CJUE, 6e ch., 18 février 2016, n° C-446/14 P

LA COUR (sixième chambre),

Arrêt

1 Par son pourvoi, la République fédérale d'Allemagne demande l'annulation de l'arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 16 juillet 2014, Allemagne/Commission (T-295/12, EU:T:2014:675, ci-après l'"arrêt attaqué"), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision 2012/485/UE de la Commission, du 25 avril 2012, concernant l'aide d'État SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) de l'Allemagne en faveur de la Zweckverband Tierkörperbeseitigung en Rhénanie-Palatinat, en Sarre, dans l'arrondissement de Rheingau-Taunus et dans l'arrondissement de Limburg-Weilburg (ci-après la "décision litigieuse").

Les antécédents du litige

2 La Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (association pour l'élimination de cadavres d'animaux en Rhénanie-Palatinat, en Sarre, dans l'arrondissement de Rheingau-Taunus et dans l'arrondissement de Limburg-Weilburg, ci-après la "ZT") est une association allemande de droit public créée au cours de l'année 1979. L'ensemble des arrondissements et les villes n'appartenant à aucun arrondissement dans le Land de Rhénanie-Palatinat et dans le Land de Sarre ainsi que deux arrondissements situés dans le Land de Hesse sont devenus membres de la ZT.

3 Disposant de l'autonomie de gestion, la ZT s'est dotée de statuts, lesquels ont été approuvés par le ministre de l'Intérieur du Land de Rhénanie-Palatinat.

4 En outre, le 6 décembre 2004, la ZT a adopté un règlement, dont l'article 3 précise que la ZT est chargée par ses membres d'assumer l'ensemble des droits et des obligations incombant aux arrondissements et aux villes hors arrondissement en tant qu'entités soumises à l'obligation d'élimination au sens de l'article 3 de la loi sur l'élimination de sous-produits animaux (Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz) du 25 janvier 2004.

5 L'article 4, paragraphe 1, dudit règlement prévoit une obligation d'affiliation à la ZT et d'utilisation des services de celle-ci pour les matières des catégories 1 et 2, au sens du règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et abrogeant le règlement (CE) n° 1774/2002 (règlement relatif aux sous-produits animaux) (JO L 300, p. 1), produites sur le territoire de compétence de la ZT. Conformément à l'article 8 du règlement n° 1069/2009, les matières de la catégorie 1, au sens de ce règlement, comportent des risques considérables, liés particulièrement à l'encéphalopathie spongiforme transmissible ainsi qu'à la présence de certaines substances interdites et de contaminants environnementaux. Ces matières doivent obligatoirement être éliminées et ne doivent pas se retrouver dans les cycles de transformation. S'agissant des matières de la catégorie 2, au sens du règlement n° 1069/2009, l'article 9 de ce règlement précise qu'elles représentent des risques importants en ce qu'elles proviennent d'animaux trouvés morts et d'autres matières contenant certaines substances interdites ou des contaminants. De telles matières doivent être éliminées par incinération ou transformation et ne peuvent être contenues dans des aliments pour animaux d'élevage.

6 La ZT ne s'est cependant pas limitée à éliminer lesdites matières, mais a également procédé à l'élimination des matières de la catégorie 3, au sens du règlement n° 1069/2009, lesquelles comprennent, en vertu de l'article 10 de ce règlement, notamment, les carcasses ou les corps et les parties d'animaux qui, bien qu'ils aient été considérés comme impropres à la consommation, sont exempts de tout signe de maladie transmissible aux êtres humains ou aux animaux, ainsi que les carcasses et les corps ou les parties d'animaux qui ont été considérés comme propres à la consommation humaine mais qui, pour des raisons économiques, sont utilisés à d'autres fins, par exemple comme aliments pour animaux d'élevage.

7 En contrepartie de la collecte et de l'élimination ou du traitement des matières des catégories 1 et 2, au sens du règlement n° 1069/2009, la ZT perçoit des redevances des détenteurs des sous-produits animaux. À l'inverse, étant donné que les matières de catégorie 3, au sens de ce règlement, se négocient librement sur le marché, la ZT détermine les rémunérations versées pour leur élimination dans le cadre d'accords de droit privé.

8 Par ailleurs, conformément à l'article 9, paragraphe 1, des statuts de la ZT, cette dernière reçoit de ses membres des contributions dont l'objectif est de compenser les coûts non couverts par les recettes. Conformément au paragraphe 2 de cet article, le montant exact des contributions est fixé au sein d'un règlement annuel relatif à la gestion financière.

9 Au cours de l'année 2010, les statuts de la ZT ont été modifiés avec effet rétroactif au 1er janvier 2009. L'article 9, paragraphe 2, des statuts de la ZT, tels que modifiés, précise que la contribution doit être fixée par avance dans un règlement, avant le début de chaque exercice. Le paragraphe 3 dudit article prohibe tout prélèvement qui ne viserait pas à compenser les coûts résultant de l'obligation d'élimination pour les matières des catégories 1 et 2, au sens du règlement n° 1069/2009, ainsi que du maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie. Les réserves de capacités en cas d'épizootie sont régies par l'article 10 des statuts de la ZT, tels que modifiés, lequel fixe, à partir de l'année 2009, les capacités supplémentaires à mettre à disposition pour les cas d'épizootie à 7 110 tonnes, qui doivent être transformées sur une période de six semaines.

10 Depuis sa création au cours de l'année 1979 et jusqu'à l'année 2011, la ZT a reçu des contributions d'un montant égal à 66 493 680 euros. Les contributions versées entre l'année 1998 et l'année 2011 s'élevaient à 30 932 198 euros.

11 À la suite d'une plainte déposée au cours de l'année 2008 par la société S., la Commission européenne a décidé, par lettre du 20 juillet 2010, d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE.

12 Parallèlement à cette procédure formelle d'examen, une procédure judiciaire a été initiée au plan national, consécutivement à un recours formé par la société S. à l'encontre de la ZT.

13 Par un arrêt du 16 décembre 2010, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale d'Allemagne) a considéré que la contribution en cause pour l'année 2010 ne constituait pas une aide d'État, au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, dans la mesure où les critères dégagés dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) seraient remplis. Cette juridiction ne s'est, en revanche, pas prononcée sur les contributions afférentes aux années précédentes, jugeant irrecevable le recours relatif aux contributions versées avant l'année 2010.

14 À l'issue de la procédure formelle d'examen, la Commission a adopté, le 25 avril 2012, la décision litigieuse, dont les articles 1er et 2 sont libellés comme suit:

"Article premier

Les versements de contributions que [la République fédérale d'Allemagne] a accordés illégalement depuis le 1er janvier 1979 à la [ZT], en violation de l'article 108, paragraphe 3, TFUE, constituent une aide d'État et sont incompatibles avec le marché intérieur.

Article 2

1. [La République fédérale d'Allemagne] est tenue de recouvrer immédiatement auprès du bénéficiaire l'aide visée à l'article 1er qui a été versée depuis le 26 mai 1998.

[...]"

La procédure devant le Tribunal et l'arrêt attaqué

15 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 juillet 2012, la République fédérale d'Allemagne a introduit un recours tendant à l'annulation de la décision litigieuse.

16 Par l'arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours de la République fédérale d'Allemagne et a condamné celle-ci aux dépens.

Les conclusions des parties

17 La République fédérale d'Allemagne demande à la Cour:

- à titre principal, d'annuler l'arrêt attaqué;

- à titre subsidiaire, de renvoyer l'affaire devant le Tribunal, et

- de condamner la Commission aux dépens.

18 La Commission demande à la Cour:

- de rejeter le pourvoi et

- de condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.

Sur le pourvoi

Sur le deuxième moyen

Argumentation des parties

19 Par son deuxième moyen, qu'il convient d'examiner en premier lieu, la République fédérale d'Allemagne fait valoir que, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, les quatre conditions cumulatives énoncées dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) pour considérer qu'une compensation de service public n'est pas constitutive d'une aide d'État sont remplies en l'espèce. En particulier, serait satisfaite la quatrième condition relative à l'exigence que, en l'absence d'une procédure de marché public, le niveau de compensation repose sur une analyse des coûts que pourrait encourir une entreprise moyenne, bien gérée.

20 Le Tribunal aurait, dès lors, interprété et appliqué de manière erronée la notion d'avantage économique telle que prévue à l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

Appréciation de la Cour

21 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la qualification d'"aide", au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies (voir, en ce sens, arrêts Belgique/Commission, C-142/87, EU:C:1990:125, point 25; Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P et C-342/06 P, EU:C:2008:375, point 121, ainsi que Commission/Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, point 38).

22 Ainsi, pour qu'une mesure nationale puisse être qualifiée d'aide d'État, premièrement, il doit s'agir d'une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État, deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d'affecter les échanges entre les États membres, troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire et, quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir en ce sens, notamment, arrêts Enirisorse, C-237/04, EU:C:2006:197, points 38 et 39; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, point 56, ainsi que Commission/Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, point 39).

23 Le deuxième moyen concernant uniquement la troisième de ces conditions, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, sont considérées comme des aides d'État les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises, ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l'entreprise bénéficiaire n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (voir, en ce sens, arrêts Enirisorse, C-237/04, EU:C:2006:197, point 30; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, point 59, ainsi que Commission/Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, point 40).

24 Dans ce contexte, à l'égard des entreprises chargées d'un service d'intérêt économique général, la Cour a précisé que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie de prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de telle sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d'un avantage financier et que cette intervention n'a donc pas pour effet de mettre lesdites entreprises dans une position concurrentielle plus favorable au regard des entreprises concurrentes, ladite intervention ne relève pas de l'article 107, paragraphe 1, TFUE (voir, en ce sens, arrêts Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, point 87, ainsi que EasyPay et Finance Engineering, C-185/14, EU:C:2015:716, point 45).

25 Cependant, pour que, dans un cas concret, une telle compensation puisse échapper à la qualification d'aide d'État, un certain nombre de conditions doivent être cumulativement réunies (voir, en ce sens, arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, point 88).

26 Premièrement, il ressort du point 89 de l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) que l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies pour qu'une telle compensation échappe à la qualification d'aide d'État.

27 Deuxièmement, il résulte du point 90 dudit arrêt que les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente.

28 Troisièmement, en application de la condition posée au point 92 de l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

29 Quatrièmement, conformément à la condition édictée au point 93 dudit arrêt, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution desdites obligations.

30 Il s'ensuit que, lorsque la Commission doit examiner la validité d'un système de financement d'un service d'intérêt économique général au regard de l'article 107 TFUE, elle se trouve notamment tenue de vérifier si cette dernière condition est remplie.

31 À cet égard, en ce qui concerne l'argument selon lequel le Tribunal aurait confondu, lors de l'appréciation de cette quatrième condition, les exigences relatives aux autres conditions dégagées dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) en considérant que la compensation des coûts du maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie n'était pas nécessaire, ce qui relèverait de la troisième condition énoncée dans ledit arrêt, ou était inexistante en raison de l'absence de service d'intérêt économique général, ce qui ressortirait de la première condition dégagée dans ce même arrêt, il y a lieu de souligner, ainsi que cela ressort des points 26 à 29 du présent arrêt, que les quatre conditions énoncées dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) sont distinctes l'une de l'autre, poursuivant chacune sa finalité propre.

32 En l'espèce, il convient de relever que le Tribunal n'a pas procédé à une telle confusion desdites conditions en considérant, aux points 131 à 133 de l'arrêt attaqué, que la Commission avait, à bon droit, estimé que la quatrième condition telle qu'énoncée au point 29 du présent arrêt et prise en tant que telle n'était pas satisfaite en l'espèce.

33 En effet, si le Tribunal a exposé, au point 131 de l'arrêt attaqué, que l'appréciation des conditions énoncées par la Cour dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) devait tenir compte de la nature du service en cause et des circonstances de l'espèce, il n'en demeure pas moins qu'une telle prise en considération n'a aucunement interféré avec l'appréciation de la première condition relative à l'exigence que l'entreprise concernée ait été expressément chargée de l'exécution d'obligations de service public clairement définies, laquelle a fait l'objet d'une analyse détaillée aux points 70 à 83 de l'arrêt attaqué.

34 Force est également de constater que, contrairement à ce qu'allègue la République fédérale d'Allemagne, le Tribunal n'a pas, pour déterminer si la quatrième condition énoncée dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) avait été correctement analysée par la Commission dans la décision litigieuse, eu davantage recours à la troisième condition, dégagée dans ledit arrêt, portant sur l'absence de surcompensation, celle-ci ayant été appréciée préalablement et de manière distincte aux points 100 à 126 de l'arrêt attaqué.

35 Il ne saurait davantage être reproché au Tribunal d'être parvenu à une conclusion tautologique en ce qu'il aurait rattaché l'absence de satisfaction de ladite quatrième condition au constat de l'absence de qualification du maintien d'une réserve de capacités en tant que service d'intérêt économique général. En effet, ainsi que cela ressort du point 130 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a, d'une part, également examiné la situation dans laquelle le maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie aurait valablement reçu une telle qualification et, d'autre part, estimé que, compte tenu des obligations incombant aux collectivités publiques compétentes de tous les Länder allemands d'éliminer la quantité la plus importante des matières de catégories 1 et 2, au sens du règlement n° 1069/2009, reçues en cas d'épizootie, il y avait lieu de tenir compte de la situation existante dans les autres Länder allemands pour déterminer le niveau de la compensation nécessaire sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour satisfaire aux exigences de service de public requises.

36 S'agissant de l'argument soulevé par la République fédérale d'Allemagne selon lequel le Tribunal n'aurait pas examiné son argument portant sur le fait que la compensation du maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie constitue une compensation des coûts nets sans composante de bénéfice, il importe d'observer que, après avoir constaté, au point 132 de l'arrêt attaqué, que l'article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, tels que modifiés, ne précise pas les modalités de maintien d'une telle réserve et après avoir fait état de la finalité poursuivie par ladite quatrième condition, le Tribunal a jugé, audit point, que la Commission devait s'assurer que les redevances versées à la ZT ne couvraient pas des coûts pouvant résulter d'un manque d'efficience, tel que cela est d'ailleurs expressément prévu au point 70 de la communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (JO 2012, C 8, p. 4) en ce qui concerne l'appréciation du montant de la compensation lorsque le service d'intérêt économique général n'est pas attribué dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres.

37 Le Tribunal a, en outre, relevé, au point 133 de l'arrêt attaqué, que l'argument selon lequel aucun opérateur n'exercerait l'activité de la ZT sans être autorisé à réaliser un bénéfice, tel qu'invoqué par la République fédérale d'Allemagne, n'attesterait pas que la ZT constitue effectivement une entreprise moyenne, bien gérée, au sens de la quatrième condition posée par la Cour dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), et a, dès lors, constaté l'absence de preuve rapportée par la République fédérale d'Allemagne quant à la satisfaction de cette condition.

38 À la lumière de ce qui précède, il convient de constater qu'il ne ressort aucunement de l'appréciation menée par le Tribunal relativement à cette quatrième condition qu'il aurait opéré une quelconque confusion entre les différentes conditions énoncées dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) et qu'il aurait commis une erreur de droit en jugeant, au point 135 de l'arrêt attaqué, que la République fédérale d'Allemagne n'a pas établi que ladite quatrième condition était satisfaite.

39 Comme rappelé au point 25 du présent arrêt, les conditions pour qu'une compensation représentant la contrepartie de prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public puisse échapper à la qualification d'aide d'État, au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, étant cumulatives, il s'ensuit qu'il n'y a pas lieu d'examiner si le Tribunal a correctement vérifié que les redevances versées à la ZT pour le maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie répondaient également aux trois premières conditions.

40 Eu égard à ces considérations, le deuxième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.

Sur les premier et troisième moyens

41 Par ses premier et troisième moyens, qu'il y a lieu d'examiner conjointement, la République fédérale d'Allemagne avance, d'une part, que le Tribunal a, aux points 55 à 65 de l'arrêt attaqué, considéré, à tort, qu'il ne saurait être reproché à la Commission d'avoir estimé que les autorités allemandes avaient commis une erreur manifeste d'appréciation en qualifiant le maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie de service d'intérêt économique général et soutient, d'autre part, que le Tribunal n'a pas motivé à suffisance de droit son raisonnement à cet égard.

42 Il y a lieu, d'emblée, de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, dès lors que l'un des motifs retenus par le Tribunal est suffisant pour justifier le dispositif de son arrêt, les vices dont pourrait être entaché un autre motif, dont il est également fait état dans l'arrêt en question, sont, en tout état de cause, sans influence sur ledit dispositif, de telle sorte que le moyen qui les invoque est inopérant et doit être rejeté (voir arrêt Commission/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, point 68 et jurisprudence citée).

43 À cet égard, il convient de souligner que les premier et troisième moyens visent à remettre en cause la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu, au point 65 de l'arrêt attaqué, en constatant que la Commission avait estimé, à juste titre, que le maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie ne saurait bénéficier de la qualification de service d'intérêt économique général.

44 Or, le Tribunal a, au point 67 de l'arrêt attaqué, relevé le caractère subsidiaire de l'analyse relative à ladite qualification en précisant, à bon droit, que, dans l'hypothèse où les autorités allemandes n'auraient pas commis une erreur manifeste d'appréciation en retenant une telle qualification, ce fait n'entraînerait pas à lui seul l'annulation de la décision litigieuse. En effet, pour prononcer une telle annulation, encore faudrait-il que les versements de contributions pour le maintien d'une réserve de capacités en cas d'épizootie n'aient pas constitué un avantage économique pour la ZT, au sens des conditions dégagées dans l'arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415).

45 En conséquence, dans la mesure où, comme indiqué au point 38 du présent arrêt, c'est sans commettre d'erreur de droit que le Tribunal a conclu que le maintien d'une telle réserve ne répondait pas à l'ensemble desdites conditions et cette conclusion étant, à elle seule, suffisante pour confirmer la validité de la décision litigieuse, il n'y a pas lieu d'examiner les premier et troisième moyens du pourvoi qui doivent, dès lors, être rejetés comme inopérants.

46 Les trois moyens soulevés par la République fédérale d'Allemagne à l'appui de son pourvoi ayant été écartés, il convient de rejeter ce dernier dans son intégralité.

Sur les dépens

47 Aux termes de l'article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n'est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

48 Aux termes de l'article 138, paragraphe 1, de ce même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.

49 La République fédérale d'Allemagne ayant succombé en ses moyens et la Commission ayant conclu à sa condamnation, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:

1) Le pourvoi est rejeté.

2) La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.