C-157-91, point 12, Rec. p. I-5899, et du 25 avril 1989, Commission/Italie, 141-87, points 15 et 16, Rec. p. 943) que, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 169 du traité CEE, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué.

34 Or, s'il est vrai que, dans la présente affaire, la Commission a étayé son moyen d'un certain nombre de données, il n'en reste pas moins que la République hellénique a apporté, dans ses mémoires écrits et à l'audience, des précisions détaillées tendant à démontrer qu'en réalité les exigences de l'annexe III avaient été respectées, sans, d'ailleurs, que l'exactitude de ces précisions ait été contestée par la Commission.

35 Il convient dès lors de constater que la Commission n'a pas établi la violation alléguée des dispositions du règlement n° 2967-76. Dès lors, le deuxième grief doit être rejeté.

Sur le troisième grief tiré de la violation de l'article 30 du traité et de l'article 6 de la directive 83-643 du Conseil

36 Par ce grief, la Commission reproche à la République hellénique d'avoir retardé de manière systématique et répétée l'importation de plusieurs lots de poulets congelés. Il s'agit, en effet, d'un lot de 112 tonnes, dont l'admission à la consommation a été retardée d'un mois en avril 1987, d'un lot de 216 tonnes, retardé de deux semaines en juillet 1987, et de deux lots, de 22 tonnes chacun, retardés respectivement de deux et de quatre semaines en octobre 1987.

37 Ce grief est fondé sur l'article 30 du traité et sur l'article 6 de la directive 83-643, telle que modifiée par la directive 87-53, précitées. Aux termes de cette dernière disposition:

"Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les temps d'attente causés par les différents contrôles et formalités n'excèdent pas les délais nécessaires à leur bonne exécution. A cet effet, ils organisent les horaires d'intervention des services appelés à effectuer les contrôles et formalités, les effectifs disponibles, ainsi que les modalités pratiques de traitement des marchandises et des documents liées à l'exécution des contrôles et formalités, de manière à réduire au minimum les temps d'attente dans le déroulement du trafic."

38 Afin de justifier ces retards, la République hellénique a fourni un certain nombre d'explications qu'il convient d'examiner.

39 En premier lieu, en ce qui concerne le lot de 216 tonnes et l'un des lots de 22 tonnes, la République hellénique soutient que les retards subis étaient imputables au fait que les poulets en question avaient une teneur en eau étrangère dépassant les limites prévues par le règlement n° 2967-76, précité. Ainsi, conformément à l'article 2 du règlement (CEE) n° 2785-80 de la Commission, du 30 octobre 1980, portant modalités d'application du règlement n° 2967-76 (JO L 288, p. 13), les poulets devaient rester sous le contrôle de l'autorité compétente jusqu'à ce que leur détenteur procède, sous le contrôle de cette autorité, à un étiquetage comportant la mention "teneur en eau supérieure à la limite CEE". Compte tenu de ces circonstances, la République hellénique ne serait pas responsable du retard incriminé.

40 Selon la Commission, cet argument ne peut être accueilli dans la mesure où le contrôle de la teneur en eau n'a pas été réalisé correctement par les autorités helléniques et que, partant, celles-ci ne sauraient se prévaloir de cette circonstance pour justifier le retard apporté aux importations.

41 À cet égard, il convient de rappeler que le deuxième grief de la Commission, tiré de la violation des dispositions du règlement n° 2967-76, relatives au contrôle de la teneur en eau étrangère, a été rejeté. Or, dans la mesure où les lots visés dans le cadre des deuxième et troisième griefs sont identiques, il y a lieu de constater que la Commission n'a pas apporté la preuve de l'existence de la violation des dispositions invoquée dans le cadre du troisième grief, et, dans la mesure où il s'agit de lots différents, qu'elle n'a apporté aucun nouvel élément permettant d'établir la violation ainsi alléguée.

42 Il y a donc lieu de rejeter les arguments invoqués par la Commission en ce qui concerne les deux lots mentionnés ci-dessus.

43 En second lieu, en ce qui concerne le deuxième lot de 22 tonnes, la République hellénique, qui admet les obligations mises à la charge des États membres par la directive 83-643, précitée, a fait valoir que le retard était justifié par des circonstances exceptionnelles. Selon la défenderesse, ce retard serait imputable au fait que la machine utilisée pour effectuer le contrôle de la teneur en eau étrangère était tombée en panne, que celle-ci n'a pu être réparée et qu'elle a dû être remplacée par une machine importée de l'étranger, ce qui a entraîné le retard d'un mois, reproché par la Commission.

44 Sans contester la véracité de ces affirmations, la Commission a rétorqué qu'une difficulté d'ordre interne ne pouvait justifier des entraves aux échanges.

45 Il convient de constater que l'article 6 de la directive 83-643, précitée, impose un devoir de diligence aux États membres, afin notamment de réduire au minimum les temps d'attente dans le déroulement du trafic. Toutefois, la Commission n'a pas apporté la preuve que la panne en question était imputable à la négligence des autorités helléniques, ou que celles-ci avaient pris un temps excessif pour remplacer la machine défectueuse, ou que le délai dont il est fait grief aurait pu être réduit en recourant à d'autres moyens.

46 Dès lors, le grief de la Commission concernant le deuxième lot de 22 tonnes de poulets doit également être rejeté.

47 En troisième lieu, en ce qui concerne le lot de 112 tonnes, la République hellénique a fait valoir que le retard de un mois apporté à l'importation de ce lot était dû au fait que, d'une part, les poulets n'étaient pas munis d'un étiquetage portant les dates d'abattage et de congélation, et que, d'autre part, le retard a été prolongé par les vacances de Pâques.

48 Cet argument ne saurait être accueilli.

49 En effet, en ce qui concerne l'étiquetage mentionné ci-dessus, il convient de constater que cette exigence n'est justifiée par aucune disposition de droit communautaire. En ce qui concerne l'explication que le retard était, en partie, imputable aux vacances de Pâques, il suffit de rappeler que les autorités helléniques avaient l'obligation, conformément à l'article 6 de la directive 83-643, précitée, de garantir que les temps d'attente causés par les différents contrôles et formalités n'excèdent pas les délais nécessaires à leur exécution, et que, dans le cadre de cette obligation, elles étaient tenues de réduire au minimum les temps d'attente dans le déroulement du trafic.

50 Il convient dès lors de constater que la République hellénique n'a pas respecté cette obligation en ce qui concerne ce lot, l'explication avancée par elle ne constituant pas une justification raisonnable.

51 Il convient toutefois de rappeler que, selon le libellé du troisième grief, la Commission reproche à la République hellénique d'avoir retardé de manière systématique et répétée l'importation de plusieurs lots de poulets congelés. Or, dans la présente affaire, la Commission a démontré uniquement un retard injustifié en ce qui concerne l'admission à la consommation d'un seul lot.

52 Il y a donc lieu de considérer que la Commission n'a pas apporté la preuve que la République hellénique a retardé de manière systématique et répétée l'importation de plusieurs lots de poulets. Le dernier argument de la Commission doit dès lors être rejeté et, partant, le troisième grief dans son ensemble.

53 Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que le recours est rejeté.

Sur les dépens

54 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La Commission est condamnée aux dépens.