CJUE, 3e ch., 26 avril 2012, n° C-456/10

LA COUR (troisième chambre)

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation de l'article 34 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant l'Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) à l'Administración del Estado au sujet des dispositions nationales qui interdisent aux titulaires de débits de tabac et de timbres (ci-après les "détaillants de tabac") d'importer des produits de tabac à partir d'autres États membres.

Le cadre juridique national

3 Aux termes de l'article 1er, paragraphes 1 et 2, de la loi 13/1998, organisant le marché du tabac et la réglementation fiscale (Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria), du 4 mai 1998 (BOE n° 107, du 5 mai 1998, p. 14871), telle que modifiée (ci-après la "loi 13/1998"):

"1. Le marché du tabac est libéralisé, sous réserve des limitations fixées dans la présente loi et, par conséquent, le monopole de la fabrication, de l'importation et de la commercialisation en gros des produits de tabac manufacturés non communautaires [...] sont supprimés sur le territoire de la péninsule, les îles Baléares, Ceuta et Melilla.

2. Toute personne physique ou morale ayant la capacité juridique d'exercer le commerce peut effectuer les activités énoncées au paragraphe 1, de la manière et selon les conditions prévues aux articles 2 et 3 de la présente loi. Cependant, les personnes qui sont impliquées dans l'une des situations énumérées ci-dessous, ou qui le deviennent, ne peuvent pas exercer lesdites activités:

[...]

c) être [détaillant de tabac], avoir une autorisation de point de vente surtaxée ou être titulaire de l'un des débits de tabac de régime spécial [...]"

4 L'article 2, paragraphe 3, de ladite loi énonce:

"Lorsque la demande pour [des produits de tabac manufacturés] existe, les fabricants, et le cas échéant, les importateurs doivent garantir qu'ils sont disponibles sur l'ensemble du territoire national auquel renvoie l'article 1er, paragraphe 1."

5 L'article 3, paragraphe 1, de cette même loi prévoit:

"Il n'existe pas de restriction à l'importation et à la distribution en gros de produits de tabac manufacturés, quelle que soit leur provenance, à condition toutefois de présenter à la Commission du marché du tabac une déclaration d'engagement de respect des [règles applicables] [...]"

6 L'article 4 de la loi 13/1998 dispose:

"1. Le commerce de détail des produits de tabac manufacturés en Espagne, à l'exception des îles Canaries, reste sous le monopole de l'État, lequel l'exerce par l'intermédiaire du réseau des débits de tabac et de timbres.

2. Les prix de vente au détail des différents types, marques et formes de tabac destinés à être commercialisés en Espagne, à l'exception des îles Canaries, sont fixés par les fabricants ou, le cas échéant, par leurs représentants ou agents au sein de l'Union européenne [...]

3. Les [détaillants de tabac], qui doivent nécessairement être des personnes physiques, ressortissants de l'un des pays de l'Union européenne, sont des concessionnaires de l'État. [...] Ils ne peuvent pas être titulaires d'un autre débit ou d'un point de vente surtaxée, ni avoir de lien professionnel ou de relation de travail avec l'un des importateurs, fabricants ou grossistes du marché du tabac, à moins que cette relation ne s'achève avant l'attribution définitive de la licence de débit de tabac.

4. La concession du débit de tabac sera attribuée après appel à la concurrence [...]

La concession est attribuée pour une période de vingt-cinq ans. [...]

[...]

7. La marge des détaillants sur les ventes de produits de tabac manufacturés, qu'ils doivent obligatoirement acheter auprès de l'un des grossistes agréés, est fixée à 8,5 % du prix de vente au détail, quel que soit le prix ou le type du produit, son origine ou le grossiste qui l'a fourni. Néanmoins, pour la vente de cigares, le détaillant percevra en tout état de cause une marge de 9 %.

[...]"

7 L'article 1er, paragraphe 1, du décret royal 1199/1999, du 9 juillet 1999, portant mise en œuvre de la loi 13/1998 (BOE n° 166, du 13 juillet 1999, p. 26330, ci-après le "décret royal 1199/1999"), énonce:

"Conformément à ce que prévoit l'article 1er de la loi [13/1998], toute personne physique ou morale ayant la capacité juridique d'exercer un commerce peut effectuer les activités de fabrication, d'importation et de commercialisation en gros des produits de tabac manufacturés, quelle que soit leur origine, dans les conditions fixées dans le présent règlement."

8 L'article 2, paragraphe 1, de ce décret royal dispose:

"Les personnes qui sont impliquées dans l'une des situations énumérées ci-dessous ne peuvent pas exercer les activités mentionnées à l'article 1er, paragraphe 1:

[...]

c) être [détaillant de tabac], avoir une autorisation de point de vente surtaxée ou être titulaire de l'un des débits de tabac de régime spécial [...]"

9 Le décret royal 1199/1999 a été modifié par le décret royal 1/2007, du 12 janvier 2007 (BOE n° 18, du 20 janvier 2007, p. 2845, ci-après le "décret royal 1/2007").

Le litige au principal et la question préjudicielle

10 Par recours introduit devant le Tribunal Supremo, l'ANETT demande à ce dernier de déclarer nulles plusieurs dispositions du décret royal 1/2007, en raison du fait qu'il modifie le décret royal 1199/1999 sans résoudre une prétendue contradiction entre le droit de l'Union et les règles qui régissent le marché du tabac et le monopole de sa distribution en Espagne.

11 L'ANETT soutient notamment que l'interdiction faite aux détaillants de tabac d'exercer l'activité d'importation de produits de tabac est contraire aux principes de la libre circulation des marchandises, telle que garantie par l'article 34 TFUE, puisque cette interdiction constitue une restriction quantitative ou une mesure d'effet équivalent.

12 Dans ces conditions, le Tribunal Supremo a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

"L'article 34 [TFUE] doit-il être interprété en ce sens que l'interdiction faite par le droit national espagnol aux [détaillants] de tabac de développer une activité d'importation de produits de tabac manufacturés à partir d'autres États membres constitue une restriction quantitative à l'importation ou une mesure d'effet équivalent, interdites par le traité [FUE] ?"

Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

13 Lors de l'audience, le gouvernement espagnol a contesté la recevabilité de la demande de décision préjudicielle, en soutenant que la réponse de la Cour ne présente aucune utilité pour la solution du litige au principal dès lors que celui-ci porte sur la légalité du décret royal 1/2007.

14 En effet, ce décret modifierait certaines dispositions du décret royal 1199/1999 sans régir ni même mentionner l'interdiction faite aux détaillants de tabac d'exercer l'activité d'importation de produits de tabac. Cette interdiction découlerait des articles 4 de la loi 13/1998 et 2 du décret royal 1199/1999, qui ne sont pas affectés par le décret royal 1/2007. Il s'ensuit que, dans le litige au principal, la juridiction de renvoi ne pourrait annuler aucune disposition qui aurait un lien avec ladite interdiction.

15 En outre, l'ANETT aurait déjà formé un recours contre le décret royal 1199/1999 prévoyant cette même interdiction, sans contester cette dernière, et ce recours aurait été rejeté par le Tribunal Supremo. Au regard des principes de sécurité juridique et de l'autorité de la chose jugée, la juridiction nationale ne pourrait ainsi réévaluer l'interdiction en cause au principal.

16 À cet égard, il convient de rappeler que les questions relatives à l'interprétation du droit de l'Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu'il définit sous sa responsabilité, et dont il n'appartient pas à la Cour de vérifier l'exactitude, bénéficient d'une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d'une demande formée par une juridiction nationale n'est possible que s'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation sollicitée du droit de l'Union n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, notamment, arrêts du 7 juin 2007, van der Weerd e.a., C-222-05 à C-225-05, Rec. p. I-4233, point 22, ainsi que du 4 juin 2009, Pometon, C-158-08, Rec. p. I-4695, point 13).

17 Dans l'affaire au principal, il n'est, certes, pas certain que l'éventuelle incompatibilité de l'interdiction concernée avec le droit de l'Union affecte la légalité du décret royal 1/2007, dès lors que ce décret ne régit pas cette interdiction et qu'un recours contre le décret royal 1199/1999 prévoyant ladite interdiction a été déjà rejeté par le Tribunal Supremo.

18 Cela étant, au vu d'une lecture d'ensemble de la décision de renvoi, il ne peut être définitivement exclu que la réponse de la Cour présente une utilité pour la solution du litige au principal. Dans ces conditions, les éléments susmentionnés ne suffisent pas, en eux-mêmes, pour renverser la présomption de pertinence évoquée au point 16 du présent arrêt.

19 Par conséquent, il convient de considérer la demande de décision préjudicielle comme recevable.

Sur la question préjudicielle

20 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit aux détaillants de tabac d'exercer une activité d'importation de produits de tabac à partir d'autres États membres.

Sur les dispositions applicables

21 La Commission européenne, dans ses observations écrites, et le gouvernement espagnol, lors de l'audience, ont soutenu que, contrairement à ce que la juridiction de renvoi a indiqué dans sa question préjudicielle, la réglementation nationale doit être appréciée à la lumière de l'article 37 TFUE et non par rapport à l'article 34 TFUE. En effet, cette réglementation concernerait le fonctionnement d'un monopole à caractère commercial, au sens de l'article 37 TFUE, et entraînerait des effets restrictifs sur les échanges inhérents à l'existence d'un tel monopole.

22 À cet égard, selon la jurisprudence de la Cour, il y a lieu d'examiner les règles relatives à l'existence et au fonctionnement d'un monopole au regard des dispositions de l'article 37 TFUE, spécifiquement applicables à l'exercice, par un monopole national de nature commerciale, de ses droits d'exclusivité (voir, notamment, arrêts du 23 octobre 1997, Franzén, C-189-95, Rec. p. I-5909, point 35, ainsi que du 5 juin 2007, Rosengren e.a., C-170-04, Rec. p. I-4071, point 17).

23 En revanche, l'incidence, sur les échanges au sein de l'Union, des autres dispositions de la législation nationale, qui sont détachables du fonctionnement du monopole bien qu'elles aient une incidence sur ce dernier, doit être examinée au regard de l'article 34 TFUE (voir, notamment, arrêts précités Franzén, point 36, ainsi que Rosengren e.a., point 18).

24 Dans ces conditions, il convient de vérifier si la mesure d'interdiction en cause au principal constitue une règle relative à l'existence ou au fonctionnement du monopole.

25 À cet égard, il y a lieu de rappeler, d'une part, que la fonction spécifique assignée au monopole concerné consiste à réserver aux concessionnaires l'exclusivité de la vente au détail de produits de tabac, sans impliquer que ceux-ci se voient interdire d'importer de tels produits.

26 Ainsi, en empêchant les détaillants de tabac d'importer lesdits produits sur le territoire espagnol, la mesure d'interdiction en cause au principal affecte la libre circulation des marchandises au sein de l'Union sans pour autant régir l'exercice du droit d'exclusivité relevant du monopole en question.

27 Par conséquent, cette mesure ne concerne pas l'exercice de la fonction spécifique du monopole en question et ne saurait donc être considérée comme relative à l'existence même de ce dernier (voir, par analogie, arrêt Rosengren e.a., précité, point 22).

28 D'autre part, il convient de relever que l'interdiction pour les détaillants de tabac d'importer des produits de tabac a pour effet de canaliser l'approvisionnement de ces détaillants auprès des grossistes agréés. À ce titre, la mesure d'interdiction en cause au principal est susceptible d'avoir une incidence sur le fonctionnement dudit monopole.

29 Cela étant, et même si, à la différence de la réglementation en cause dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt Rosengren e.a., précité, la mesure en cause au principal affecte non pas les particuliers, mais les concessionnaires du monopole concerné, à savoir les détaillants de tabac, une telle mesure s'avère détachable du fonctionnement du monopole dès lors qu'elle se rapporte non pas aux modalités de la vente au détail des produits de tabac sur le territoire espagnol, mais au marché de ces produits en amont. En effet, elle ne vise pas à organiser le système de sélection des produits par le monopole. De même, ladite mesure ne cible ni le réseau de vente du monopole concerné ni la commercialisation ou la publicité des produits distribués par ledit monopole (voir, par analogie, arrêt Rosengren e.a., précité, point 24).

30 Dans ces conditions, la mesure d'interdiction en cause au principal ne saurait être regardée comme une règle relative à l'existence ou au fonctionnement du monopole. Pour vérifier la compatibilité d'une telle mesure avec le droit de l'Union, en particulier avec les dispositions du traité relatives à la libre circulation des marchandises, l'article 37 TFUE est donc sans pertinence.

31 En conséquence, la réglementation nationale interdisant aux détaillants de tabac d'importer des produits de tabac, telle que celle en cause au principal, doit être appréciée à la lumière de l'article 34 TFUE.

Sur l'existence d'une restriction à la libre circulation des marchandises

32 Selon une jurisprudence constante, toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce au sein de l'Union doit être considérée comme une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens de l'article 34 TFUE (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5, et du 10 février 2009, Commission/Italie, C-110-05, Rec. p. I-519, point 33).

33 Il ressort d'une jurisprudence également constante que l'article 34 TFUE reflète l'obligation de respecter les principes de non-discrimination et de reconnaissance mutuelle des produits légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres ainsi que celle visant à assurer aux produits de l'Union un libre accès aux marchés nationaux (voir arrêts Commission/Italie, précité, point 34, et du 2 décembre 2010, Ker-Optika, C-108-09, non encore publié au Recueil, point 48).

34 Ainsi, doivent être considérées comme des mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives les mesures prises par un État membre ayant pour objet ou pour effet de traiter moins favorablement des marchandises en provenance d'autres États membres, de même que des règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces dernières, même si de telles règles sont indistinctement applicables à tous les produits (voir arrêts précités Commission/Italie, points 35 et 37, ainsi que Ker-Optika, point 49).

35 Relève également de la même notion toute autre mesure qui entrave l'accès au marché d'un État membre des produits originaires d'autres États membres (arrêts précités Commission/Italie, point 37, et Ker-Optika, point 50).

36 Dans l'affaire au principal, rien n'indique que la réglementation nationale en cause a pour objet ou pour effet de traiter moins favorablement des produits de tabac en provenance d'autres États membres. Elle ne porte pas davantage sur les conditions auxquelles doivent répondre ces produits.

37 Cela étant, encore faut-il examiner si cette réglementation n'entrave pas l'accès au marché espagnol de produits de tabac originaires d'autres États membres.

38 À cet égard, il convient de relever que, en interdisant aux détaillants de tabac d'importer directement de tels produits à partir d'autres États membres, ladite réglementation les oblige à s'approvisionner auprès de grossistes agréés. Or, un tel mode d'approvisionnement est susceptible de présenter divers inconvénients que ces détaillants ne rencontreraient pas s'ils procédaient eux-mêmes à l'importation.

39 En particulier, les détaillants en question ne peuvent commercialiser un produit de tabac originaire d'un autre État membre que si un tel produit est proposé dans la gamme de produits des grossistes agréés en Espagne et si ceux-ci l'ont en stock. Ainsi, lorsque la gamme de produits de ces grossistes n'inclut pas un produit précis, les détaillants de tabac n'ont aucune possibilité directe, souple et rapide de répondre à la demande de leurs propres clients qui sont intéressés par ce produit.

40 Cette constatation n'est guère remise en cause par l'obligation faite aux importateurs de garantir la disponibilité des produits de tabac sur l'ensemble du territoire national, lorsque la demande pour ces produits existe, ainsi que le prévoit la législation nationale. En effet, ces importateurs peuvent choisir de ne pas procéder à l'importation de certains produits demandés par un nombre jugé trop limité d'intéressés ou d'y procéder avec retard. En revanche, tout détaillant de tabac serait sans doute en mesure de réagir, à la place de ces importateurs, d'une manière plus souple et plus rapide aux demandes des clients qui sont en contact direct et fréquent avec lui.

41 En outre, les détaillants de tabac sont empêchés de s'approvisionner dans les autres États membres bien que les fabricants ou les grossistes qui y sont établis puissent offrir, notamment dans les régions frontalières, des conditions d'approvisionnement plus avantageuses, soit en raison de leur proximité géographique, soit grâce à des modalités de livraison spécifiques qu'ils proposent.

42 Tous ces éléments sont susceptibles de se répercuter négativement sur le choix des produits que les détaillants de tabac incluent dans leurs gammes de produits et, en définitive, sur l'accès des différents produits originaires des autres États membres au marché espagnol.

43 Dans ces conditions, il convient de constater que la mesure d'interdiction en cause au principal entrave l'accès au marché de ces produits.

44 Il s'ensuit que la réglementation en cause au principal constitue une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l'article 34 TFUE.

Sur la justification de la restriction à la libre circulation des marchandises

45 Selon une jurisprudence constante, une entrave à la libre circulation des marchandises peut être justifiée par des raisons d'intérêt général énumérées à l'article 36 TFUE ou par des exigences impératives. Dans l'un ou l'autre cas, la mesure nationale doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint (voir, notamment, arrêts précités Commission/Italie, point 59, et Ker-Optika, point 57).

Observations soumises à la Cour

46 Les gouvernements espagnol et italien soutiennent, premièrement, que la mesure d'interdiction en cause au principal peut être justifiée par la nécessité de garantir un contrôle fiscal et douanier des produits de tabac et d'assurer leur contrôle sanitaire.

47 Deuxièmement, ces gouvernements font valoir que ladite mesure s'avère nécessaire pour atteindre l'objectif de protection des consommateurs. En effet, si les détaillants de tabac étaient autorisés à importer les produits de tabac, ils pourraient être tentés de privilégier certains produits plutôt que d'autres, au détriment de la neutralité du marché du tabac.

48 Troisièmement, le gouvernement espagnol estime que la mesure d'interdiction en cause au principal est justifiée au motif que le fait d'accorder aux détaillants de tabac la possibilité d'importer ces produits reviendrait à leur donner un avantage compétitif excessif.

49 Quatrièmement, le gouvernement espagnol est d'avis que, en tout état de cause, il n'y a lieu de supprimer une restriction à la libre circulation des marchandises que si cette suppression engendre un avantage pour les consommateurs, à savoir, notamment, une baisse de prix. Or, étant donné que le tabac est un produit monopolisé vendu à des prix fixes, la suppression de l'interdiction d'importation pour les détaillants de tabac ne produirait aucun bénéfice pour les consommateurs, seuls les détaillants eux-mêmes étant susceptibles d'en tirer profit.

Réponse de la Cour

50 En ce qui concerne, tout d'abord, l'argument des gouvernements espagnol et italien tiré de la nécessité d'assurer un contrôle fiscal, douanier et sanitaire des produits de tabac, il convient de rappeler qu'il appartient aux autorités nationales, lorsqu'elles adoptent une mesure dérogatoire à un principe consacré par le droit de l'Union, de prouver, dans chaque cas d'espèce, qu'elle est propre à garantir la réalisation de l'objectif invoqué et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. Les raisons justificatives susceptibles d'être invoquées par un État membre doivent donc être accompagnées d'une analyse de l'aptitude et de la proportionnalité de la mesure adoptée par cet État, ainsi que des éléments précis permettant d'étayer son argumentation (voir arrêts du 18 mars 2004, Leichtle, C-8-02, Rec. p. I-2641, point 45, ainsi que du 13 avril 2010, Bressol e.a., C-73-08, Rec. p. I-2735, point 71).

51 Or, les gouvernements espagnol et italien n'étayent leur argumentation par aucun élément qui satisfasse aux conditions précisées au point précédent. En particulier, ils n'ont pas expliqué en quoi la possibilité qui serait offerte aux détaillants de tabac d'importer eux-mêmes des produits de tabac ferait obstacle à l'application des mesures de contrôle fiscal, douanier et sanitaire de ces produits.

52 Par ailleurs, il convient de rejeter l'argument tiré de la protection des consommateurs. En effet, à supposer même que l'exigence d'assurer généralement une gamme de produits uniforme constitue un objectif légitime d'intérêt général qui mérite d'être poursuivi par des règles juridiques, à la place de la loi du marché, le respect de cette exigence pourrait être atteint, en tout état de cause, par des mesures moins restrictives, telles que l'imposition d'une obligation pour les détaillants de tabac de disposer en stock d'une gamme de produits minimale prédéfinie.

53 Ensuite, le gouvernement espagnol ne saurait soutenir que la restriction concernée peut être justifiée au motif que la possibilité d'importer les produits de tabac créerait un avantage compétitif excessif pour les détaillants de tabac. En effet, une telle considération ne revêt qu'une dimension économique. Or, selon une jurisprudence constante, des motifs de caractère purement économique ne peuvent constituer des raisons impérieuses d'intérêt général de nature à justifier une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité (voir arrêts du 13 janvier 2000, TK-Heimdienst, C-254-98, Rec. p. I-151, point 33, et du 17 mars 2005, Kranemann, C-109-04, Rec. p. I-2421, point 34).

54 Enfin, il convient de rejeter l'argument du gouvernement espagnol selon lequel la suppression d'une restriction à la libre circulation des marchandises ne serait justifiée qu'à la condition de pouvoir aboutir à un avantage pour les consommateurs. À cet égard, il suffit de relever que, en l'occurrence, la suppression de la mesure d'interdiction en cause au principal est de nature à profiter à ceux-ci en permettant aux détaillants de tabac d'élargir la gamme de produits dont ils disposent.

55 Eu égard à tout ce qui précède, il convient de constater que la restriction découlant de la réglementation en cause au principal ne saurait être justifiée par la réalisation des objectifs invoqués.

56 Par conséquent, il y a lieu de répondre à la question posée que l'article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit aux détaillants de tabac d'exercer une activité d'importation de produits de tabac à partir d'autres États membres.

Sur les dépens

57 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

L'article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit aux titulaires de débits de tabac et de timbres d'exercer une activité d'importation de produits de tabac à partir d'autres États membres.