CA Paris, Pôle 5 ch. 5-7, 6 octobre 2016, n° 2015-06776

Faits et procédure

Créé en 1992, à l'initiative de radios indépendantes des réseaux nationaux, le groupement d'intérêt économique (GIE) "Les Indépendants", dénommé depuis 2010 "Les Indés Radios", a pour objet principal la commercialisation des espaces publicitaires de radios à zone de diffusion locale ou régionale auprès d'annonceurs nationaux ou internationaux. A cette fin, il agrège les audiences de ces radios pour fournir une offre d'espaces publicitaires groupés, leur permettant ainsi d'accéder au marché publicitaire nationale ou régionale.

Deux statuts différents coexistent au sein du GIE, le statut de "membre" et le statut d'"adhérent" : les radios "membres" sont responsables des pertes éventuelles du groupement et votent à ses assemblées générales, alors que les radios "adhérentes" ne sont pas responsables des pertes et ne participent pas aux assemblées générales. Le GIE propose aux annonceurs deux produits, dont le "produit national", dénommé "Les Indépendants" puis "Les Indés radios", qui regroupe une sélection de radios se proposant de diffuser simultanément, dans les mêmes tranches horaires, les campagnes publicitaires des annonceurs.

La société Canal 9, qui exploitait la radio locale "Chante France", a, en 2000, 2002 et 2003, demandé, sans succès, à adhérer au GIE. Considérant que l'appartenance à ce groupement était le seul moyen d'accéder à la publicité nationale, et estimant qu'elle remplissait les conditions de cette appartenance, elle a, par courriers des 19 décembre 2003 et 9 juin 2004, saisi le Conseil de la concurrence en mettant en cause l'objectivité et la transparence des conditions d'adhésion et de traitement des candidatures.

Ainsi saisi de cette affaire, le Conseil de la concurrence a observé que l'adhésion à un groupement était en l'espèce la seule façon pour les radios locales d'accéder efficacement aux annonceurs nationaux, dans la mesure où l'offre isolée ou l'adossement à un réseau était "juridiquement possible mais peu attractif pour les annonceurs". Il a considéré qu'en l'état, le GIE "Les Indépendants" était "le seul groupement existant permettant aux radios locales d'accéder à la publicité nationale". Après avoir rappelé que "si une structure commune regroupant des acteurs économiques devient un élément essentiel de l'accès à un marché donné, les conditions d'accès à cette structure doivent être objectives, transparentes et non discriminatoires, sous peine d'être qualifiées d'entente entre les membres du groupement", il a constaté qu'en l'espèce les comportements dénoncés par la société Canal 9 pourraient "être qualifiés de pratiques anticoncurrentielles, puisqu'il est démontré que l'appartenance au GIE est une condition d'accès au marché de la publicité nationale ou constitue un avantage concurrentiel sur le marché de la publicité locale et que l'on peut raisonnablement présumer que les conditions d'admission ne sont pas suffisamment objectives et transparentes pour ne pas donner lieu à une application non discriminatoire". Il en a conclu que "les pratiques mises en œuvre par le GIE Les Indépendants suscitent des préoccupations de concurrence et pourraient, au terme d'une procédure contradictoire, être qualifiées au regard des dispositions des articles L. 420-1 et L. 420-2 du Code de commerce" (décision du 6 octobre 2006, § 44, 48, 53 et 56).

Informé de ces préoccupations, le groupement a fait savoir qu'il souhaitait la mise en œuvre de la procédure d'engagements prévue par l'article L. 464-2 I du Code de commerce, permettant au Conseil d'"accepter des engagements proposés par les entreprises ou organismes et de nature à mettre un terme à ses préoccupations de concurrence susceptibles de constituer des pratiques prohibées (...)". A cette fin, il a présenté le 6 juin 2006 des engagements dont il a donné une version finale par courrier du 15 septembre 2006.

Ces engagements consistaient, d'une part, dans une modification du règlement intérieur concernant les conditions et la procédure d'adhésion et de sortie du GIE, d'autre part, dans une modification de la Notice d'information adressée aux radios candidates, tenant compte de ces modifications et, enfin, dans les conditions de mise en œuvre de ces deux engagements.

Par décision n° 06-D-29 du 6 octobre 2006, le Conseil de la concurrence a accepté ces engagements et les a rendus obligatoires. Cette décision est devenue définitive après que la Cour d'appel de Paris ait, par arrêt du 1er juin 2010, rejeté le recours formé par la société Canal 9.

Le 28 juin 2012, l'Autorité de la concurrence (ci-après l'Autorité) s'est saisie d'office de l'examen du respect des engagements souscrits par le GIE. Par décision n° 15-D-02 du 26 février 2015, elle a considéré que le groupement avait méconnu plusieurs de ces engagements et lui a infligé une sanction pécuniaire de 300 000 euros.

Le GIE a, par déclaration du 1er avril 2015, formé un recours tendant à l'annulation et, subsidiairement, à la réformation de cette décision.

LA COUR,

Vu la décision de l'Autorité de la concurrence n° 15-D-02 du 26 février 2015 relative au respect, par le GIE Les Indépendants, des engagements pris dans la décision du Conseil de la concurrence n° 06-D-29 du 6 octobre 2006 ;

Vu la déclaration de recours déposée le 1er avril 2015 par le GIE Les Indépendants ;

Vu le mémoire et le mémoire récapitulatif déposés par le GIE Les Indépendants les 11 mai 2015 et 23 mars 2016 ;

Vu les observations écrites déposées par l'Autorité de la concurrence le 15 septembre 2015 ;

Vu la lettre du 1er septembre 2015 par laquelle le ministre chargé de l'Economie a indiqué qu'il n'entendait pas user de la faculté de déposer des observations écrites et qu'il partageait l'analyse de l'Autorité de la concurrence exposée dans sa décision ;

Après avoir entendu à l'audience publique du 26 mai 2016 le conseil du requérant, qui a été mis en mesure de répliquer, ainsi que le représentant de l'Autorité de la concurrence et le Ministère public ;

SUR CE,

L'Autorité a, dans la décision déférée, vérifié le respect par le GIE de l'ensemble des engagements qu'il avait souscrits et que le Conseil de la concurrence avait acceptés et rendus obligatoires par sa décision du 6 octobre 2006.

Le groupement considère que ce n'est qu'au terme d'un "raisonnement entaché d'erreurs et d'imprécisions" que l'Autorité a conclu qu'il avait méconnu plusieurs de ces engagements et qu'elle lui a infligé une sanction pécuniaire de 300 000 euros. Il soutient, à l'inverse, qu'aucun des manquements relevés contre lui n'est établi et qu'il a pleinement et intégralement respecté, en en préservant la "substance", les engagements qu'il avait précédemment souscrits. Aussi demande-til à la cour de :

A titre principal,

- dire et juger que le GIE a respecté les engagements souscrits en 2006 ;

- en conséquence, annuler la décision ;

A titre subsidiaire,

- réforme la décision attaquée en ce qu'elle condamne le GIE à payer une sanction pécuniaire de 300 000 euros au titre des manquements aux engagements souscrits par lui et rendus obligatoires par la décision de 2006 ;

- réduire le montant de la sanction infligée au GIE ;

Dans tous les cas,

- ordonner le remboursement immédiat au GIE du montant des sommes indûment versées, avec intérêts au taux légal à compter de l'arrêt à intervenir ;

- dire que les intérêts échus produiront eux-mêmes des intérêts dans les conditions de l'article 1154 du Code civil ;

- condamner l'Autorité aux entiers dépens ainsi qu'à une somme de 10 000 euros au titre de l'article 700 du Code de procédure civile.

Sur la demande d'annulation de la décision déférée

Sur la "Conservation des équilibres régionaux du produit national

La "conservation des équilibres régionaux" du produit national du groupement a donné lieu à l'engagement suivant : "Conservation des équilibres régionaux du produit national "Les Indépendants" : avoir une audience qui, ajoutée à celle des radios déjà commercialisées par le GIE diffusant dans la même région INSEE à la date de la candidature, n'entraîne pas une surreprésentation de l'audience cumulée de la région considérée dans l'audience totale des Indépendants, le rapport entre l'audience cumulée de la région considérée et l'audience totale des Indépendants ne devant pas être supérieur de plus de 5 points au rapport entre la population de cette région et la population de la France métropolitaine" (décision de l'Autorité § 40).

Les termes de cet engagement ont été intégrés à l'article 11 du règlement intérieur adopté le 18 octobre 2006. Ce règlement a ensuite été modifié le 2 décembre 2010, de sorte que les dispositions prévoyant que " le rapport entre l'audience cumulée de la région considérée et l'audience totale des Indépendants ne devant pas être supérieur de plus de 5 points au rapport entre la population de cette région et la population de la France métropolitaine " ont été remplacées par les dispositions suivantes : " Le conseil d'administration, par délégation permanente de l'assemblée générale, établit et applique une limite au-delà de laquelle la conservation des équilibres régionaux serait remise en cause ".

L'Autorité a considéré que cette substitution, au rapport chiffré maximum de 5 points, d'une délégation donnée au conseil d'administration pour déterminer ce même rapport méconnaissait l'engagement souscrit, dans la mesure où le critère d'éligibilité au produit national était désormais déterminé hors toute procédure fixée à l'avance et que le candidat n'avait plus la garantie "de voir sa demande traitée de manière transparente et objective, l'appréciation étant désormais laissée au conseil d'administration" (décision de l'Autorité, § 106).

Le groupement conteste qu'il en soit ainsi, et il fait valoir que le critère de conservation des équilibres régionaux du produit national reste "déterminé de manière objective et préalable", puisqu'il a été fixé par le conseil d'administration après consultation de l'assemblée générale et qu'il est repris par la notice d'information dans les termes suivants : "L'indicateur établi par le Conseil d'administration réuni les 5 février et 15 mars 2010, pour l'appréciation de la conservation des équilibres régionaux, est le quart d'heure moyen (QHM) pour la période (septembre N - 1/juin N), le QHM étant la donnée retenue dans la construction des offres commerciales. Le rapport entre le QHM de la région considérée et le QHM total des Indés Radios ne doit pas être supérieur de plus de 9 points au rapport entre la population de cette région et la population de la France métropolitaine".

Sans doute le conseil d'administration du groupement a-t-il effectivement adopté un critère chiffré permettant de vérifier que les équilibres régionaux étaient conservés, mais ce critère figure désormais dans la notice d'information et non dans le règlement intérieur, ce qui, comme l'Autorité l'a relevé, n'est pas indifférent : en effet, seules les radios auxquelles la notice a été remise, c'est-à-dire les radios adhérentes depuis août 2011, date d'introduction de ce nouveau critère, ou candidates depuis août 2011, en ont connaissance. Dès lors, l'absence de ce critère dans le règlement intérieur est une cause d'opacité des conditions d'éligibilité au produit national.

Sur ce point, le GIE reconnaît l'existence d'une "asymétrie" entre les radios déjà adhérentes et les radios candidates ; mais il souligne que le nouveau critère ne conditionne pas le maintien des radios déjà adhérentes, puisqu'il ne s'applique qu'aux radios candidates, lesquelles en ont été informées par des courriers des 30 avril et 7 septembre 2010 auxquels était annexée la notice d'information à jour des modifications intervenues.

Pour sa part, le Conseil de la concurrence avait reconnu la légitimité du critère de conservation des équilibres régionaux, qui lui était apparu comme "le seul outil à la disposition du GIE pour limiter les risques de déséquilibre géographique de son audience", et il avait, en conséquence, considéré que "le fait d'indiquer de façon chiffrée quel doit être le rapport maximum entre l'audience cumulée de la région considérée et l'audience totale des Indépendants permet au candidat de connaître à l'avance s'il est éligible ou non au GIE et apparaît comme un moyen proportionné et non discriminatoire pour conserver la qualité du produit offert sur un marché concurrentiel" (décision du Conseil de la concurrence du 6 octobre 2006, § 69 et 70).

Or, le GIE s'était engagé à faire figurer ce rapport chiffré dans son règlement intérieur, au même titre que les autres conditions d'adhésion. Force est donc de constater que cet engagement a été méconnu, puisque le rapport chiffré - fixé désormais par le conseil d'administration chargé de déterminer la "limite au-delà de laquelle la conservation des équilibres régionaux serait remise en cause" - n'est mentionné que dans la notice d'information remise aux candidats. S'il est exact que, comme le souligne le groupement, ce critère ne s'applique qu'aux radios candidates, lesquelles reçoivent toutes la notice d'information, et qu'il constitue ainsi, selon l'expression employée par le Conseil de la concurrence dans sa décision de 2006, un "test d'entrée" auquel échappent les radios déjà adhérentes, la lettre de l'engagement n'en est pas moins méconnue.

Le groupement, par ailleurs, fait valoir que le critère relatif aux équilibres régionaux a évolué dans le sens d'un assouplissement, permettant ainsi à davantage de radios de satisfaire à la condition de conservation des équilibres régionaux. C'est ainsi qu'il indique que la modification du rapport chiffré a permis l'entrée de cinq radios franciliennes et qu'il soutient que si ce rapport n'avait pas été modifié, ces radios auraient été privées de l'accès au marché de la publicité radiophonique nationale.

Cependant, le constat que des radios candidates ont pu satisfaire au critère fixé par le conseil d'administration ne permet pas, à lui seul, de conclure que ce critère a en réalité été assoupli dans un sens facilitant l'accès au marché de la publicité radiophonique nationale, puisqu'il resterait, pour parvenir à cette conclusion, à déterminer le nombre de radios qui seraient entrées dans le groupement si le critère n'avait pas été modifié. Surtout, le respect par le groupement de ses engagements, qui est l'objet même de la décision déférée, doit s'apprécier non au regard des effets actuels ou potentiels du comportement en cause, mais en considération de la situation concurrentielle que le Conseil de la concurrence avait entendu préserver en acceptant et en rendant obligatoires ces mêmes engagements.

Sur la sanction du non-respect par une radio de l'"engagement de loyauté"

Dans sa version adoptée le 2 décembre 2010, le règlement intérieur comportait de nouvelles dispositions prévoyant l'exclusion de l'adhérent ou du membre qui aurait violé la condition d'adhésion dite "Engagement de loyauté". Ces dispositions figuraient à l'article 11.3.2 du règlement et étaient ainsi rédigées : "Engagement de loyauté (...) La radio s'engage, en qualité de candidate à l'entrée au GIE, à respecter le Règlement intérieur et toutes les décisions prises en Assemblée générale ou par le Conseil d'administration dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par l'Assemblée générale (...) La radio reconnait qu'en cas de non-respect du présent engagement, le GIE pourra lui retirer son statut d'adhérent ou de membre le cas échéant, sans préavis et sans indemnité, et sans préjudice de l'application des autres dispositions du Règlement intérieur".

L'Autorité a considéré que ces dispositions méconnaissaient le premier engagement souscrit par le groupement, en ce que l'exclusion, prononcée "sans préavis et sans indemnité", n'était pas soumise à une procédure contradictoire.

Il ressort du premier engagement souscrit par le GIE que l'exclusion d'un membre ou d'un adhérent pour violation du règlement intérieur était précédée d'une procédure contradictoire ainsi définie : "Sortie du GIE Les Indépendants ou du produit national (...)

Procédure :

• Si le Conseil d'administration constate le manquement par une radio à une des dispositions du Règlement Intérieur, notamment aux conditions d'adhésion, il informe la radio concernée par LRAR des manquements constatés et du risque d'exclusion qu'ils entraînent pour elle ;

• Cette dernière a trente (30) jours à compter de la réception de la LRAR pour régulariser sa situation ou donner toutes explications quant aux reproches formulés ;

• Le Conseil d'administration notifie à la radio, dans les 30 jours à compter de la réception de son courrier, la décision prise et ses motifs ;

• Le Conseil agissant par délégation permanente de pouvoir de l'Assemblée Générale, doit faire valider cette décision par la première Assemblée Générale suivant le jour où est rendue la décision d'exclusion de la radio (...)" (décision de l'Autorité, § 40).

Le groupement convient que les modifications apportées en 2010 à son règlement intérieur ont écarté l'application de ces dispositions, mais il soutient que l'exclusion pour violation de ce règlement reste néanmoins soumise à une procédure contradictoire. Il invoque, en effet, les termes de l'article 11.3.2 rappelés plus haut, qui prévoient que l'exclusion est prononcée "sans préavis et sans indemnité", mais aussi "sans préjudice de l'application des autres dispositions du Règlement intérieur". Le groupement considère que cette formule rend applicables les dispositions de l'article 13.3 relatives à la procédure d'exclusion, selon lesquelles le conseil d'administration, lorsqu'il constate le manquement "à une des dispositions" du règlement intérieur, en informe la radio en cause qui dispose alors d'un délai de trente jours "pour régulariser sa situation ou donner toutes explications quant aux reproches formulés".

Cet argument, cependant, ne peut être retenu car il est entaché de contradiction. En effet, dès lors que l'article 13.3.2 prévoit que le retrait du statut d'adhérent ou de membre est, selon ses termes mêmes, prononcé "sans préavis", la procédure contradictoire de l'article 13.3 ne peut trouver à s'appliquer puisqu'elle consiste précisément, préalablement à toute décision, à aviser la radio en cause qu'un manquement susceptible d'entraîner son exclusion a été relevé contre elle et à lui laisser un délai pour préparer sa défense.

Sur l'absence de procédure contradictoire en cas de sortie de droit

L'engagement souscrit soumet toutes les "sorties" du GIE ou du produit à une procédure contradictoire permettant à la radio concernée, après qu'elle ait été informée du manquement reproché, de disposer d'un délai pour régulariser sa situation ou pour présenter ses observations (Décision de l'Autorité, § 40).

Les modifications apportées au règlement intérieur les 18 octobre 2006 et 12 décembre 2011 ayant introduit des nouveaux cas de "sortie de droit" à ceux précédemment prévus, l'Autorité a constaté qu'ils ne relevaient d'aucune procédure contradictoire et elle en a conclu que le GIE avait méconnu son engagement à partir du 18 octobre 2006.

Le GIE estime cependant que, bien que son règlement intérieur ne le prévoie pas explicitement, les "sorties de droit" introduites en 2006 et 2011 ne peuvent être mises en œuvre qu'après une procédure contradictoire ; il s'appuie sur les termes de deux courriers adressés les 16 mars et 19 juillet 2012 à chacun de ses membres et adhérents, dans lesquels il leur a expressément indiqué que toutes les sorties et exclusions étaient motivées et soumises à une procédure contradictoire.

Si la réalité de l'envoi et du contenu de ces courriers - qui ont été versés au dossier - est établie, il n'en reste pas moins que le groupement avait pris l'engagement de prévoir dans son règlement intérieur que toutes les sorties de droit donneraient lieu à une procédure contradictoire, et que tel n'est pas le cas s'agissant des cas de sortie introduits en 2006 et 2011. On ne saurait dès lors considérer que cette contrariété a disparu du seul fait de l'envoi de ces courriers.

De même, le fait que, comme le groupement le souligne, aucune radio n'a été l'objet, depuis 2006, d'une mesure de "sortie de droit" est sans incidence sur la réalité du manquement reproché, lequel consiste non dans la mise en œuvre de la procédure de sortie, mais à n'avoir pas respecté l'engagement souscrit.

Sur l'absence de procédure et de garantie du maintien au sein du GIE en cas de sortie du produit national pour audience insuffisante

L'Autorité a constaté que l'article 13.7 du règlement intérieur, dans sa version du 18 octobre 2006, prévoyait que la radio dont l'audience s'avèrerait insuffisante "sortira automatiquement du produit national. Dans des circonstances exceptionnelles, le Conseil d'administration pourra faire valider par l'Assemblée générale le maintien de la radio dans le produit national". Elle a également relevé que selon l'article 13.1 de ce même règlement, une radio "qui ne participe plus à aucun produit, quelle qu'en soit la cause (sortie d'un produit, démission, exclusion) cesse de plein droit d'être adhérente ou membre du GIE".

Elle a conclu qu'il résultait de l'application combinée de ces deux articles qu'une audience insuffisante entrainait non seulement la sortie du produit national, mais aussi une exclusion de plein droit du groupement. Elle a considéré que, ce faisant, le règlement intérieur avait méconnu le premier engagement, puisque celui-ci avait prévu, en cas d'insuffisance d'audience, une sortie du produit national, mais pas d'exclusion du GIE.

Le GIE estime que c'est à tort que l'Autorité procède à une telle lecture combinée des articles 13.7 et 13.1, car le premier de ces articles ne comporte aucun renvoi exprès au second, qui n'aurait donc pas vocation à s'appliquer.

S'il est avéré que l'article 13.7 ne renvoie effectivement à aucun autre article du règlement intérieur, l'argument du groupement est cependant inopérant. En effet, l'article 13.1, à la lettre même de ses dispositions, fait perdre de plein droit la qualité d'adhérent ou de membre du groupement à la radio "qui ne participe plus à aucun produit", ce qui est bien le cas lorsqu'une radio a été l'objet de la "sortie automatique" pour insuffisance d'audience prévue par l'article 13.7.

L'article 13.1, de surcroît, souligne la portée générale de ce dispositif, puisqu'il précise que celui-ci s'applique en cas d'absence de toute participation aux produits du groupement, "quelle qu'en soit la cause (sortie d'un produit, démission, exclusion)".

Par ailleurs, le groupement fait valoir, d'une part, que selon l'engagement souscrit, la sortie du produit national en cas d'insuffisance d'audience devait intervenir "avec effet immédiat", sans bénéfice d'un préavis, et, d'autre part, qu'en cas de "circonstances exceptionnelles", la radio peut rester dans le produit national.

Mais ces constats sont sans effet sur la question de savoir si l'engagement a été méconnu.

En effet, il n'est pas reproché au groupement d'avoir institué, en cas d'insuffisance d'audience, une sortie immédiate et sans préavis du produit national, puisque cette mesure était prévue par l'engagement souscrit dans les termes suivants : "(iii) Sortie du GIE Les Indépendants ou du produit national : Sortie du produit national avec effet immédiat en cas d'audience, constatée par une vague Médialocales (septembre N-1 / juin N), devenant inférieure à la moitié de l'audience minimum exigée comme condition d'éligibilité, sauf circonstances exceptionnelles (...)" (Décision de l'Autorité, § 40). En revanche, il lui est fait grief d'avoir ajouté à cette sortie du produit national une exclusion du groupement qui était absente de l'engagement. De même, le fait que cette sortie puisse être écartée en cas de "circonstances exceptionnelles" ne fait pas disparaître le grief d'avoir ajouté une sanction à celle prévue par l'engagement.

Enfin, le groupement fait valoir que dans les faits, aucune radio n'a été exclue pour insuffisance d'audience et il indique que la seule radio sortie du produit depuis 2006, pour ce motif, est restée adhérente. Le manquement n'en demeure pas moins constitué, puisqu'il résulte de ce que l'insuffisance d'audience peut donner lieu non pas seulement à une sortie du produit, mais aussi à une exclusion du groupement.

Sur le changement dans le capital ou les organes de direction d'un membre ou d'un adhérent

S'agissant du changement dans le capital ou les organes de direction des membres et adhérents, le Conseil de la concurrence avait accepté l'engagement du groupement portant sur l'introduction dans son règlement intérieur les dispositions suivantes : "Tout membre ou adhérent doit fournir au GIE, chaque fois que de besoin, dès la décision du CSA et ce sans délai, toute information concernant un changement dans son capital ou ses dirigeants. Cette information prendra la forme d'une copie de la demande adressée au CSA et de la réponse de celui-ci. En cas de non-respect de cette obligation, le GIE inflige au membre ou à l'adhérent concerné une pénalité dont le montant est fixé en Assemblée Générale" (décision de l'Autorité, § 40).

Le règlement intérieur adopté le 12 décembre 2011 a prévu, dans son article 15.3, que le GIE pouvait exclure la radio qui n'aurait pas respecté son obligation de lui transmettre les informations concernant un changement dans son capital ou dans ses organes de direction.

L'Autorité a considéré que cette modification était contraire à l'engagement souscrit, en ce qu'elle permettait désormais au GIE non pas seulement d'infliger à la radio contrevenante une pénalité financière, mais de prononcer son exclusion.

Le groupement, qui conteste cette interprétation, rappelle que l'obligation de transmission d'information est liée à la condition d'indépendance des radios vis-à-vis des réseaux nationaux, dont le Conseil de la concurrence a lui-même souligné l'importance dans sa décision de 2006, et qu'elle lui permet seule d'en vérifier le respect. Il souligne, par ailleurs, que l'exclusion prévue depuis 2011 en cas de manquement à cette obligation, ne peut être prononcée qu'au terme de la procédure contradictoire définie à l'article 13.3 de son règlement intérieur.

De fait, la mise en œuvre de l'exclusion prévue par l'article 15.3 est encadrée par les dispositions de l'article 13.3 qui, en particulier, laissent un délai à la radio contrevenante pour régulariser sa situation ou présenter ses observations, de sorte que cette mesure ne peut intervenir qu'au terme d'une procédure contradictoire. Il n'en reste pas moins qu'elle ne figurait pas dans l'engagement souscrit par le groupement, lequel ne sanctionnait le manquement à l'obligation d'information que par une pénalité. Or, c'est précisément parce que le dispositif envisagé ne comportait pas la sanction de l'exclusion, que le Conseil de la concurrence en avait accepté les termes, comme il l'a expressément indiqué ainsi dans sa décision : "La nouvelle rédaction de cette disposition exige une information en cas de changement dès la décision du CSA et le non-respect de cette obligation fait l'objet d'une sanction pécuniaire fixée par l'Assemblée Générale, sans pouvoir entraîner à lui seul une exclusion. Cette nouvelle rédaction répond dès lors aux préoccupations de concurrence du Conseil." (décision du Conseil de la concurrence, § 82).

C'est donc à juste titre que l'Autorité a considéré que l'article 15.3 du règlement intérieur, tel qu'adopté le 12 décembre 2011, méconnaissait le premier engagement souscrit par le groupement.

Sur le contenu de la notice d'information

A l'origine, le GIE adressait aux radios candidates un document d'information dénommé "Mode d'emploi du nouvel adhérent aux Indépendants", qui présentait les conditions d'appartenance au groupement. Dans sa décision de 2006, le Conseil de la concurrence avait observé que ce document, qui était censé reprendre les dispositions figurant dans le règlement intérieur, s'en distinguait cependant puisqu'il ajoutait des conditions d'entrée à celles prévues par celui-ci, ainsi en matière d'audience et de temps de diffusion des spots, et que de surcroît ces conditions n'avaient pas de caractère exhaustif (décision du Conseil de la concurrence, § 26).

Aussi le GIE s'était-il engagé à substituer à ce "Mode d'emploi" une "Notice d'information" présentant, sans les modifier, les dispositions du règlement intérieur relatives aux conditions d'appartenance. C'était l'objet du deuxième engagement souscrit par le GIE qui était ainsi rédigé : "Le GIE s'engage à modifier les dispositions de la Notice d'Information qu'il envoie aux radios candidates définissant les conditions d'adhésion et la procédure d'admission en reprenant à l'identique les dispositions du Règlement Intérieur modifiées conformément au premier engagement. En outre, le GIE n'adresse plus le Mode d'Emploi aux radios candidates (...)" (décision de l'Autorité, § 40).

En application de cet engagement, une première version de cette notice a été établie le 31 octobre 2006 et deux mises à jour ont ensuite été effectuées, la dernière en date du 25 août 2011. Cette notice a repris les dispositions du règlement intérieur relatives aux conditions d'appartenance au groupement, en particulier celles issues des modifications apportées le 2 décembre 2010.

L'Autorité a considéré que puisque certaines de ces conditions contrevenaient aux engagements souscrits par le groupement, la notice qui en reprenait les termes était elle-même contraire à ces engagements ; elle a ainsi relevé que "reprenant les dispositions du règlement intérieur du 2 décembre 2010 portant sur les conditions d'appartenance au GIE et au produit national " Les Indépendants " ne respectant pas le premier engagement, les notices d'information en cause ont été adoptées en violation du deuxième engagement. Le GIE a ainsi méconnu son deuxième engagement, au moins à compter du 25 août 2011, date de la troisième notice" (décision de l'Autorité, § 153 et 154).

Sans doute les conditions d'appartenance présentées dans la notice sont-elles contraires au premier engagement souscrit par le groupement ; mais cette contrariété n'est que la conséquence mécanique de l'application du deuxième engagement, ci-dessus rappelé, qui imposait au groupement de reprendre "à l'identique" dans la notice les conditions d'appartenance fixées par le règlement intérieur. On ne saurait donc, à proprement parler, considérer qu'en introduisant ces conditions dans la notice, comme il y était obligé, le groupement a méconnu le deuxième engagement qu'il avait souscrit.

Sur l'article 9 du règlement intérieur relatif au "Statut d'adhérent"

Dans sa version du 12 décembre 2011, l'article 9 du règlement intérieur prévoit que "Le statut d'adhérent n'est pas transmissible (...). Il est accordé à une personne morale en considération de l'identité de ses mandataires sociaux et représentants légaux, ainsi que celle de ses actionnaires ou associés directs ou indirects. Il est en outre subordonné au respect permanent par l'adhérent des dispositions du règlement intérieur et notamment des conditions d'appartenance au GIE (...)".

L'Autorité a observé que ces dispositions fixaient deux critères distincts d'adhésion au groupement : l'un relatif à l'identité des mandataires sociaux, représentants légaux, actionnaires et associés du candidat ; l'autre, introduit par les mots "Il est en outre subordonné", relatif au respect du règlement intérieur. Elle en a conclu que le premier de ces deux critères constituait un ajout et que le règlement intérieur avait ainsi introduit, en méconnaissance de l'engagement souscrit, "un critère supplémentaire empreint de subjectivité" (décision de l'Autorité, § 164).

Le GIE conteste cette interprétation et fait valoir que les dispositions en cause ne sont qu'une explicitation du critère qui figurait déjà dans le règlement en vigueur en 2005, selon lequel le statut d'adhérent "est accordé à une personne morale en considération de son mandataire social", et il souligne que l'Autorité n'y avait pas vu de problème. Il ajoute que l'article 9 en cause ne fait qu'intégrer au statut d'adhérent le critère d'indépendance intuitu personae contenu dans le premier engagement validé par l'Autorité.

Il résulte du texte même de l'article 9 adopté en 2011 que l'adhésion au groupement est soumise à deux conditions formellement distinctes et relatives, l'une, à l'identité des dirigeants et associés du candidat et, l'autre, au respect du règlement intérieur. La question est donc de déterminer si la première de ces deux conditions est un ajout par rapport à l'engagement souscrit, qui en déformerait le sens et la portée et en constituerait, par conséquent, une méconnaissance.

Sur ce point, l'engagement accepté par l'Autorité comprenait, au titre des conditions requises des candidats à l'adhésion, des dispositions ainsi rédigées : "(...) La radio [candidate] déclare n'avoir aucun lien de dépendance, de droit ou de fait, ni aucune relation d'affiliation directe ou indirecte avec une personne ou un groupe exploitant ou participant de manière directe ou indirecte à l'exploitation d'un réseau de diffusion à caractère national tel que défini par l'article 41-3 4° b) de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (...)" (décision de l'Autorité, § 40).

Ces dispositions ont pour objet de garantir l'indépendance des radios candidates par rapport aux réseaux de diffusion nationale et, à cette fin, elles prohibent les liens de dépendance "de droit ou de fait" ainsi que les relations d'affiliation "directes ou indirectes". Leur bonne application suppose donc de vérifier les liens capitalistiques que la radio entretiendrait avec d'autres sociétés, mais aussi les liens de dépendance personnelle qui pourraient résulter de l'identité des dirigeants ou des associés de la radio candidate et d'un réseau national ; en effet, l'indépendance à l'égard des réseaux nationaux serait affectée par l'existence de liens capitalistiques, mais elle le serait aussi dans le cas où la radio candidate et un réseau national auraient des dirigeants communs ou les mêmes associés.

Aussi l'indication par l'article 9 en cause que le statut d'adhérent est accordé "en considération de l'identité de ses mandataires sociaux et représentants légaux, ainsi que celle de ses actionnaires ou associés directs ou indirects" ne peut-elle être considérée comme contraire à l'engagement souscrit, dès lors qu'elle permet au groupement de s'assurer du respect de l'interdiction, prévue par ce même engagement, de "tout lien de dépendance, de droit ou de fait" de la radio candidate par rapport à un réseau national.

Sur l'article 13.8 relatif à l'"Exclusion d'une radio d'un produit"

L'article 13.8 du règlement intérieur, dans sa version du 18 octobre 2006, prévoyait que le conseil d'administration pouvait demander à une assemblée générale extraordinaire de "provoquer l'exclusion" d'une radio d'un produit, si elle avait enfreint ce règlement.

L'Autorité a reproché au groupement de ne pas avoir prévu de procédure contradictoire, en violation du premier engagement souscrit, lequel soumettait à une telle procédure les "sorties" du groupement ou du produit national.

Le groupement conteste ce grief et fait valoir qu'une procédure contradictoire a été mise en place à l'issue de l'assemblée générale du 12 décembre 2011 et qu'elle figure à l'article S 5 de l'annexe 9 du règlement intérieur.

Les dispositions qu'il invoque prévoient effectivement que l'exclusion, dont le principe est fixé par l'article 13.8, ne peut être prononcée qu'"à l'issue d'une procédure contradictoire entre le conseil d'administration et la radio contrevenante", consistant, en particulier, à communiquer préalablement à celle-ci les motifs et la nature de la décision envisagée et à lui permettre, dans un délai de 21 jours, de régulariser sa situation ou de présenter ses observations.

Cependant, force est de constater que si ces dispositions satisfont à l'engagement, elles n'ont pris effet qu'en 2011, et que jusqu'alors le règlement intérieur ne soumettait pas l'exclusion d'une radio du produit à une procédure contradictoire. Il y a donc lieu de considérer, comme l'Autorité l'a constaté, que l'engagement a été méconnu, mais jusqu'en 2011 seulement.

Sur l'article 14.2 relatif à la "Durée du préavis en cas de démission (GIE, produit national, produit régional)"

L'article 14.2 du règlement intérieur, dans sa version du 18 octobre 2006, fixait la durée du préavis de la démission d'un membre du groupement ou d'un adhérent à, respectivement, 12 mois et 6 mois.

Ces dispositions ont été modifiées en 2011 et elles prévoient désormais que ce préavis prend fin, s'agissant de la démission d'un membre, " au terme de la Convention de régie nationale conclue par le GIE et approuvée par l'Assemblée générale. Par dérogation à ce qui précède, dans le cas où la démission serait reçue par le GIE moins de un an avant le terme de ladite Convention de régie nationale, le préavis expirera le 31 décembre de l'année suivant la date de réception de la démission " et, s'agissant de la démission d'un adhérent, " au terme de l'année civile au cours de laquelle la démission a été notifiée au GIE dans le cas où la démission est intervenue au plus tard le 30 juin, ou au terme de l'année civile suivant l'année au cours de laquelle la démission a été notifiée au GIE dans le cas où la démission est intervenue après le 30 juin "

L'Autorité a constaté que ces nouvelles dispositions allongeaient la durée du préavis imposé au membre ou à l'adhérent démissionnaire ; elle a relevé, de surcroît, qu'en cas de non-respect de ce préavis, le démissionnaire devait s'acquitter d'une pénalité financière calculée au prorata de la durée du préavis non effectuée et égale à 30 % du chiffre d'affaires de publicité nationale perçue dans les douze mois précédant la démission. Elle a considéré que ces dispositions "produis[aient] un effet de verrouillage sur le marché en cause en entravant, au-delà de toute nécessité économique, la possibilité pour une radio de quitter le GIE" (décision, § 181) et elle en a conclu que le groupement avait ainsi méconnu ses engagements, à compter du 12 décembre 2011, date d'introduction de leur introduction dans le règlement intérieur.

Le groupement s'oppose à cette conclusion de l'Autorité et il soutient, en premier lieu, que les modifications apportées en 2011 au règlement intérieur sont parfaitement conformes à l'esprit des engagements puisqu'elles permettent "in fine de ne pas dégrader les conditions d'accès des radios membres du GIE à la publicité radiophonique nationale". A ce titre, il fait valoir, en particulier, que l'accès des radios locales au marché de la publicité nationale - qui est l'objectif poursuivi par les engagements souscrits - implique qu'il commercialise un produit "le plus attractif possible", ce à quoi contribuent les dispositions en cause qui ont pour objet d'éviter que la commercialisation du produit national ne soit pas trop perturbée par des sorties, en cours d'année, de radios adhérentes ou membres.

Sur ce point, l'Autorité n'a mis en cause ni la nécessité pour le groupement de veiller à l'attractivité de son produit ni, en conséquence, l'obligation pour ses adhérents de respecter un préavis avant la prise d'effet de leur démission. En revanche, elle s'est employée à vérifier que la durée de ce préavis, telle que fixée par le règlement intérieur, n'avait pas pour effet d'entraver, "au-delà de toute nécessité économique", la sortie des radios du groupement et de verrouiller ainsi le marché de la publicité radiophonique.

En second lieu, le groupement souligne que nonobstant les modifications apportées en 2011, les adhérents peuvent bénéficier du délai de préavis antérieurement prévu, puisque dans le cas où ils présenteraient avant le 30 juin leur démission, celle-ci prendrait effet au 31 décembre suivant. La portée de cet argument - qui au demeurant porte sur la démission du seul adhérent, et non du membre du groupement - est cependant toute relative. En effet, alors que jusqu'en 2011 la durée du préavis imposé à l'adhérent était toujours de six mois, elle n'est de cette même durée, depuis 2011, que dans le seul cas où la démission est présentée le 30 juin et elle est d'une durée supérieure dans tous les autres cas, cette durée pouvant aller jusqu'à 18 mois quand la démission est présentée le 1er juillet.

En troisième lieu, le groupement fait valoir que c'est à tort que l'Autorité a mis en cause dans sa décision l'indemnité de dédit prévue par l'article 21.1 du règlement intérieur, issu des modifications qui y ont été apportées en 2011, alors que cette indemnité existait précédemment dans le règlement intérieur examiné en 2005 et que l'Autorité n'y avait vu aucune préoccupation de concurrence.

Il ressort cependant de la simple lecture de la décision déférée que ce reproche n'est pas fondé. Sans doute, l'Autorité a-t-elle évoqué les dispositions de l'article 21.1 du règlement intérieur, aux termes desquelles la radio ne peut, durant le préavis, soustraire sa propre audience au produit auquel elle a adhéré, ni apparaître dans un autre produit, sauf à payer une indemnité égale à 30 % du chiffre d'affaires de publicité nationale qu'elle a réalisé dans les douze derniers mois ; mais elle n'a nullement considéré que ce dispositif constituait un manquement aux engagements souscrits, ni qu'il soulevait, par lui-même, des préoccupations de concurrence. En revanche, l'Autorité a observé que ce dispositif rendait plus contraignant encore l'allongement de la durée du préavis, puisque la radio concernée ne pouvait se soustraire aux conséquences en résultant qu'au prix du paiement d'une indemnité d'un montant élevé.

Sur la demande de réformation de la décision déférée

En premier lieu, le GIE conteste l'appréciation que l'Autorité a portée sur la gravité du prétendu non-respect de ses engagements. Il rappelle que la procédure d'engagement est, d'une façon générale et par principe, réservée aux pratiques les moins graves, l'Autorité ayant elle-même indiqué dans son communiqué du 2 mars 2009 qu'elle avait pour objet d'"accélérer des affaires ne portant pas sur des pratiques dont la nature ou les effets sont tels qu'ils appellent a priori le prononcé d'une sanction". Il en conclut qu'il est contradictoire de considérer, comme l'a fait l'Autorité, que le non-respect des engagements souscrits en 2006 constituerait une infraction particulièrement grave et il soutient que "dans le pire des scenarii", l'inexécution de ces engagements n'entrainerait que le maintien de "préoccupations de concurrence" dont les conséquences sont par définition limitées.

Sans doute la procédure d'engagement n'est-elle mise en œuvre qu'en présence de pratiques soulevant "des préoccupations de concurrence susceptibles de constituer des pratiques prohibées", dont l'Autorité juge, comme elle l'a indiqué dans le communiqué précité, que "la nature ou les effets" n'appellent pas "a priori" le prononcé d'une sanction (§ 6 du communiqué).

Cependant, au cas d'espèce, la décision contestée n'a pas sanctionné les pratiques reprochées au groupement, lesquelles avaient été examinées par le Conseil de la concurrence dans sa décision de 2006, mais la méconnaissance des engagements qu'il avait souscrits. Or, une telle méconnaissance constitue un manquement grave en lui-même, d'autant plus que c'est à l'initiative du mis en cause que l'Autorité peut accepter les engagements proposés par celui-ci, dont il s'avèrera ensuite qu'ils n'ont pas été respectés. Il est certes reproché au groupement d'avoir manqué, non à tous ses engagements, mais à certains d'entre eux seulement ; il convient néanmoins de souligner, ainsi que l'a fait à juste titre l'Autorité dans sa décision, les conséquences négatives, en ce qui concerne l'accès à la publicité radiophonique nationale, résultant de l'effet cumulatif de ces manquements. On ne saurait donc considérer que ceux-ci n'ont présenté, comme le prétend le groupement, qu'"un caractère de gravité limité".

En deuxième lieu, le groupement reproche à l'Autorité d'avoir substitué à l'examen du dommage à l'économie, auquel elle s'est abstenue de procéder, une "appréciation de l'incidence des manquements constatés sur la concurrence que les engagements visaient à préserver". Il fait valoir, en outre, qu'il n'est résulté des pratiques en cause aucun dommage à l'économie puisque l'objectif poursuivi - favoriser l'accès des radios locales au marché de la publicité radiophonique nationale - a été atteint, comme en atteste le fait que le nombre de radios adhérentes a cru de 2006 à 2016, que le rejet des candidatures s'est fondé sur des raisons objectives, transparentes et non discriminatoires, et que de 2006 à 2009, seules 9 radios sont sorties du GIE.

L'article L. 464-3 du Code de commerce permet à l'Autorité, si les engagements qu'elle a acceptés ne sont pas respectés, de prononcer une sanction pécuniaire "dans les limites fixées à l'article L. 464-2", c'est-à-dire d'un montant inférieur au montant maximum qui y est défini. Faute que cet article ait également renvoyé aux critères de détermination de la sanction pécuniaire définis par l'article L. 464-2 I alinéa 3, le groupement ne peut reprocher à l'Autorité de ne pas avoir procédé à une analyse du dommage à l'économie résultant des pratiques en cause. Ce reproche est d'autant moins fondé que l'Autorité s'est attachée dans sa décision à "apprécier l'incidence que le comportement du GIE a pu avoir sur la concurrence que les engagements visaient à préserver" (§ 198). L'Autorité s'est ainsi conformée aux principes d'individualisation et de proportionnalité de la sanction, en prenant en considération la nature et l'importance des pratiques en cause, leur contexte et leurs conséquences sur la situation concurrentielle au regard de laquelle les engagements ont été pris.

Comme l'Autorité l'a rappelé à juste titre dans sa décision, cette appréciation ne se confond pas avec l'"examen des effets actuels ou même potentiels de l'infraction constatée" et "indépendamment de tels effets, (...) c'est nécessairement par rapport à la situation concurrentielle que la décision visait à préserver qu'il faut raisonner", ce qu'elle a fait en exposant les préoccupations de concurrence auxquelles répondaient les engagements souscrits en 2006 (§ 198 à 205). Si les effets actuels ou potentiels dont se prévaut le groupement peuvent dès lors être pris en considération, ainsi que l'a fait l'Autorité, le montant de la sanction doit être déterminé eu égard aux préoccupations de concurrence fondant l'acceptation par le Conseil de la concurrence des engagements proposés par le groupement.

En troisième lieu, le GIE soutient que le montant de 300 000 euros de la sanction pécuniaire prononcé contre lui est disproportionné. Il fait valoir que ce montant correspond à plus de 4 % de son chiffre d'affaires, et qu'il est excessif et injustifié au regard de la pratique décisionnelle de l'Autorité, tant en matière de conditions d'adhésion à un groupement qu'en matière de non-respect d'engagements et d'injonctions. C'est ainsi qu'il cite deux décisions ayant sanctionné le caractère non objectif, non transparent ou discriminatoire des conditions d'adhésion à des groupements, lorsqu'une telle adhésion conditionnait l'accès à un marché ou constituait un avantage concurrentiel, et il souligne que dans ces affaires, les sanctions prononcées représentaient 1,4 % et 1,6 % du chiffre d'affaires du groupement en cause. Il cite, par ailleurs, d'autres décisions rendues en matière de non-respect d'engagements et d'injonctions et observe qu'aucune d'entre elles n'a donné lieu au prononcé de sanction d'un montant dépassant 1 % du chiffre d'affaires des entreprises en cause, plusieurs décisions ayant même prononcé des sanctions inférieures à 0,1 % de ce chiffre d'affaires.

Le rappel de décisions antérieurement rendues n'a, en toute hypothèse, qu'un caractère indicatif et ne permet pas d'invoquer une "pratique décisionnelle" qui serait opposable à l'Autorité, à qui il incombe d'apprécier, au regard des principes d'individualisation et de proportionnalité de la sanction, la sanction en l'espèce la plus appropriée. Au cas particulier, la rigueur de la sanction prononcée n'est pas discutable, puisque son montant représente 4,3 % du chiffre d'affaires du groupement et atteint près de la moitié du maximum légal encouru. Mais cette rigueur n'en est pas moins justifiée par la gravité - attestée par les constatations ci-dessus - des manquements relevés, lesquels ont consisté à méconnaître des engagements clairs et précis que le Conseil de la concurrence avait acceptés et en contrepartie desquels il avait renoncé à engager une procédure de sanction. A cet égard, le fait que la cour ait jugé que deux des manquements relevés par l'Autorité n'étaient pas établis, n'est pas de nature à diminuer le montant de la sanction prononcée ; ce montant est en effet justifié par le nombre et la gravité des pratiques en cause, appréciées au regard des préoccupations de concurrence auxquelles les engagements pris devaient mettre fin.

Il en résulte que le recours tendant à l'annulation ou, subsidiairement, à la réformation de la décision de l'Autorité sera rejeté.

Par ces motifs rejette le recours formé par le GIE Les Indépendants contre la décision n° 15-D-02 du 26 février 2015 de l'Autorité de la concurrence ; Condamne le GIE Les Indépendants aux dépens de l'instance.