CJUE, 2e ch., 13 février 2014, n° C-69/13

LA COUR (deuxième chambre),

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des dispositions pertinentes du droit de l'Union concernant les aides d'État.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Mediaset SpA (ci-après "Mediaset") au Ministero dello Sviluppo economico au sujet de la récupération de l'aide d'État que la République italienne a accordée à Mediaset dans le cadre d'un régime d'aides en faveur des diffuseurs numériques terrestres offrant des services de télévision à péage et des câblo-opérateurs de télévision à péage, déclaré incompatible avec le marché intérieur par la décision 2007-374-CE de la Commission, du 24 janvier 2007, relative à l'aide d'État C 52-2005 (ex NN 88-2005, ex CP 101-2004) octroyée par la République italienne sous forme de subvention à l'achat de décodeurs numériques (JO L 147, p.1)(ci-après la "décision 2007-374").

Le cadre juridique

Le règlement (CE) n° 659-1999

3 Le règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), à son article 14, intitulé "Récupération de l'aide", énonce:

"1. En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire (ci-après dénommée 'décision de récupération'). La Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire.

2. L'aide à récupérer en vertu d'une décision de récupération comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d'un taux approprié fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l'aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération.

3. Sans préjudice d'une ordonnance de la Cour de justice [de l'Union européenne] prise en application de l'article [278 TFUE], la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l'État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l'Union]."

La décision 2007-374

4 L'article 1er de la décision 2007-374 dispose:

"Le régime que la République italienne a illégalement mis à exécution en faveur des diffuseurs numériques terrestres qui offrent des services de télévision à péage et des opérateurs câble de télévision à péage constitue une aide d'État incompatible avec le marché commun."

5 L'article 2 de ladite décision prévoit:

"1. La République italienne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires l'aide visée à l'article 1er.

2. La récupération doit intervenir sans délai et conformément aux procédures du droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. Les sommes à récupérer incluent les intérêts à partir de la date à laquelle l'aide a été mise à la disposition des bénéficiaires jusqu'à la date de leur récupération.

3. Les intérêts à récupérer en vertu du paragraphe 2 sont calculés conformément à la procédure visée aux articles 9 et 11 du règlement (CE) n° 794-2004 de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement n° 659-1999 [JO L 140, p. 1]."

6 L'article 3 de la même décision énonce:

"La République italienne informe la Commission, dans un délai de deux mois, à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer. Ces informations sont communiquées au moyen du questionnaire joint à la présente décision.

La République italienne fournit, dans le délai fixé au premier paragraphe, toutes les preuves attestant que les procédures en récupération ont été introduites contre les bénéficiaires des aides illégales et incompatibles."

7 En ce qui concerne les montants d'aides à récupérer, la Commission a précisé, aux considérants 191 à 193 de la décision 2007-374, ce qui suit:

"(191) Concernant ce qui doit être récupéré auprès des diffuseurs, la Commission reconnaît que déterminer avec précision le montant des ressources d'État dont ont effectivement profité les bénéficiaires est une tâche assez complexe. Non seulement parce que l'aide a été octroyée indirectement par l'intermédiaire des consommateurs, mais également parce qu'elle était liée au récepteur nécessaire à la réception des services des diffuseurs plutôt qu'aux services en eux-mêmes.

(192) Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour [...], aucune règle de droit communautaire n'impose que la Commission, au moment d'ordonner la restitution d'une aide déclarée incompatible avec le marché commun, détermine le montant exact de l'aide à rembourser. Il suffit que la décision de la Commission contienne des éléments qui permettent au destinataire de la décision de déterminer sans trop de difficultés ce montant [...]

(193) Par conséquent, la Commission juge opportun de fournir certaines lignes directrices sur la méthode à adopter pour quantifier l'avantage. La Commission considère notamment que, au vu des caractéristiques particulières de l'affaire en cause, une méthode appropriée consiste à calculer le montant des bénéfices supplémentaires générés, grâce à la mesure en examen, par les nouveaux services numériques et par les offres payantes ou à la carte."

8 Aux considérants 196 à 205 de ladite décision, la Commission a fourni des indications sur la méthode mentionnée au point 193 de celle-ci aux fins de permettre à la République italienne de déterminer les montants précis à récupérer.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

9 À la suite de l'adoption de la décision 2007-374, la Commission et la République italienne ont entretenu des échanges relatifs à l'identification des bénéficiaires individuels du régime d'aides déclaré illégal et à la quantification des montants précis à récupérer.

10 En particulier, par lettre du 1er avril 2008, la Commission a approuvé la méthodologie employée par la République italienne, à savoir un sondage d'opinion réalisé par Ipsos, pour déterminer le nombre d'utilisateurs supplémentaires résultant de l'aide en cause, la recette moyenne par utilisateur ainsi que les recettes additionnelles. La Commission a également exprimé son accord concernant les conclusions de la République italienne selon lesquelles TIMedia et Fastweb, bénéficiaires de l'aide en question, ne devaient pas être soumises à l'obligation de restitution dans la mesure où les analyses réalisées ont démontré que lesdites entreprises n'ont réalisé aucun bénéfice supplémentaire au cours de la période d'octroi de l'aide en cause. En revanche, par ce même courrier, la Commission a émis des réserves s'agissant des coûts évitables supportés par Mediaset et a indiqué, en conséquence, que le montant de l'aide à récupérer auprès de cette dernière s'élevait à 6 844 361 euros.

11 Par lettre du 11 juin 2008, la Commission a approuvé, à la suite des nouveaux éléments portés à sa connaissance par la République italienne, le nouveau calcul des coûts évitables effectué par cet État membre pour Mediaset, le montant de l'aide à récupérer à son égard s'élevant ainsi à 4 926 543,22 euros.

12 Par lettre du 23 octobre 2009 faisant suite à une nouvelle soumission d'éléments supplémentaires par la République italienne, la Commission a désapprouvé le nouveau modèle économétrique retenu par cet État membre au motif qu'il se référait à des périodes différentes pour l'imputation des coûts et des recettes et qu'une méthodologie similaire avait déjà été rejetée par ledit État membre lui-même. La Commission a également indiqué dans cette lettre que, dans l'hypothèse où la République italienne ne procéderait pas à la récupération immédiate de l'aide en cause auprès de Mediaset, elle pourrait recourir à la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, CE.

13 Par une ordonnance du 12 novembre 2009, les autorités italiennes ont enjoint à Mediaset de procéder au paiement du montant global de 5 969 442,12 euros, ce montant comprenant les intérêts calculés conformément à la procédure prévue à l'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 659-1999.

14 Le 11 décembre 2009, après s'être acquittée du montant exigé par les autorités italiennes, Mediaset a formé un recours devant le Tribunale civile di Roma tendant à l'annulation de ladite ordonnance et à la réduction de la somme à récupérer, invoquant notamment l'application erronée des critères de quantification établis dans la décision 2007-374 et le caractère incorrect des calculs effectués en vue de déterminer les profits supplémentaires générés par l'aide en cause. En outre, Mediaset a demandé que soit ordonnée une expertise judiciaire.

15 Mediaset avait entre-temps introduit un recours en annulation à l'encontre de la décision 2007-374 devant le Tribunal de l'Union européenne. Ce recours a été rejeté par le Tribunal par arrêt du 15 juin 2010, Mediaset/Commission (T-177-07, Rec. p. II-2341). Mediaset a formé un pourvoi à l'encontre de cet arrêt qui a été rejeté par la Cour par arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission (C-403-10 P).

16 Dans le cadre du litige au principal, le Tribunale civile di Roma a ordonné une expertise, dont les conclusions, rendues le 6 septembre 2011 par le collège d'experts, comportent des critiques tant sur le sondage d'opinion utilisé pour calculer le nombre de spectateurs supplémentaires attirés vers l'offre de télévision à la carte et les nouvelles chaînes numériques que sur les modèles économétriques proposés et utilisés par les parties au principal. Le rapport conclut également qu'il n'est pas démontré que la présence de l'aide en cause a effectivement influencé les ventes de décodeurs au cours de la période examinée. Par ses observations en date du 17 juillet 2012, le Ministero dello Sviluppo economico a contesté les conclusions de l'expertise.

17 Dans ces circonstances, le Tribunale civile di Roma a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"1) Le juge national, appelé à se prononcer sur le montant de l'aide d'État dont la récupération a été ordonnée par la Commission [...], est-il désormais lié, tant du point de vue de son 'principe' que du point de vue de son 'montant', par la décision [2007-374], telle que complétée par les décisions prises par la Commission [...] dans les [lettres des 11 juin 2008 et 23 octobre 2009] et qui a été confirmée par [l'arrêt du Tribunal Mediaset/Commission, précité]?

Dans le cas contraire:

2) En affirmant dans l'arrêt [du Tribunal Mediaset/Commission, précité,] que le juge national est compétent pour se prononcer sur le montant de l'aide d'État, le Tribunal a-t-il entendu limiter ce pouvoir à la quantification d'un montant qui, en ce qu'il se rapporte à une aide d'État effectivement mise en œuvre ou obtenue, doit nécessairement avoir une valeur positive, et ne pas être égal à zéro?

3) Ou bien, en affirmant, dans l'arrêt [du Tribunal Mediaset/Commission, précité,] que le juge national est compétent pour se prononcer sur le montant de l'aide d'État, le Tribunal a-t-il entendu attribuer au juge national le pouvoir d'apprécier la demande de restitution tant du point de vue de son 'principe' que [du point de vue] de son 'montant', en allant jusqu'à lui confier le pouvoir d'exclure toute obligation de restitution?"

Sur les questions préjudicielles

Sur la première question

18 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, aux fins d'assurer l'exécution d'une décision de la Commission déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur et enjoignant la récupération des aides en cause, mais n'identifiant pas les bénéficiaires individuels de ces aides et ne déterminant pas les montants précis devant être restitués, le juge national se trouve lié non seulement par cette décision, mais également par les prises de position exprimées par ladite institution dans le cadre de l'exécution de ladite décision qui, quant à elles, indiquent précisément le montant de l'aide à récupérer auprès d'un bénéficiaire déterminé.

19 À cet égard, il convient de rappeler que la mise en œuvre du système de contrôle des aides d'État incombe, d'une part, à la Commission et, d'autre part, aux juridictions nationales, leurs rôles respectifs étant complémentaires mais distincts (voir arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C-284-12, non encore publié au Recueil, point 27 et jurisprudence citée).

20 En vertu dudit système, la Commission dispose ainsi d'une compétence exclusive, sous le contrôle des juridictions de l'Union, pour apprécier la compatibilité d'une aide avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêts du 21 octobre 2003, van Calster e.a., C-261-01 et C-262-01, Rec. p. I-12249, point 75; du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich, C-368-04, Rec. p. I-9957, point 38, ainsi que Deutsche Lufthansa, précité, point 28).

21 Selon une jurisprudence constante, la Commission n'est pas tenue, lorsqu'elle ordonne la restitution d'une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, de fixer le montant exact de l'aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir, en ce sens, arrêts du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, C-480-98, Rec. p. I-8717, point 25; Mediaset/Commission, précité, point 126, et du 8 décembre 2011, France Télécom/Commission, C-81-10 P, non encore publié au Recueil, point 102).

22 En effet, lorsqu'elle est confrontée à un régime d'aides, la Commission n'est généralement pas en mesure d'identifier précisément le montant d'aide perçu par chacun des bénéficiaires individuels et, dès lors, les circonstances particulières propres à l'un des bénéficiaires d'un régime d'aides ne peuvent être appréciées qu'au stade de la récupération de l'aide (voir, en ce sens, arrêt du 7 mars 2002, Italie/Commission, C-310-99, Rec. p. I-2289, points 89 à 91).

23 Il convient, en outre, de relever que, aux termes de l'article 288, quatrième alinéa, TFUE, les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. En conséquence, l'État membre destinataire d'une décision de la Commission l'obligeant à récupérer des aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur est tenu, en vertu de cet article, de prendre toutes les mesures propres à assurer l'exécution de ladite décision (voir, en ce sens, arrêts du 12 décembre 2002, Commission/Allemagne, C-209-00, Rec. p. I-11695, point 31, et du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C-404-00, Rec. p. I-6695, point 21). Ce caractère obligatoire s'impose à tous les organes de l'État destinataire, y compris à ses juridictions (voir, en ce sens, arrêt du 21 mai 1987, Albako Margarinefabrik, 249-85, Rec. p. 2345, point 17).

24 Si la décision 2007-374, devenue définitive à la suite de l'arrêt de la Cour Mediaset/Commission, précité, est, dès lors, obligatoire pour la République italienne qui en est destinataire et doit, à ce titre, être considérée comme liant le juge national, il ne saurait en être de même des lettres que la Commission a adressées ultérieurement à la République italienne dans le cadre des échanges entretenus pour assurer l'exécution immédiate et effective de ladite décision.

25 En effet, à cet égard, il y a lieu de relever que ces lettres, et en particulier celles des 11 juin 2008 et 23 octobre 2009 qui identifient Mediaset en tant que bénéficiaire du régime d'aides en cause et spécifient un montant exact d'aides à récupérer auprès de cette dernière, ne constituent pas des décisions au sens de l'article 288, quatrième alinéa, TFUE.

26 Force est également de constater que de telles prises de position ne figurent pas parmi les actes pouvant être adoptés sur le fondement du règlement n° 659-1999.

27 Au demeurant, la Commission a elle-même reconnu, dans ses observations, que ses prises de position ne visaient pas à compléter ou à modifier le contenu de la décision 2007-374 et qu'elles se trouvaient dépourvues de toute valeur contraignante.

28 En conséquence, les prises de position exprimées par la Commission dans le cadre de l'exécution de la décision 2007-374 ne sauraient être considérées comme liant le juge national.

29 Cela étant, il y a lieu de rappeler que l'application des règles de l'Union en matière d'aides d'État repose sur une obligation de coopération loyale entre, d'une part, les juridictions nationales et, d'autre part, la Commission et les juridictions de l'Union, dans le cadre de laquelle chacun agit en fonction du rôle qui lui est assigné par le traité FUE. Dans le cadre de cette coopération, les juridictions nationales doivent prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du droit de l'Union et s'abstenir de celles qui sont susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité, ainsi qu'il découle de l'article 4, paragraphe 3, TUE (voir arrêt Deutsche Lufthansa, précité, point 41).

30 Ainsi, si la juridiction nationale éprouve des doutes ou des difficultés en ce qui concerne la quantification du montant d'aides à récupérer, elle a toujours la possibilité de s'adresser à la Commission afin que cette dernière lui apporte son concours conformément au principe de coopération loyale, tel que cela ressort en particulier des points 89 à 96 de la communication de la Commission relative à l'application des règles en matière d'aides d'État par les juridictions nationales (JO 2009, C 85, p. 1).

31 Dès lors, si les prises de position de la Commission ne sauraient lier le juge national, il importe de relever que, dans la mesure où les éléments contenus dans lesdites prises de position, ainsi que dans les avis de la Commission éventuellement sollicités par le juge national dans les conditions telles qu'énoncées au point précédent, visent à faciliter l'accomplissement de la tâche des autorités nationales dans le cadre de l'exécution immédiate et effective de la décision de récupération, et eu égard au principe de coopération loyale, le juge national doit en tenir compte en tant qu'élément d'appréciation dans le cadre du litige dont il est saisi et motiver sa décision au regard de l'ensemble des pièces du dossier qui lui a été soumis.

32 Compte tenu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que, si, aux fins d'assurer l'exécution d'une décision de la Commission déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur et enjoignant la récupération des aides en cause, mais n'identifiant pas les bénéficiaires individuels de ces aides et ne déterminant pas les montants précis devant être restitués, le juge national se trouve lié par cette décision, il ne l'est pas, en revanche, par les prises de position exprimées par ladite institution dans le cadre de l'exécution de ladite décision. Toutefois, le juge national doit, eu égard au principe de coopération loyale énoncé à l'article 4, paragraphe 3, TUE, prendre en considération ces prises de position en tant qu'élément d'appréciation dans le cadre du litige dont il est saisi.

Sur les deuxième et troisième questions

33 Par ses deuxième et troisième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si le juge national peut, lors de la détermination des montants exacts des aides à récupérer et lorsque la Commission n'a pas, dans sa décision déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur, identifié les bénéficiaires individuels des aides en cause ni déterminé les montants précis devant être restitués, conclure que le montant de l'aide à restituer est égal à zéro lorsque cela découle des calculs effectués sur la base de l'ensemble des éléments pertinents portés à sa connaissance.

34 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en l'absence de dispositions du droit de l'Union en la matière, la récupération d'une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur doit être effectuée selon les modalités prévues par le droit national, pour autant que celles-ci n'aboutissent pas à rendre pratiquement impossible la récupération exigée par le droit de l'Union et ne portent pas atteinte au principe d'équivalence par rapport aux procédures visant à trancher des litiges du même type, mais purement nationaux (voir arrêt du 13 juin 2002, Pays-Bas/Commission, C-382-99, Rec. p. I-5163, point 90). Le contentieux relatif à cette récupération relève du seul juge national (voir, en ce sens, ordonnance du 24 juillet 2003, Sicilcassa e.a., C-297-01, Rec. p. I-7849, points 41 et 42).

35 En outre, ainsi qu'il a été rappelé aux points 22, 23 et 29 du présent arrêt, étant donné que la Commission n'a pas, dans sa décision, identifié les bénéficiaires individuels de l'aide en cause et n'a pas davantage fixé les montants précis de l'aide à récupérer, il appartient au juge national, s'il en est saisi, de se prononcer sur le montant de l'aide dont la récupération a été ordonnée par la Commission. En cas de difficultés, ainsi qu'il a été indiqué au point 30 du présent arrêt, le juge national a toujours la possibilité de s'adresser à la Commission afin que cette dernière lui apporte son concours conformément au principe de coopération loyale visé à l'article 4, paragraphe 3, TUE.

36 Il s'ensuit que, aux fins de la quantification du montant d'aides à récupérer, le juge national doit prendre en considération, dans les conditions telles qu'énoncées au point 31 du présent arrêt, l'ensemble des éléments pertinents portés à sa connaissance, y compris les échanges intervenus entre la Commission et les autorités nationales au titre de l'application du principe de coopération loyale.

37 Il ne saurait donc être exclu que, eu égard à l'ensemble de ces éléments, les calculs effectués par le juge national en ce qui concerne la quantification des montants d'aides à restituer fassent apparaître un montant égal à zéro.

38 Au demeurant, il ressort des pièces du dossier transmis par la juridiction nationale que la Commission a expressément admis, s'agissant de TIMedia et de Fastweb, qu'aucun montant ne devait être récupéré auprès de ces deux entreprises.

39 Partant, et sans remettre en cause la validité de la décision de la Commission ni l'obligation de restitution des aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché intérieur, le juge national peut fixer un montant de l'aide à récupérer égal à zéro dans la mesure où une telle fixation découle directement de l'opération de quantification des sommes à récupérer.

40 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre aux deuxième et troisième questions que le juge national peut, lors de la détermination des montants exacts des aides à récupérer et lorsque la Commission n'a pas, dans sa décision déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur, identifié les bénéficiaires individuels des aides en cause ni déterminé les montants précis devant être restitués, conclure, sans remettre en cause la validité de la décision de la Commission ni l'obligation de restitution des aides en cause, que le montant de l'aide à restituer est égal à zéro lorsque cela découle des calculs effectués sur la base de l'ensemble des éléments pertinents portés à sa connaissance.

Sur les dépens

41 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:

1) Si, aux fins d'assurer l'exécution d'une décision de la Commission européenne déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur et enjoignant la récupération des aides en cause, mais n'identifiant pas les bénéficiaires individuels de ces aides et ne déterminant pas les montants précis devant être restitués, le juge national se trouve lié par cette décision, il ne l'est pas, en revanche, par les prises de position exprimées par ladite institution dans le cadre de l'exécution de ladite décision. Toutefois, le juge national doit, eu égard au principe de coopération loyale énoncé à l'article 4, paragraphe 3, TUE, prendre en considération ces prises de position en tant qu'élément d'appréciation dans le cadre du litige dont il est saisi.

2) Le juge national peut, lors de la détermination des montants exacts des aides à récupérer et lorsque la Commission européenne n'a pas, dans sa décision déclarant un régime d'aides illégal et incompatible avec le marché intérieur, identifié les bénéficiaires individuels des aides en cause ni déterminé les montants précis devant être restitués, conclure, sans remettre en cause la validité de la décision de la Commission européenne ni l'obligation de restitution des aides en cause, que le montant de l'aide à restituer est égal à zéro lorsque cela découle des calculs effectués sur la base de l'ensemble des éléments pertinents portés à sa connaissance.