CJCE, 5e ch., 15 mai 2003, n° C-266/01

LA COUR (cinquième chambre),

1. Par arrêt du 18 mai 2001, parvenu à la Cour le 5 juillet suivant, le Hoge Raad der Nederlanden a posé, en application du protocole du 3 juin 1971 relatif à l'interprétation par la Cour de justice de la Convention du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, deux questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 1er de cette Convention (JO 1972, L 299, p. 32), telle que modifiée par la Convention du 9 octobre 1978 relative à l'adhésion du Royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (JO L 304, p. 1, et - texte modifié - p. 77), par la Convention du 25 octobre 1982 relative à l'adhésion de la République hellénique (JO L 388, p. 1) et par la Convention du 26 mai 1989 relative à l'adhésion du Royaume d'Espagne et de la République portugaise (JO L 285, p. 1, ci-après la "Convention de Bruxelles").

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant l'État néerlandais à la compagnie d'assurances de droit français Préservatrice foncière TIARD SA (ci-après "PFA"), au sujet de l'exécution d'un contrat de cautionnement par lequel PFA s'est engagée à acquitter les droits de douane dont les associations néerlandaises de transporteurs habilitées par l'État néerlandais à délivrer des carnets TIR ont à répondre.

Le cadre juridique

La Convention de Bruxelles

3. L'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles dispose:

"La présente Convention s'applique en matière civile et commerciale et quelle que soit la nature de la juridiction. Elle ne recouvre notamment pas les matières fiscales, douanières ou administratives."

La Convention TIR

4. La Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (ci-après la "Convention TIR") a été signée à Genève le 14 novembre 1975. Le Royaume des Pays-Bas est partie à cette Convention. Elle a également été approuvée au nom de la Communauté européenne par le règlement (CEE) n° 2112-78 du Conseil, du 25 juillet 1978 (JO L 252, p. 1).

5. La Convention TIR prévoit, notamment, que les marchandises transportées sous le régime TIR, qu'elle établit, ne sont pas assujetties au paiement ou à la consignation des droits et des taxes à l'importation ou à l'exportation aux bureaux de douane de passage.

6. Pour la mise en œuvre de ces facilités, la Convention TIR exige que les marchandises soient accompagnées, tout au long de leur transport, par un document uniforme, le carnet TIR, qui sert à contrôler la régularité de l'opération. Elle requiert également que les transports aient lieu sous la garantie d'associations agréées par les parties contractantes, conformément aux dispositions de son article 6.

7. L'article 6, paragraphe 1, de la Convention TIR, qui figure dans le chapitre II intitulé "Délivrance des carnets TIR - Responsabilité des associations garantes", dispose, dans sa version applicable à la date des faits au principal:

"Sous les conditions et garanties qu'elle déterminera, chaque partie contractante pourra habiliter des associations à délivrer les carnets TIR, soit directement, soit par l'intermédiaire d'associations correspondantes, et à se porter caution."

8. En cas d'irrégularité dans le déroulement de l'opération TIR, en particulier en cas de non-décharge du carnet TIR, les droits et les taxes à l'importation ou à l'exportation deviennent exigibles. Le titulaire du carnet TIR - en principe le transporteur - en est directement redevable. Lorsqu'il n'acquitte pas les sommes dues, l'association nationale garante est, selon l'article 8, paragraphe 1, de la Convention TIR, tenue au paiement en tant que "conjointement et solidairement" responsable.

Le litige au principal

9. Par arrêté du 5 mars 1991, le secrétaire d'État aux Finances néerlandais a, conformément à l'article 6 de la Convention TIR, habilité trois associations néerlandaises de transporteurs à délivrer des carnets TIR (ci-après les "associations néerlandaises habilitées"). Selon l'article 1er de cet arrêté, celles-ci s'engagent inconditionnellement à acquitter les droits et taxes exigibles des titulaires des carnets TIR délivrés, dont elles deviennent solidairement responsables. L'article 5 prévoit que les associations néerlandaises habilitées doivent fournir une garantie couvrant le respect de leurs obligations. Ce même article indique que celui qui fournit la garantie doit s'engager à verser tous les montants réclamés par le ministre des Finances néerlandais aux associations néerlandaises habilitées. L'article 19 précise qu'il n'entrera en vigueur que lorsque le ministre des Finances néerlandais aura accepté la garantie visée à son article 5.

10. Cette garantie a été fournie par PFA. Par différents actes, elle s'est engagée vis-à-vis de l'État néerlandais, en tant que caution et débiteur solidaire, à acquitter comme une dette propre les droits et taxes à l'importation ou à l'exportation imposés, au titre des dispositions légales en matière de douane et accises, aux titulaires des carnets TIR délivrés par des associations nationales de transporteurs.

11. Le 20 novembre 1996, l'État néerlandais a assigné PFA devant le Rechtbank te Rotterdam (Pays-Bas) en vue de l'entendre condamner à lui verser la somme de 41 917 063 NLG, majorée des intérêts légaux. Cette action était fondée sur les engagements de caution pris par PFA envers l'État néerlandais et avait pour objet le paiement des droits et taxes à l'importation ou à l'exportation dus par les associations néerlandaises habilitées.

12. PFA a soulevé l'incompétence du Rechtbank te Rotterdam au motif que le litige relevait du champ d'application de la Convention de Bruxelles et que le tribunal compétent devait être déterminé conformément aux dispositions de celle-ci.

13. Le Rechtbank te Rotterdam et, en appel, le Gerechtshof te 's-Gravenhage (Pays-Bas) ont rejeté l'exception d'incompétence. Cette dernière juridiction a considéré que, en habilitant des associations de transporteurs à délivrer des carnets TIR sous réserve de l'acceptation de la garantie constituée par ces dernières, l'État néerlandais avait agi dans le cadre d'une compétence de droit public et que la conclusion par cet État du contrat de cautionnement avec PFA s'inscrivait dans le prolongement de cette compétence. Elle a également estimé que les dettes que PFA devait acquitter constituaient des dettes douanières.

14. Doutant du bien-fondé de cette analyse, le Hoge Raad der Nederlanden, saisi par PFA sur pourvoi, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:

"1) Faut-il considérer comme une matière civile ou commerciale, au sens de l'article 1er de la Convention de Bruxelles, l'action que l'État intente au titre d'un contrat de droit privé de cautionnement qu'il a conclu pour remplir une condition qu'il a posée au titre de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention TIR de 1975 et donc dans l'exercice de la puissance publique?

2) Faut-il considérer un litige engagé par l'État, qui a pour objet un contrat de droit privé de cautionnement, comme étant une matière douanière au sens de l'article 1er de la Convention de Bruxelles au motif que la partie citée peut soulever des moyens de défense qui imposent d'examiner et d'apprécier l'existence et les termes des dettes douanières sur lesquelles ce contrat porte?"

Sur la première question préjudicielle

15. Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles doit être interprété en ce sens que relève de la notion de "matière civile et commerciale", au sens de la première phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit, auprès d'une personne de droit privé, l'exécution d'un contrat de droit privé de cautionnement qui a été conclu en vue de permettre à une autre personne de fournir une garantie exigée et définie par cet État.

Observations soumises à la Cour

16. PFA, le Gouvernement néerlandais et la Commission s'accordent à reconnaître que la notion de "matière civile et commerciale" au sens de l'article 1er de la Convention de Bruxelles doit être définie de manière autonome. De même, ils s'accordent à souligner que les litiges opposant l'administration publique à un particulier peuvent entrer dans le champ d'application de la Convention de Bruxelles, pour autant que ladite administration n'a pas agi dans l'exercice de la puissance publique.

17. Toutefois, leurs observations divergent quant à l'application de ces principes au litige au principal.

18. Le Gouvernement néerlandais reprend l'analyse du Gerechtshof te 's-Gravenhage. Selon lui, il existe un lien entre l'acte de cautionnement et le régime des taxes et droits dont il tend à garantir le paiement, qui ressort du fait que le cautionnement était une condition sans la satisfaction de laquelle les rapports de droit public entre l'État et les associations néerlandaises habilitées n'auraient pas vu le jour. Le contenu de l'acte de cautionnement découlerait directement d'une réglementation de droit public, ainsi que le démontrerait le fait que les clauses y figurant reproduisent presque littéralement les dispositions de l'arrêté du 5 mars 1991, portant agrément d'associations nationales de transporteurs. En le concluant, PFA se serait engagée à participer au système de droit public de perception des droits et taxes mis en place par la Convention TIR. Au regard de ces éléments, le fait que l'acte ait pris la forme d'un contrat de cautionnement de droit privé serait sans importance.

19. En revanche, selon PFA et la Commission, l'État néerlandais n'a pas, dans sa relation avec PFA, agi dans l'exercice de la puissance publique. L'État néerlandais n'aurait imposé aucune obligation à PFA, qui aurait conclu le contrat de cautionnement de son plein gré et qui serait libre d'y mettre fin au terme d'un délai de préavis. Le droit de créance de l'État néerlandais à l'égard de PFA aurait uniquement sa source dans le contrat de cautionnement, qui relèverait du droit privé.

Réponse de la Cour

20. Selon une jurisprudence constante, l'article 1er de la Convention de Bruxelles servant à indiquer le champ d'application de cette dernière, il importe - en vue d'assurer, dans la mesure du possible, l'égalité et l'uniformité des droits et obligations qui découlent de celle-ci pour les États contractants et les personnes intéressées - de ne pas interpréter les termes de cette disposition comme un simple renvoi au droit interne de l'un ou de l'autre des États concernés. Il y a donc lieu de considérer la notion de "matière civile et commerciale" comme une notion autonome qu'il faut interpréter en se référant, d'une part, aux objectifs et au système de la Convention et, d'autre part, aux principes généraux qui se dégagent de l'ensemble des systèmes de droit nationaux (arrêts du 14 octobre 1976, LTU, 29-76, Rec. p. 1541, point 3; du 22 février 1979, Gourdain, 133-78, Rec. p. 733, point 3; du 16 décembre 1980, Rüffer, 814-79, Rec. p. 3807, point 7; du 21 avril 1993, Sonntag, C-172-91, Rec. p. I-1963, point 18, et du 14 novembre 2002, Baten, C-271-00, non encore publié au Recueil, point 28).

21. La Cour a précisé que cette interprétation conduit à exclure certaines décisions juridictionnelles du champ d'application de la Convention de Bruxelles en raison des éléments qui caractérisent la nature des rapports juridiques entre les parties au litige ou l'objet de celui-ci (arrêts précités LTU, point 4, et Baten, point 29).

22. La Cour a ainsi considéré que, si certaines décisions rendues dans des litiges opposant une autorité publique à une personne de droit privé peuvent entrer dans le champ d'application de la Convention de Bruxelles, il en est autrement lorsque l'autorité publique agit dans l'exercice de la puissance publique (arrêts précités LTU, point 4; Rüffer, point 8, et Baten, point 30).

23. Afin d'appliquer ces principes dans une affaire telle que celle en cause au principal, il y a donc lieu d'identifier le rapport juridique existant entre les parties au litige et d'examiner le fondement et les modalités d'exercice de l'action intentée (voir, en ce sens, arrêt Baten, précité, point 31).

24. À titre liminaire, il convient d'observer que, ainsi que le Gouvernement néerlandais le souligne, PFA ne s'est pas engagée seulement en qualité de caution, mais également en qualité de débiteur solidaire tenu de payer les droits et taxes dus comme une dette propre.

25. La question de savoir si une stipulation de solidarité change la nature d'un engagement de cautionnement, ou modifie seulement certains de ses effets, est une question qui relève du droit national.

26. En tout état de cause, il y a lieu de constater que, dans la présente affaire, la juridiction de renvoi, à qui il incombe d'analyser la nature de la relation qui lie PFA à l'État néerlandais, s'est uniquement référée, dans les questions préjudicielles qu'elle a soumises à la Cour, à un contrat de "cautionnement". Dès lors, aux fins de répondre à ces questions, il y a lieu de raisonner sur la base de l'hypothèse que PFA n'est poursuivie qu'en sa qualité de caution et non de débiteur solidaire.

27. Selon les principes généraux qui se dégagent des systèmes juridiques des États contractants, un contrat de cautionnement se présente comme une opération triangulaire, par laquelle la caution s'engage vis-à-vis du créancier à satisfaire aux obligations souscrites par le débiteur principal, au cas où celui-ci n'y satisfait pas lui-même.

28. Un tel contrat crée une obligation nouvelle, à la charge de la caution, de garantir l'exécution de l'obligation principale dont est tenu le débiteur. La caution ne se substitue pas au débiteur, mais garantit seulement le paiement de la dette de ce dernier, selon les conditions précisées au contrat de cautionnement ou prévues par la loi.

29. L'obligation ainsi créée présente un caractère accessoire, en ce sens que, d'une part, la caution ne peut être poursuivie par le créancier que si la dette cautionnée est exigible et, d'autre part, l'obligation assumée par la caution ne peut être plus étendue que celle du débiteur principal. Ce caractère accessoire ne signifie toutefois pas que le régime juridique applicable à l'obligation assumée par la caution doit être en tous points identiques au régime juridique applicable à l'obligation principale (voir, en ce sens, arrêt du 23 mars 2000, Berliner Kindl Brauerei, C-208-98, Rec. p. I-1741).

30. Afin de répondre à la première question, il y a donc lieu de rechercher si le rapport juridique entre l'État néerlandais et PFA, tel qu'il résulte du contrat de cautionnement, est marqué par une manifestation de puissance publique de la part de l'État créancier, en ce qu'il correspondrait à l'exercice de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers (sur ce critère, voir arrêt Sonntag, précité, point 22).

31. S'il appartient à la juridiction de renvoi de procéder à cette appréciation, il apparaît toutefois utile que la Cour apporte, à la lumière des observations qui ont été déposées devant elle, certaines précisions quant aux éléments susceptibles d'être pris en considération.

32. En premier lieu, il convient de constater que la relation juridique entre l'État néerlandais et PFA n'est pas réglée par la Convention TIR. Si le chapitre II de cette Convention définit les obligations d'une association nationale garante habilitée par un État contractant en vertu de l'article 6 de la Convention, cette dernière, dans sa version applicable à la date des faits au principal, ne contient pas de dispositions définissant l'étendue des engagements éventuels d'une caution qu'un État a imposée comme condition pour une décision d'habiliter des associations nationales garantes.

33. En deuxième lieu, il convient de tenir compte des circonstances ayant entouré la conclusion du contrat. Dans l'affaire au principal, il ressort du dossier que l'engagement de PFA vis-à-vis de l'État néerlandais a été librement consenti. Selon les informations dont la Commission a fait état, sans être contredite par le Gouvernement néerlandais, PFA a fixé librement avec les débiteurs principaux, c'est-à-dire les associations néerlandaises habilitées, le montant de sa rémunération pour la fourniture du cautionnement. PFA et la Commission ont également souligné, lors de l'audience, que PFA est libre de mettre fin au contrat de cautionnement à tout moment, sous réserve de respecter un délai de préavis de trente jours.

34. En troisième lieu, il convient de prendre en considération les stipulations du contrat définissant l'étendue de l'engagement de la caution. À cet égard, la coïncidence, relevée dans le litige au principal par le Gouvernement néerlandais, entre les dispositions de l'arrêté du 5 mars 1991, portant agrément d'associations nationales de transporteurs, d'une part, et les clauses du contrat définissant l'obligation de garantie assumée par PFA, d'autre part, ne saurait être considérée comme une preuve de l'exercice de la puissance publique par l'État néerlandais vis-à-vis de la caution. Le fait que l'obligation principale et l'engagement de la caution coïncident découle, en effet, du caractère accessoire du contrat de cautionnement. Dans l'affaire au principal, il importe peu que l'étendue de l'engagement de PFA soit déterminée par référence aux obligations des associations néerlandaises habilitées, dès lors qu'il est constant que cet engagement n'a pas été imposé à PFA, mais résulte d'une manifestation de volonté de sa part.

35. S'agissant du fait, allégué par le Gouvernement néerlandais, que PFA aurait renoncé à se prévaloir de certaines dispositions du Code civil néerlandais, comme celles prévoyant l'exception de compensation ainsi que les bénéfices de discussion et de division, il y a lieu de relever que de telles stipulations sont de pratique courante dans les relations commerciales. Elles ne pourraient constituer une manifestation de puissance publique de la part de l'État néerlandais vis-à-vis de la caution que si elles dépassaient les limites de la liberté reconnue aux parties par la loi applicable au contrat, ce qu'il appartient à la juridiction de renvoi d'établir.

36. À la lumière de l'ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre à la première question que l'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles doit être interprété en ce sens que relève de la notion de "matière civile et commerciale", au sens de la première phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit, auprès d'une personne de droit privé, l'exécution d'un contrat de droit privé de cautionnement qui a été conclu en vue de permettre à une autre personne de fournir une garantie exigée et définie par cet État, pour autant que le rapport juridique entre le créancier et la caution, tel qu'il résulte du contrat de cautionnement, ne correspond pas à l'exercice par l'État de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers.

Sur la seconde question préjudicielle

37. Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles doit être interprété en ce sens que relève de la notion de "matières douanières", au sens de la seconde phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit l'exécution d'un contrat de cautionnement destiné à garantir le paiement d'une dette douanière, lorsque la caution peut soulever des moyens de défense qui imposent d'examiner l'existence et le contenu de la dette douanière.

38. À cet égard, il convient de rappeler que la seconde phrase de l'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles a été ajoutée par la Convention du 9 octobre 1978 relative à l'adhésion du Royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord à la Convention de Bruxelles, afin de préciser, par voie d'exemples, les matières n'entrant pas dans le champ d'application de la Convention de Bruxelles (voir rapport sur cette Convention présenté par M. Schlosser, JO 1979, C 59, p. 71, point 23). Cette phrase vise seulement à souligner que les "matières douanières" ne relèvent pas de la notion de "matière civile et commerciale". Cette précision n'a toutefois eu pour conséquence ni de limiter ni de modifier la portée de cette dernière.

39. Il s'ensuit que le critère permettant de fixer les limites de la notion de "matières douanières" doit être analogue à celui appliqué à la notion de "matière civile et commerciale".

40. Il y a donc lieu de considérer, ainsi qu'il a été indiqué au point 36 du présent arrêt, qu'entre dans la notion de "matière civile et commerciale" une action par laquelle un État contractant poursuit, auprès d'une personne de droit privé, l'exécution d'un contrat de droit privé de cautionnement qui a été conclu en vue de garantir le paiement d'une dette douanière dont une autre personne est redevable envers cet État, pour autant que le rapport juridique entre le créancier et la caution, tel qu'il résulte du contrat de cautionnement, ne correspond pas à l'exercice de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers.

41. Cette analyse ne saurait être modifiée par la possibilité que la caution puisse soulever des moyens de défense qui imposent d'examiner l'exigibilité de la dette douanière dont le contrat de cautionnement garantit le paiement.

42. En effet, pour déterminer si un litige relève du champ d'application de la Convention de Bruxelles, seul l'objet de ce litige doit être pris en compte. Il serait contraire au principe de la sécurité juridique, qui constitue l'un des objectifs de cette Convention, que l'applicabilité de cette dernière puisse varier au gré de l'existence d'une question préalable, qui peut être soulevée à tout moment par les parties (voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 1991, Rich, C-190-89, Rec. p. I-3855, points 26 et 27, et du 20 janvier 1994, Owens Bank, C-129-92, Rec. p. I-117, point 34).

43. Dès lors qu'un litige a pour objet l'exécution d'une obligation de garantie due par une caution dans des conditions qui permettent de considérer que cette obligation relève du champ d'application de la Convention de Bruxelles, la circonstance que la caution puisse soulever des moyens de défense ayant trait à l'exigibilité de la dette cautionnée, tirés de matières exclues du champ d'application de la Convention de Bruxelles, est sans incidence sur l'inclusion du litige lui-même dans le champ d'application de ladite Convention.

44. Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que l'article 1er, premier alinéa, de la Convention de Bruxelles doit être interprété en ce sens que ne relève pas de la notion de "matières douanières", au sens de la seconde phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit l'exécution d'un contrat de cautionnement destiné à garantir le paiement d'une dette douanière, lorsque le rapport juridique entre l'État et la caution, résultant de ce contrat, ne correspond pas à l'exercice par l'État de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers, et ce, même si la caution peut soulever des moyens de défense qui imposent d'examiner l'existence et le contenu de la dette douanière.

Sur les dépens

45. Les frais exposés par le Gouvernement néerlandais et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (cinquième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le Hoge Raad der Nederlanden, par arrêt du 18 mai 2001, dit pour droit:

L'article 1 er , premier alinéa, de la Convention du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, telle que modifiée par la Convention du 9 octobre 1978 relative à l'adhésion du Royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, par la Convention du 25 octobre 1982 relative à l'adhésion de la République hellénique et par la Convention du 26 mai 1989 relative à l'adhésion du Royaume d'Espagne et de la République portugaise, doit être interprété de la manière suivante:

- relève de la notion de "matière civile et commerciale", au sens de la première phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit, auprès d'une personne de droit privé, l'exécution d'un contrat de droit privé de cautionnement qui a été conclu en vue de permettre à une autre personne de fournir une garantie exigée et définie par cet État, pour autant que le rapport juridique entre le créancier et la caution, tel qu'il résulte du contrat de cautionnement, ne correspond pas à l'exercice par l'État de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers;

- ne relève pas de la notion de "matières douanières", au sens de la seconde phrase de cette disposition, une action par laquelle un État contractant poursuit l'exécution d'un contrat de cautionnement destiné à garantir le paiement d'une dette douanière, lorsque le rapport juridique entre l'État et la caution, résultant de ce contrat, ne correspond pas à l'exercice par l'État de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers, et ce, même si la caution peut soulever des moyens de défense qui imposent d'examiner l'existence et le contenu de la dette douanière.