CJCE, 2e ch., 2 avril 2009, n° C-415/07

LA COUR (deuxième chambre),

1. La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des lignes directrices concernant les aides à l'emploi (JO 1995, C 334, p. 4), des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale (JO 1998, C 74, p. 9) ainsi que du règlement (CE) n° 2204-2002 de la Commission, du 12 décembre 2002, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État à l'emploi (JO L 337, p. 3).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d'un recours formé par Lodato Gennaro & C. SpA (ci-après " Lodato ") contre un avis d'imposition émis par l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institut national de prévoyance sociale) à la suite d'un procès-verbal établi par celui-ci.

Le cadre juridique

Le droit communautaire

3. Le point 17 des lignes directrices concernant les aides à l'emploi se lit comme suit:

" [...] Il y a lieu de préciser que, par création d'emploi, on entend création nette d'emploi, c'est-à-dire un emploi supplémentaire par rapport à l'effectif (moyenne sur une certaine période) de l'entreprise concernée. Le simple remplacement d'un travailleur sans augmentation d'effectif, et donc sans création de nouveaux postes de travail, ne constitue pas une réelle création d'emploi. "

4. Selon le point 21, troisième tiret, de ces mêmes lignes directrices, la Commission des Communautés européennes doit notamment être attentive, lors de l'appréciation des aides à l'emploi, aux modalités du contrat d'emploi, telles que l'obligation de maintenir le poste de travail nouvellement créé pendant un laps de temps minimal après sa création.

5. L'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises (JO 1996, C 213, p. 4) indique, à la note en bas de page 8, sous son point 3.2, que " le nombre de personnes employées correspond au nombre d'unités de travail par année (UTA), c'est-à-dire au nombre de salariés employés à plein temps pendant une année, le travail à temps partiel ou le travail saisonnier étant des fractions d'UTA ".

6. Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale énoncent, quant à elles, à leur point 4.12:

" On entend par création d'emploi, l'augmentation nette du nombre de postes de travail [...] de l'établissement considéré par rapport à la moyenne d'une période de référence. Il y a ainsi lieu de déduire du nombre apparent de postes de travail créés au cours de la période concernée, les postes de travail éventuellement supprimés au cours de la même période [...] "

7. La note en bas de page 33 de ces dernières lignes directrices précise que " le nombre de postes de travail correspond au nombre d'unités de travail par année (UTA), c'est-à-dire au nombre de salariés employés à temps plein pendant une année, le travail à temps partiel ou le travail saisonnier étant des fractions d'UTA ".

8. Le point 4.14 de ces mêmes lignes directrices prévoit que " les aides à l'emploi doivent être subordonnées, par leur mode de versement ou par les conditions liées à leur obtention, au maintien de l'emploi créé pendant une période minimale de cinq ans ".

9. Le règlement (CE) n° 70-2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises (JO L 10, p. 33), dispose, à son article 4, paragraphe 6, sous b) et c), que " le projet d'investissement doit conduire à une augmentation nette du nombre de salariés de l'établissement concerné par rapport à la moyenne des douze mois précédents " et que " les emplois créés doivent être maintenus pendant une période minimale de cinq ans ".

10. S'agissant du règlement n° 2204-2002, l'article 4, paragraphe 4, sous a) et b), de celui-ci dispose que " les emplois créés doivent représenter une augmentation nette du nombre de salariés, à la fois dans l'établissement et dans l'entreprise considérés, par rapport à la moyenne des douze derniers mois " et que " les emplois créés sont maintenus pendant une période minimale de trois ans, ou de deux ans dans le cas des [petites et moyennes entreprises] ". Selon l'article 2, sous e), de ce règlement, on entend par " nombre de salariés " le " nombre d'unités de travail par année (UTA), c'est-à-dire le nombre de salariés employés à temps plein pendant une année, le travail à temps partiel et le travail saisonnier représentant des fractions d'UTA ".

11. Cette même définition du " nombre de salariés " figure à la note en bas de page 52 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13), qui énoncent, à leur point 58, qu'on entend par " création d'emplois " " l'augmentation nette du nombre de salariés [...] directs d'un établissement donné par rapport à la moyenne des douze mois précédents " et qu'" il y a donc lieu de déduire les postes de travail supprimés au cours de cette période de douze mois du nombre apparent de postes de travail créés au cours de la même période ".

Les décisions de la Commission relatives aux régimes d'aides en cause au principal

12. Par décision du 10 août 1999, la Commission a décidé de ne pas soulever d'objections à l'encontre d'un régime d'aides pour la création d'emplois institué à l'article 3, paragraphes 5 et 6, de la loi n° 448, du 23 décembre 1998 (supplément ordinaire à la GURI n° 302, du 29 décembre 1998), et notifié à cette institution par la République italienne le 16 décembre 1998.

13. L'article 3, paragraphe 5, de ladite loi prévoyait que, pour les personnes nouvellement embauchées au cours des années 1999 à 2001 qui venaient augmenter le nombre de celles effectivement employées au 31 décembre 1998, les employeurs privés et les entités publiques économiques opérant dans les régions de Campanie, de Basilicate, de Sicile, des Pouilles, de Calabre et de Sardaigne bénéficiaient, pendant une période de trois ans à compter de leur recrutement, d'un dégrèvement pour la totalité des cotisations dues à l'INPS sur les rémunérations soumises à cotisations par le Fondo pensioni lavoratori dipendenti (Fonds de pensions des travailleurs salariés). Cette disposition était applicable également dans les régions du Molise et des Abruzzes, mais seulement pour les personnes embauchées au cours de l'année 1999.

14. L'article 3, paragraphe 6, de la même loi énonçait les conditions auxquelles était subordonné le bénéfice des aides. À la suite d'échanges ayant eu lieu entre les autorités italiennes et la Commission, la condition relative à l'augmentation du nombre de salariés a été formulée en ces termes:

" L'entreprise, même nouvellement constituée, doit augmenter le nombre de ses salariés à temps plein. La création d'emplois est calculée par rapport à la moyenne des effectifs de l'entreprise au cours des douze mois précédant le recrutement. La moyenne des effectifs est calculée en UTA [...] sur la base du concept visé au point 3.2, note 8, de l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises. "

15. Par décision du 6 décembre 2002, la Commission a également décidé de considérer comme étant compatible avec le traité CE un nouveau régime d'aides, institué à l'article 44 de la loi n° 448, du 28 décembre 2001 (supplément ordinaire à la GURI n° 301, du 29 décembre 2001), notifié à cette institution par la République italienne le 28 novembre 2001 et prorogeant le précédent régime d'aides. Ce nouveau régime a maintenu les conditions imposées par le précédent. En particulier, la condition relative à l'augmentation du nombre de salariés a été formulée, à la suite d'observations de la Commission, dans les mêmes termes que ceux mentionnés ci-dessus, mais en se référant cette fois au point 4. 12 et à la note en bas de page 33 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

16. Dans ses deux décisions, la Commission a établi une distinction entre les aides à la création d'emplois non liées à un investissement et celles qui dépendent de la réalisation d'un investissement. Elle a examiné les premières à la lumière des lignes directrices concernant les aides à l'emploi et les secondes au regard des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale ainsi que, dans sa décision du 6 décembre 2002, au vu également du règlement n° 70-2001. Elle a considéré que les régimes d'aides proposés étaient compatibles avec le marché commun en application des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, sous a) et c), CE.

Le litige au principal et la question préjudicielle

17. Lodato est une entreprise opérant dans le secteur des conserves alimentaires ayant pour principale activité, dans la région de Campanie, la transformation et la mise en conserve de tomates. Son activité connaît annuellement un pic saisonnier, du mois de juillet au mois d'octobre, l'amenant à engager des travailleurs saisonniers au cours de cette période. Elle a bénéficié successivement des deux régimes d'aides en cause au principal, en raison du recrutement de sept personnes relevant du premier de ces régimes et de deux autres personnes relevant du second.

18. Considérant que ces recrutements n'avaient pas tous entraîné une augmentation du personnel de Lodato, les inspecteurs de l'INPS ont établi, le 21 novembre 2005, le procès-verbal qui est à l'origine de l'avis d'imposition faisant l'objet du recours pendant devant la juridiction de renvoi.

19. Il ressort de la décision de renvoi que, à l'appui de ce recours, Lodato fait notamment grief à l'INPS d'avoir comparé, pour vérifier si la condition relative à l'augmentation du nombre de salariés était remplie, le nombre moyen d'UTA de l'année précédant le recrutement aux effectifs de l'entreprise à la date dudit recrutement, et d'avoir ainsi retenu des éléments de comparaison hétérogènes, au lieu de comparer le nombre moyen d'UTA de l'année précédant le recrutement au nombre moyen d'UTA de l'année suivant ledit recrutement.

20. Le juge de renvoi, dans sa décision, s'interroge sur l'interprétation de la réglementation communautaire qu'il convient de faire, en ce qui concerne le second terme de la comparaison des effectifs qui doit être retenu pour vérifier le respect de la condition relative à l'augmentation du nombre de salariés. Il estime, d'une part, que la méthode utilisée par l'INPS est déraisonnable et discriminatoire à l'égard des entreprises exerçant des activités saisonnières et, d'autre part, que la " comparaison entre [le nombre d'UTA de l'année précédant le recrutement et celui de l'année postérieure à celui-ci est plus conforme à l'esprit de l'aide, qui est de créer des emplois nouveaux et durables ".

21. Estimant toutefois qu'il existe un doute quant à l'interprétation exacte de la réglementation communautaire à cet égard, le Tribunale ordinario di Nocera Inferiore a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

" Le droit communautaire, tel qu'il découle des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale et du règlement [...] n° 2204-2002 [...], doit-il être interprété en ce sens que, pour vérifier s'il y a eu augmentation du nombre des postes de travail, il faut comparer le nombre moyen d'UTA de l'année avant le recrutement au nombre moyen d'UTA de l'année après le recrutement, ou doit-il au contraire être interprété en ce sens que la comparaison doit, voire simplement peut, être faite entre le nombre moyen d'UTA de l'année avant le recrutement et le chiffre ponctuel des effectifs de l'entreprise au jour du recrutement ? "

Sur la question préjudicielle

22. À titre liminaire, il y a lieu de relever, en premier lieu, que les décisions de la Commission autorisant les régimes d'aides en cause au principal se réfèrent aux lignes directrices concernant les aides à l'emploi ainsi qu'aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, mais non au règlement n° 2204-2002, celui-ci ayant été adopté postérieurement auxdites décisions. Il en découle qu'il n'y a pas lieu d'interpréter ce règlement dans la présente affaire.

23. En deuxième lieu, il convient de rappeler que la procédure devant la juridiction de renvoi concerne des aides à la création d'emplois non liés à un investissement que la Commission a examinées au regard des lignes directrices concernant les aides à l'emploi. Même si la question préjudicielle ne vise en réalité que l'interprétation de ces dernières lignes directrices, il y a lieu d'interpréter celles-ci en liaison étroite avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, étant donné que la notion de création d'emploi est commune à ces lignes directrices, lesquelles, en substance, définissent cette notion en se référant les unes et les autres, respectivement à leurs points 17 et 4. 12, à une augmentation nette du nombre de postes de travail par rapport à une moyenne sur une période.

24. En troisième lieu, il importe de souligner que les décisions de la Commission des 10 août 1999 et 6 décembre 2002 ont considéré les deux régimes d'aides en cause au principal, tels que notifiés à la Commission et complétés par des informations ultérieurement fournies par les autorités nationales, compatibles avec le marché commun, et que, s'agissant de la formule devant être utilisée pour calculer l'augmentation du nombre de postes de travail, la décision du 10 août 1999 se réfère expressément à la note en bas de page 8, sous le point 3.2, de l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises, tandis que la décision du 6 décembre 2002 comporte une référence également explicite à la formule, en substance identique, figurant à la note en bas de page 33, sous le point 4. 12, des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

25. La question préjudicielle portant sur le second terme de la comparaison des effectifs de l'entreprise qu'il convient de retenir pour vérifier si cette dernière a bien procédé à une augmentation nette du nombre de postes de travail par rapport à une moyenne sur une période, il y a lieu de constater que ni le libellé du point 17 des lignes directrices concernant les aides à l'emploi ni d'ailleurs celui de l'article 4, paragraphe 6, sous b), du règlement n° 70/2001, sur lequel est également fondée la décision de la Commission du 6 décembre 2002 relative au second régime d'aides en cause au principal, ne donnent d'indication précise à cet égard.

26. En revanche, les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale définissent de façon plus précise le second terme de la comparaison. En effet, d'une part, elles énoncent, à leur point 4.12, qu'on entend par création d'emploi l'augmentation nette du nombre de postes de travail de l'établissement considéré par rapport à la moyenne d'une période de référence et qu'il y a ainsi lieu de déduire du nombre apparent de postes de travail créés au cours de la période concernée les postes de travail éventuellement supprimés au cours de la même période. D'autre part, elles précisent, à la note en bas de page 33, que le nombre de postes de travail correspond au nombre d'UTA, c'est-à-dire au nombre de salariés employés à temps plein pendant une année, le travail à temps partiel ou le travail saisonnier étant des fractions d'UTA.

27. Il en résulte que, selon ces dernières lignes directrices, la création d'emploi s'entend de l'augmentation nette du nombre de salariés employés à temps plein pendant une année (le travail à temps partiel ou le travail saisonnier représentant des fractions d'UTA) dans l'établissement considéré par rapport à la moyenne d'une période de référence. Partant, selon lesdites lignes directrices, le second terme de la comparaison des effectifs dans le temps est constitué non pas des effectifs de l'entreprise au jour du recrutement, mais du nombre de salariés calculé en UTA, donc sur une période d'une année.

28. Il convient, par ailleurs, de constater que cette définition du second terme de la comparaison des effectifs est également celle qui a ultérieurement été retenue à l'article 4, paragraphe 4, sous a), lu en combinaison avec l'article 2, sous e), du règlement n° 2204-2002, de même qu'au point 58 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013.

29. Il ressort de l'examen de l'ensemble de ces différentes dispositions que la Commission a progressivement précisé la méthode de calcul de l'augmentation nette du nombre de postes de travail ou de salariés. Des précisions ainsi apportées, il résulte que le second terme de la comparaison des effectifs d'une entreprise dans le temps est, comme le premier terme de celle-ci, constitué d'un nombre d'UTA et, par conséquent, que les termes de cette comparaison correspondent tous deux à une période d'une année.

30. Ainsi, cette méthode de calcul de l'augmentation du nombre de postes de travail ou de salariés procède de la comparaison de données homogènes et permet de mesurer l'effort consenti dans le temps par l'entreprise bénéficiaire d'une aide pour créer des emplois, tandis que la méthode consistant à comparer le nombre moyen d'UTA de l'année précédant le recrutement et le chiffre ponctuel des effectifs de l'entreprise au jour du recrutement aurait à cet égard un résultat plus aléatoire, car plus dépendant des fluctuations temporaires, et donc moins représentatif de la situation réelle de l'entreprise sur le plan de l'emploi.

31. Ce mode de calcul répond également à une volonté de favoriser la stabilité ou la pérennité de l'emploi, exprimée notamment au point 21, troisième tiret, des lignes directrices concernant les aides à l'emploi, qui se traduit en outre par l'obligation, prévue par les lignes directrices examinées, de maintenir les emplois créés pendant une période minimale. Pour autant, il n'est pas discriminatoire à l'égard des entreprises dont l'activité est saisonnière, puisque le travail saisonnier est inclus aussi en tant que fractions d'UTA dans le second terme de la comparaison à laquelle il est procédé pour vérifier que la condition relative à la création nette d'emploi est satisfaite. Ainsi que l'a relevé en substance M. l'avocat général aux points 57 à 71 de ses conclusions, une inégalité de traitement entre ces entreprises et les autres ne serait pas justifiée, étant observé qu'elles sont soumises à la même obligation de maintenir l'emploi créé pendant une période minimale pour pouvoir bénéficier d'une aide.

32. Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que les lignes directrices concernant les aides à l'emploi doivent être interprétées, s'agissant de vérifier s'il a été procédé à une augmentation du nombre de postes de travail, en ce sens qu'il y a lieu de comparer le nombre moyen d'UTA de l'année précédant le recrutement au nombre moyen d'UTA de l'année suivant le recrutement.

Sur les dépens

33. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, LA COUR (deuxième chambre) dit pour droit: Les lignes directrices concernant les aides à l'emploi doivent être interprétées, s'agissant de vérifier s'il a été procédé à une augmentation du nombre de postes de travail, en ce sens qu'il y a lieu de comparer le nombre moyen d'unités de travail par année de l'année précédant le recrutement au nombre moyen d'unités de travail par année de l'année suivant le recrutement.