CJCE, 2e ch., 4 juin 2009, n° C-142/05

LA COUR (deuxième chambre),

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 28 CE à 30 CE ainsi que de la directive 94-25-CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 1994, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux bateaux de plaisance (JO L 164, p. 15), telle que modifiée par la directive 2003-44-CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 2003 (JO L 214, p. 18, ci-après la "directive 94-25").

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'une procédure pénale engagée par l'Åklagaren (ministère public) contre MM. Mickelsson et Roos pour non-respect par ces derniers d'une interdiction d'utilisation de véhicules nautiques à moteur (ci-après les "VNM"), telle que prévue par le règlement 1993:1053 relatif à l'utilisation des véhicules nautiques à moteur [förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter ], tel que modifié par le règlement 2004:607 [förordning (2004:607), ci-après le "règlement national"].

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

3 Aux termes du deuxième considérant de la directive 94-25:

"[...] [L]es dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur dans les différents États membres en ce qui concerne les caractéristiques de sécurité des bateaux de plaisance ont un contenu et un champ d'application différents; [...] de telles disparités sont de nature à créer des entraves aux échanges et des conditions de concurrence inégales dans le marché intérieur".

4 Le troisième considérant de la directive 94-25 prévoit:

"[...] [L]'harmonisation des législations nationales est la seule manière de supprimer ces entraves au libre-échange; [...] cet objectif ne peut être atteint de manière satisfaisante par les États membres individuels; [...] la présente directive n'établit que les exigences indispensables à la libre circulation des bateaux de plaisance".

5 L'article 1er de la directive 94-25 définit le champ d'application de cette directive. Cette disposition a été remplacée par le texte figurant à l'article 1er de la directive 2003-44 qui a notamment étendu ce champ d'application afin d'y inclure les VNM.

6 L'article 2 de la directive 94-25, intitulé "Mise sur le marché et mise en service", énonce:

"1. Les États membres prennent toutes les dispositions nécessaires pour que les produits visés à l'article 1er paragraphe 1 ne puissent être mis sur le marché ou mis en service pour une utilisation conforme à leur destination que s'ils ne mettent pas en danger la sécurité et la santé des personnes, les biens et l'environnement lorsqu'ils sont construits et entretenus correctement.

2. Les dispositions de la présente directive n'empêchent pas les États membres d'adopter, dans le respect du traité [CE], des dispositions concernant la navigation sur certaines eaux afin de protéger l'environnement et la configuration des voies navigables et afin d'assurer la sécurité sur celles-ci, sous réserve que cela n'oblige pas à modifier les bateaux qui sont conformes à la présente directive."

7 L'article 4, paragraphe 1, de la directive 94-25, tel que modifié par la directive 2003-44, dispose:

"Les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver la mise sur le marché et/ou la mise en service sur leur territoire de produits visés à l'article 1er, paragraphe 1, et comportant le marquage 'CE' visé à l'annexe IV qui indique leur conformité à l'ensemble des dispositions de la présente directive, y compris les procédures de conformité visées au chapitre II."

8 L'article 3, paragraphe 1, de la directive 2003-44 dispose:

"Les États membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 30 juin 2004. Ils en informent immédiatement la Commission.

Ils appliquent ces dispositions à partir du 1er janvier 2005."

La réglementation nationale

9 Le règlement national est entré en vigueur le 15 juillet 2004.

10 L'article 1er de ce règlement dispose:

"On entend, dans le présent règlement, par véhicule nautique à moteur une embarcation de moins de 4 mètres de long, qui 1) est équipée d'un moteur à combustion interne qui entraîne une turbine constituant sa principale source de propulsion, et 2) qui est conçue pour être manœuvrée par une ou plusieurs personnes assises, debout ou agenouillées sur la coque plutôt qu'à l'intérieur de celle-ci."

11 L'article 2 dudit règlement prévoit:

"Les véhicules nautiques à moteur ne peuvent être utilisés que dans les couloirs publics de navigation et dans les zones visées à l'article 3, premier alinéa."

12 Aux termes de l'article 3 du règlement national:

"Le länsstyrelsen [(préfecture)] peut désigner, pour la province, des zones situées en-dehors des couloirs publics de navigation, dans lesquelles les véhicules nautiques à moteur peuvent être utilisés. Il est tenu d'adopter des dispositions à cet effet en ce qui concerne:

1) les zones à ce point affectées par l'activité humaine que les émissions sonores et autres perturbations que viendrait ajouter l'utilisation de véhicules nautiques à moteur ne peuvent pas être considérées comme une nuisance significative pour la collectivité ou pour l'environnement;

2) les zones qui ne sont pas situées à proximité de zones résidentielles ou de zones de résidences secondaires, et qui présentent peu de valeur sur le plan de la sauvegarde de l'environnement naturel et culturel, de la diversité biologique, des activités de plein air, ou de la pêche sportive ou commerciale, et

3) les autres zones où l'utilisation de véhicules nautiques à moteur ne provoque pas de nuisances pour la collectivité par des émissions sonores ou autres perturbations, et ne risque pas d'endommager ou de perturber de manière significative la faune ou la flore, ou de favoriser la propagation de maladies contagieuses.

Le länsstyrelsen peut également, si cela s'avère nécessaire pour prévenir des nuisances ou risques de dommages, tels que visés au premier alinéa, point 3, confiner l'utilisation de véhicules nautiques à moteur à certaines parties des couloirs publics de navigation. Il peut réglementer la manière d'accéder aux couloirs publics de navigation et de les quitter."

13 Conformément à l'article 5 du règlement national, toute personne qui aura conduit un VNM en violation des articles 2 ou 3 ter de ce règlement, ou des dispositions prises en application de cet article 3, sera punie d'une amende.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

14 L'?klagaren a engagé des poursuites à l'encontre de MM. Mickelsson et Roos devant le Luleå tingsrätt, pour avoir, le 8 août 2004, en violation du règlement national, conduit des VNM dans des eaux situées hors des couloirs publics de navigation. Lesdits prévenus ne contestent pas les faits, mais font valoir que l'application dudit règlement est contraire à l'article 28 CE ainsi qu'à la directive 94-25.

15 C'est dans ces conditions que le Luleå tingsrätt a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:

"1) a) Les articles 28 CE à 30 CE s'opposent-ils à des dispositions de droit national interdisant l'utilisation de véhicules nautiques à moteur ailleurs que dans des couloirs publics de navigation ou dans des zones où les autorités locales l'ont permise, à l'instar de ce que prévoit le règlement [national]?

b) Les articles 28 CE à 30 CE s'opposent-ils autrement à ce qu'un État membre applique de telles dispositions de manière à interdire également l'utilisation de véhicules nautiques à moteur dans des zones pour lesquelles les autorités locales n'ont pas encore décidé s'il y avait lieu ou non d'autoriser une telle utilisation?

2) La directive [94-25] s'oppose-t-elle à des dispositions de droit national interdisant l'utilisation de véhicules nautiques à moteur, telles que mentionnées ci-dessus?"

Sur les questions préjudicielles

16 Par ces questions qu'il convient d'examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 94-25 ou, le cas échéant, les articles 28 CE et 30 CE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause dans le litige au principal, qui interdit l'utilisation des VNM en dehors des couloirs désignés.

Sur l'interprétation de la directive 94-25

17 En modifiant l'article 1er de la directive 94-25, dans sa version initiale, la directive 2003-44 a élargi le champ d'application de la première directive afin notamment d'y inclure les VNM.

18 Conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 2003-44, les États membres devaient adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive, au plus tard le 30 juin 2004. Les États membres étaient tenus d'appliquer ces dispositions à partir du 1er janvier 2005.

19 Il en découle que la directive 2003-44 n'était pas applicable à l'époque où les faits au principal impliquant des VNM se sont déroulés.

20 Par ailleurs, l'article 2, paragraphe 2, de la directive 94-25, précise que ses dispositions n'empêchent pas les États membres d'adopter, dans le respect du traité, des dispositions concernant la navigation sur certaines eaux afin de protéger l'environnement et la configuration des voies navigables et afin d'assurer la sécurité sur celles-ci, sous réserve que cela n'oblige pas à modifier les bateaux qui sont conformes à ladite directive.

21 Ainsi, conformément à son article 2, paragraphe 2, cette directive ne s'oppose pas à des dispositions nationales qui, pour des raisons tenant à la protection de l'environnement, interdisent l'utilisation de VNM sur certaines eaux, pourvu que ces dispositions n'enfreignent pas les règles du traité.

22 Le règlement national en cause dans l'affaire au principal relève de la catégorie des mesures nationales visées par cette dernière disposition de la directive 94-25. En effet, ce règlement prévoit une interdiction générale de l'utilisation des VNM en dehors des couloirs publics de navigation. Conformément à l'article 3, premier alinéa, de ce règlement, le länsstyrelsen peut désigner, pour la province, des zones situées en-dehors des couloirs publics de navigation, dans lesquelles les VNM peuvent être utilisés. Toutefois, le länsstyrelsen a l'obligation d'adopter des dispositions à cet effet concernant les eaux visées aux points 1 à 3 de l'article 3 dudit règlement.

23 Il importe, par conséquent, d'examiner si les articles 28 CE et 30 CE font obstacle à des règles nationales, telles que celles du litige au principal.

Sur l'interprétation des articles 28 CE et 30 CE

24 Il convient de rappeler que doivent être considérées comme des "mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation", au sens de l'article 28 CE, les mesures prises par un État membre ayant pour objet ou pour effet de traiter moins favorablement des produits en provenance d'autres États membres, ainsi que les entraves à la libre circulation des marchandises résultant, en l'absence d'harmonisation des législations nationales, de l'application à des marchandises en provenance d'autres États membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, de règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces marchandises, même si ces règles sont indistinctement applicables à tous les produits (voir, en ce sens, arrêts du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit "Cassis de Dijon", 120-78, Rec. p. 649, points 6, 14 et 15; du 26 juin 1997, Familiapress, C-368-95, Rec. p. I-3689, point 8, ainsi que du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322-01, Rec. p. I-14887, point 67). Relève également de la même notion toute autre mesure qui entrave l'accès au marché d'un État membre des produits originaires d'autres États membres (voir arrêt du 10 février 2009, Commission/Italie, C-110-05, non encore publié au Recueil, point 37).

25 Il résulte du dossier transmis à la Cour que, à l'époque des faits au principal, aucune zone ouverte à la navigation pour les VNM n'avait été désignée, de sorte que l'usage des VNM n'était autorisé que dans les couloirs publics de navigation. Toutefois, les prévenus au principal ainsi que la Commission soutiennent que ces couloirs sont destinés au trafic lourd à caractère commercial rendant l'utilisation des VNM dangereuse et que, en tout état de cause, la plus grande partie des eaux suédoises navigables se trouve en dehors desdits couloirs. Les possibilités réelles d'utilisation des VNM en Suède ne seraient, par conséquent, que marginales.

26 Même si la réglementation nationale en cause n'a ni pour objet ni pour effet de traiter moins favorablement des produits en provenance d'autres États membres, ce qu'il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier, la restriction à l'utilisation d'un produit qu'elle impose sur le territoire d'un État membre peut, en fonction de sa portée, avoir une influence considérable sur le comportement des consommateurs, lequel peut, à son tour, affecter l'accès de ce produit au marché de cet État membre (voir, en ce sens, arrêt Commission/Italie, précité, point 56).

27 En effet, les consommateurs, sachant que l'utilisation autorisée par une telle réglementation est très limitée, n'ont qu'un intérêt réduit à acheter le produit en cause (voir, en ce sens, Commission/Italie, précité, point 57).

28 À cet égard, lorsque les règles nationales pour la désignation des eaux et couloirs navigables auraient pour effet d'empêcher les utilisateurs des VNM d'en faire un usage propre et inhérent à ces produits ou de limiter fortement leur usage, ce qu'il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, de telles règles auraient pour effet d'entraver l'accès de ces produits au marché national en question et constitueraient, dès lors, sous réserve d'une justification au titre de l'article 30 CE ou des exigences impératives d'intérêt général, une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives à l'importation interdite par l'article 28 CE.

29 En outre, dans l'un et l'autre cas, la disposition nationale doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint (voir arrêt Commission/Italie, précité, point 59 et jurisprudence citée).

30 Le Gouvernement suédois soutient que le règlement national est justifié par l'objectif de la protection de l'environnement ainsi que par les objectifs visés à l'article 30 CE. La limitation de l'utilisation des VNM aux zones déterminées permettrait, notamment, d'éviter des perturbations inacceptables pour l'environnement. En effet, l'utilisation des VNM aurait des conséquences négatives pour la faune, en particulier lorsqu'un tel véhicule est utilisé pendant une durée prolongée sur une surface réduite ou conduit à grande vitesse. L'ensemble des émissions sonores serait dérangeant pour les personnes et les animaux, et surtout pour certaines espèces d'oiseaux protégés. En outre, le transport aisé des VNM faciliterait la dissémination de maladies animales.

31 Il y a lieu d'indiquer, à cet égard, que, selon l'article 30 CE, l'article 28 CE ne fait pas obstacle aux interdictions ou aux restrictions d'importation justifiées notamment par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation de végétaux.

32 En outre, selon une jurisprudence constante, l'objectif de la protection de l'environnement peut justifier des mesures nationales susceptibles d'entraver le commerce intracommunautaire, pourvu que ces mesures soient proportionnées à l'objet visé (voir arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Autriche, C-524-07, point 57 et jurisprudence citée).

33 La protection de l'environnement, d'une part, et la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, ainsi que la préservation des plantes, d'autre part, étant, en l'espèce, des objectifs intimement liés, il y a lieu d'examiner ces objectifs conjointement, afin d'apprécier le caractère justifié d'une réglementation telle que celle en cause dans le litige au principal.

34 Il n'est pas contestable qu'une limitation ou une interdiction d'utilisation des VNM seraient des moyens aptes à garantir la protection de l'environnement. Toutefois, afin que la réglementation nationale puisse être considérée comme justifiée, il incombe encore aux autorités nationales de démontrer que ses effets restrictifs sur la libre circulation des marchandises ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour que ledit objectif soit atteint.

35 Le Gouvernement suédois soutient que l'interdiction de l'utilisation des VNM laisse à ses utilisateurs pas moins de 300 couloirs publics de navigation sur la côte suédoise et dans les grands lacs, ce qui constitue une zone très étendue. En outre, la situation géographique de ces zones aquatiques en Suède exclurait des mesures d'une portée différente de celle des dispositions contenues dans le règlement national en cause au principal.

36 À cet égard, s'il n'est pas exclu, dans le cas d'espèce, que des mesures autres que l'interdiction prévue à l'article 2 du règlement national puissent assurer un certain niveau de protection de l'environnement, il n'en demeure pas moins qu'il ne saurait être dénié aux États membres la possibilité de réaliser un objectif tel que la protection de l'environnement par l'introduction des règles générales qui sont, d'une part, nécessaires du fait des particularités géographiques de l'État membre concerné et, d'autre part, facilement gérées et contrôlées par les autorités nationales (voir, par analogie, arrêt Commission/Italie, précité, point 67).

37 Le règlement national prévoit une interdiction générale de l'utilisation des VNM en dehors de couloirs publics de navigation sous réserve d'une désignation par le länsstyrelsen des zones en dehors de ces couloirs dans lesquels les VNM peuvent être utilisés. À cet égard, le länsstyrelsen, aux termes mêmes de l'article 3 du règlement national, est tenu d'adopter des dispositions à cet effet dans les conditions définies par ledit article.

38 S'agissant du caractère prétendument nécessaire de la mesure en cause, il convient, dès lors, de constater que le libellé du règlement national lui-même laisse présumer que, dans les zones devant ainsi être désignées par voie de mesures de mise en œuvre, des VNM peuvent être utilisés sans engendrer des risques ou des nuisances jugés inacceptables pour l'environnement. Il s'ensuit qu'une interdiction générale d'utiliser de tels produits en dehors des couloirs publics de navigation constituerait une mesure allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de la protection de l'environnement.

39 Une réglementation telle que celle en cause au principal peut, en principe, être considérée comme étant proportionnée à condition, d'abord, que les autorités nationales compétentes soient obligées de prendre de telles mesures de mise en œuvre, ensuite, que ces autorités aient effectivement exercé la compétence qui leur a été conférée à cet égard et aient désigné les zones répondant aux conditions prévues par le règlement national et, enfin, que de telles mesures aient été adoptées dans un délai raisonnable après l'entrée en vigueur de ce règlement.

40 Il s'ensuit qu'une réglementation nationale telle que celle en cause au principal peut être justifiée par l'objectif de la protection de l'environnement sous réserve de respecter les conditions sus-indiquées. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si, dans l'affaire en cause au principal, ces conditions sont remplies.

41 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre de la procédure visée à l'article 234 CE, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits de la cause relève de la compétence de la juridiction nationale (arrêt du 14 février 2008, Varec, C-450-06, Rec. p. I-581, point 23). Toutefois, afin de donner à celle-ci une réponse utile, la Cour peut, dans un esprit de coopération avec les juridictions nationales, lui fournir toutes les indications qu'elle juge nécessaires (voir, notamment, arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE, C-49-07, non encore publié au Recueil, point 30).

42 Dans l'affaire au principal, au moment des faits, la réglementation nationale n'était entrée en vigueur que depuis environ trois semaines. Or, l'absence d'adoption desdites mesures de mise en œuvre de cette réglementation, alors que cette dernière venait seulement d'entrer 'en vigueur, ne devrait pas nécessairement affecter la proportionnalité de celle-ci dans la mesure où l'autorité compétente n'aurait pas pu disposer du temps nécessaire pour préparer les mesures en question, ce qu'il appartient à la juridiction nationale de vérifier.

43 Par ailleurs, si la juridiction de renvoi devait constater que les mesures de mises en œuvre ont été adoptées dans un délai raisonnable, mais postérieurement aux faits au principal, et que celles-ci désignent en tant que zones navigables les eaux dans lesquelles les prévenus dans le litige au principal ont conduit des VNM et, par conséquent, ont fait l'objet de poursuites, pour que la mesure nationale puisse conserver sa proportionnalité et, dès lors, sa justification au regard de l'objectif de la protection de l'environnement, il doit être permis que cette désignation puisse être invoquée par lesdits prévenus, cela étant d'ailleurs également dicté par le principe général de droit communautaire de l'application rétroactive, selon le cas, de la loi pénale la plus favorable et de la peine la plus légère (voir, en ce sens, arrêt du 3 mai 2005, Berlusconi e.a., C-387-02, C-391-02 et C-403-02, Rec. p. I-3565, point 68).

44 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que la directive 94-25, telle que modifiée par la directive 2003-44, ne s'oppose pas à une réglementation nationale qui, pour des raisons tenant à la protection de l'environnement, interdit l'utilisation de VNM, en dehors des couloirs désignés. Les articles 28 CE et 30 CE ne s'opposent pas à une telle réglementation nationale, à condition que:

- les autorités nationales compétentes soient obligées de prendre les mesures de mise en œuvre prévues afin de désigner des zones en dehors des couloirs publics de navigation dans lesquelles les VNM peuvent être utilisés;

- ces autorités aient effectivement exercé la compétence qui leur a été conférée à cet égard et aient désigné les zones répondant aux conditions prévues par la réglementation nationale, et

- de telles mesures aient été adoptées dans un délai raisonnable après l'entrée en vigueur de cette réglementation.

Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si, dans l'affaire en cause au principal, ces conditions sont remplies.

Sur les dépens

45 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, LA COUR (deuxième chambre) dit pour droit:

La directive 94-25-CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 1994, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux bateaux de plaisance, telle que modifiée par la directive 2003-44-CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 juin 2003, ne s'oppose pas à une réglementation nationale qui, pour des raisons tenant à la protection de l'environnement, interdit l'utilisation de véhicules nautiques à moteur, en dehors des couloirs désignés.

Les articles 28 CE et 30 CE ne s'opposent pas à une telle réglementation nationale, à condition que:

- les autorités nationales compétentes soient obligées de prendre les mesures de mise en œuvre prévues afin de désigner des zones en dehors des couloirs publics de navigation dans lesquelles les véhicules nautiques à moteur peuvent être utilisés;

- ces autorités aient effectivement exercé la compétence qui leur a été conférée à cet égard et aient désigné les zones répondant aux conditions prévues par la réglementation nationale, et

- de telles mesures aient été adoptées dans un délai raisonnable après l'entrée en vigueur de cette réglementation.

Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si, dans l'affaire en cause au principal, ces conditions sont remplies.