Ministre de l’Économie, 1 septembre 1999, n° ECOC9910286Y

MINISTRE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Maîtres,

Le 26 avril 1999, vous avez notifié à la Commission européenne, conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 4064-89 du Conseil, un projet de concentration par lequel la Compagnie des Salins du Midi et des Salines de l'Est (CSME), d'une part, et les Mines de Potasse d'Alsace/Société Commerciale des Potasses et de l'Azote (MDPA/SCPA), d'autre part, envisagent de regrouper au sein d'une entreprise commune dénommée Rock leurs activités en matière de sel de déneigement vendu en France et de sel gemme produit en France.

Une copie de la notification a été adressée le 27 avril 1999 à la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes et reçue le jour même.

Le 20 mai 1999, la DGCCRF, en application de l'article 9 du règlement du Conseil précité, a demandé à la Commission le renvoi du projet pour ce qui concerne l'analyse des effets de l'opération sur l'ensemble des marchés locaux du sel de déneigement en France. La demande se fonde sur le risque de création ou de renforcement d'une position dominante ayant pour effet qu'une concurrence effective serait entravée dans le Nord-Est de la France et sur l'affectation de la concurrence dans les autres zones.

Le 11 juin 1999, la Commission a renvoyé l'affaire n° IV-M.1522-CSME/MSCA/Rock aux autorités de concurrence françaises en application de l'article 9 du règlement du Conseil précité. Dans sa décision de renvoi, elle a établi que les parties notifiantes détiendront le contrôle en commun de Rock, que cette dernière exercera toutes les fonctions d'une entité économique de plein exercice et que la concentration vérifie les critères de dimension communautaire. Elle a délimité le marché de produit en cause comme étant celui du sel de déneigement. Compte tenu du coût relatif de transport du produit, elle a estimé que ce marché possède un caractère régional. Après avoir analysé les flux d'échanges transfrontaliers et les structures des marchés dans les Etats membres limitrophes, et sachant que les sites de production des parties se situent tous en France, elle a conclu que des marchés régionaux distincts peuvent être définis à l'intérieur de la France ; en l'espèce elle a distingué un marché du sel de déneigement dans la zone Nord-Est, et un marché dans la zone Sud et Nord-Ouest, sans toutefois établir s'il convenait de scinder ce dernier en deux.

La Commission a enfin constaté un risque de création ou de renforcement de position dominante de la part des parties dans le marché Nord-Est de la France et des indices d'affectation de la concurrence dans les autres zones concernées. Face à ce risque, les parties avaient transmis le 31 mai à la Commission une proposition d'engagements.

La CSME est une filiale du groupe Morton-International Inc., lui-même acquis récemment par le groupe américain Rohm & Haas. Elle produit, élabore et commercialise toutes les catégories de sel (sel marin, sel raffiné et sel gemme) destinées principalement à l'alimentation humaine, l'agriculture, l'adoucissement des eaux, l'industrie chimique et le déneigement.

Elle produit le sel marin à partir de marais salants situés dans le Sud de la France, le sel raffiné à partir de deux salines situées à Varangéville (Meurthe-et-Moselle) et Dax (Landes), et le sel gemme à partir d'un site minier situé à Varangéville. CSME contrôle également des filiales étrangères spécialisées dans le sel marin.

MDPA est une filiale de l'Entreprise Minière et Chimique (EMC), établissement public industriel et commercial. Elle exploite un gisement alsacien de sylvinite permettant d'obtenir du chlorure de potassium utilisé comme engrais ou matière première industrielle. L'un des procédés utilisés pour ce faire par MDPA sur son site " Marie-Louise " aboutit à la production de sel " thermique ". Celui-ci est d'un faible degré de pureté (moins de 90 %), ce qui limite son utilisation au déneigement.

Confrontée à un épuisement de son gisement, MDPA a engagé un processus d'arrêt du site " Marie-Louise " : même si l'arrêt complet est prévu pour 2004, la production de sel " thermique " a été arrêtée dès le mois de juillet 1999.

En revanche, MDPA a développé récemment une activité de creusement de cavités souterraines destinées à l'enfouissement de déchets dans un gisement de sel gemme situé en dessous de couches de potasse déjà exploitées. Cette activité génère une production de sel gemme constante, ce dernier étant un sous-produit de l'activité principale.

SCPA est elle aussi une filiale de l'EMC et a pour principale activité la commercialisation de fertilisants et de produits dérivés de l'extraction de la potasse. A ce titre, elle commercialise l'ensemble de la production de MDPA sur la base d'un accord d'exclusivité.

Préalablement à l'opération, MDPA et SCPA ont créé le 4 juin 1999 une filiale commune détenue à parts égales, la société MSCA. Cette société, constituée uniquement en vue de l'opération, s'est vue apporter l'intégralité des activités de SCPA liées au sel de déneigement et au sel gemme ainsi qu'une exclusivité de commercialisation du sel gemme produit par MDPA.

L'opération consiste en la création d'une filiale commune, dénommée Rock, détenue à parité par MSCA et CSME. Le projet prévoit le regroupement au sein de Rock des activités des sociétés-mères concernant la production de sel gemme en France (y compris son exportation), la commercialisation de sel de déneigement en France et la réalisation de cavités souterraines destinées au stockage des déchets. Rock bénéficiera notamment du transfert depuis les mères de la clientèle, des brevets et des marques attachés à l'activité de sel de déneigement ainsi que des contrats relatifs à la logistique de cette activité. Les sociétés-mères, pour leur part, se retireront de toute activité de production de sel gemme et de vente de sel de déneigement en France.

En ce qu'elle emporte transfert de propriété ou de jouissance sur tout ou partie des biens, droits et obligations des entreprises mères au profit de l'entreprise commune Rock, cette opération constitue une concentration au sens de l'article 39 de l'ordonnance n° 86-1243 modifiée du 1er décembre 1986.

Si, en théorie, tous les sels peuvent être utilisés pour diverses applications, d'un point de vue technique, en revanche, les différentes origines et les différents procédés de traitement ne permettent pas de produire des qualités de sel identiques. Comme la qualité du sel détermine sa destination, le sel gemme français, de qualité médiocre (pureté, couleur et solubilité), est quasiment exclusivement destiné au déneigement. Tous les sels ne sont donc pas substituables entre eux. Seul le sel gemme et, dans une moindre mesure, le sel solaire sont donc susceptibles d'être utilisés pour le déneigement des routes en France.

Pour le traitement hivernal des routes, il est possible de faire appel à des agents abrasifs (sable ou graviers) ou à des agents fondants (sel, chlorure de calcium, chlorure de magnésium, urée, alcools et glycols). S'il existe une certaine substituabilité entre les différents produits de traitement hivernal, le sel, en raison des volumes disponibles, de son prix et de son efficacité, est le principal produit utilisé pour le déglaçage et le déneigement des routes.

Il existe donc un marché distinct de la commercialisation du sel de déneigement, marché concerné par l'opération.

Pour ce type de sel, le marché géographique de référence est par nature local.

En effet, les principaux utilisateurs du sel de déneigement sont les administrations ou les collectivités en charge de l'entretien des voiries (directions départementales de l'équipement et collectivités locales) ainsi que les sociétés concessionnaires d'autoroutes, qui achètent leur sel dans le cadre de marchés publics. La demande est donc essentiellement communale et départementale. En outre, les parties précisent dans leur notification que les coûts de transport d'un tel produit pondéreux sont élevés [...] (1) francs français par kilomètre et par tonne) et représentent plus de 50 % du prix de vente dès que la distance de livraison dépasse 400 kilomètres [...] (1).

De plus, la consommation de sel de déneigement est caractérisée par une forte imprévisibilité de la demande du fait de l'importance du facteur climatique. Cela oblige les opérateurs présents sur ce marché à disposer d'une logistique importante et à posséder des lieux de stockage proches des zones d'utilisation, et favorise les producteurs locaux ou régionaux.

Par ailleurs, l'existence d'un marché géographique transfrontalier n'est pas envisageable en France du fait des habitudes et des réglementations nationales propres à chaque pays.

Ainsi, en Belgique, en Suisse, en Autriche et aux Pays-Bas la consommation de sel de déneigement est principalement constituée de sel fin raffiné, excluant de la zone les producteurs français de sel gemme.

Certains pays comme l'Allemagne ou le Luxembourg ont en outre des normes réglementaires qui requièrent, pour l'utilisation du sel gemme en matière de déneigement, l'utilisation d'un sel sec d'un degré de pureté atteignant 96 %, ce qui exclut les producteurs français de sel gemme dont le degré de pureté n'excède pas 90 %.

Si les producteurs limitrophes de la France, notamment les Allemands et les Espagnols, peuvent être considérés comme des concurrents potentiels des producteurs français sur certains marchés géographiques, l'inverse n'est donc pas possible.

La concurrence s'exerce donc de façon locale en France sur les marchés de commercialisation de sel de déneigement.

Les parties ont toutes deux un site de production dans le quart Nord-Est de la France où les prix, du fait de coûts de transport similaires, sont homogènes.

Dans le Nord-Ouest de la France les prix de commercialisation du sel de déneigement sont bien plus élevés que dans le Nord-Est. Mais, à l'intérieur de la zone, où le transport dépasse partout 400 kilomètres, les coûts sont semblables et les prix pratiqués sont relativement uniformes quel que soit le revendeur. Les conditions de concurrence sont donc homogènes dans le quart Nord-Ouest de la France.

Le même raisonnement peut être tenu dans la zone du sud de la France puisque CSME produit du sel solaire dans les Bouches-du-Rhône, qui pourra pour partie être commercialisé par l'entreprise commune et qui entre en concurrence avec des importateurs étrangers, notamment italiens et espagnols dont les sites de production sont proches des frontières françaises.

Les marchés pertinents à prendre en compte pour la commercialisation du sel de déneigement sont donc les zones Nord-Est, Nord-Ouest, et Sud de la France.

Le marché du sel de déneigement représente en France moins de 300 millions de francs de chiffre d'affaires par an et ne revêt pas un caractère stratégique. Le sel de déneigement est néanmoins un produit indispensable au bon fonctionnement des réseaux routiers enneigés.

L'opération notifiée menace de créer ou de renforcer une position dominante dans le quart Nord-Est de la France. En effet, SCME et MDPA se partagent l'essentiel des ventes de sel de déneigement sur cette zone : chacune des parties s'est en effet vu attribuer au moins 40 % des marchés publics de déneigement en 1997-1998 et en 1998-1999 sur le quart Nord-Est de la France. Elles sont donc aujourd'hui les deux leaders incontestés de la zone.

Après la création de l'entreprise commune Rock, cette dernière deviendra le principal opérateur avec une part supérieure à 80 % sur le marché de la commercialisation de sel de déneigement dans le quart Nord-Est de la France.

Le Tribunal de première instance des Communautés européennes vient de rappeler, dans sa décision " Endemol/Commission " du 28 avril 1999, que, selon une jurisprudence constante, une part de marché particulièrement élevée peut en elle-même constituer la preuve de l'existence d'une position dominante, surtout lorsque les autres opérateurs sur le marché ne détiennent que des parts beaucoup moins importantes (voir aussi arrêt de la CJCE " Hoffmann-La Roche/Commission " du 13 février 1979).

Seule la concurrence des produits importés, qui représentent entre 5 et 20 % du secteur selon les années, subsistera. Or les départements français bénéficiant actuellement de la présence d'importations de sel de déneigement sont peu nombreux, et peu d'importateurs se sont implantés sur la zone concernée. Les concurrents des parties ont donc de faibles parts de marché.

Le sel de déneigement étant un produit pondéreux, à faible valeur ajoutée, on peut considérer que le jeu de la concurrence ne pourra s'exercer que de manière réduite.

Les consommateurs n'auraient donc aucune alternative aux parties pour l'attribution de leurs marchés publics de déneigement dans le cas où ces dernières décideraient d'augmenter leurs prix.

Qui plus est, les marchés concernés sont caractérisés par l'existence de barrières à l'entrée significatives, qui tiennent notamment à la nécessité, pour tout entrant, de disposer de dépôts de stockage et d'être capable de répondre efficacement dans de brefs délais aux pics brutaux de demande qui caractérisent cette activité.

La nouvelle position des parties sur cette zone crée donc un risque réel d'atteinte à la concurrence par création ou renforcement d'une position dominante.

Dans la zone Nord-Ouest, la consommation en sel de déneigement est faible. Les parties sont cependant présentes et se sont vu attribuer plusieurs marchés publics en 1998, notamment en Mayenne, en Loire-Atlantique, dans les Côtes-d'Armor, dans le Loir-et-Cher et dans la Sarthe pour SCPA et dans le Morbihan pour CSME. Par l'opération envisagée, la nouvelle entité va donc renforcer les parts de marché initialement détenues par ses mères dans cette zone.

Dans la zone Sud, la consommation de sel de déneigement est peu importante du fait des conditions climatiques et se situe principalement dans les départements montagneux. SCPA est présente au Nord de cette zone, notamment dans les départements du Rhône et de la Loire. CSME est également présente. Elle dispose d'un site de production de sel solaire dans les Bouches-du-Rhône et est présente dans de nombreux départements de la zone.

Ces deux marchés bénéficient d'une concurrence plus importante. Toutefois, la position des parties au niveau national leur permet d'avoir un avantage concurrentiel sur leurs concurrents, renforcé par le fait que la nouvelle entité sera la seule à disposer d'un réseau de distribution couvrant l'ensemble du territoire français.

Par conséquent, le jeu de la concurrence sera également affecté sur les marchés Nord-Ouest et Sud.

Ceci amène à estimer que l'opération risque de déboucher sur la création ou le renforcement d'une position dominante ayant pour conséquence qu'une concurrence effective serait entravée sur les marchés considérés.

Un certain nombre d'éléments doivent cependant être pris en compte afin de dresser le bilan économique global de l'opération.

Tout d'abord, l'arrêt du site " Marie-Louise " a pour conséquence directe la perte d'une production de sel thermique par MDPA comprise entre 700 000 et un million de tonnes par an. L'activité de stockage souterrain prévue dans le processus de reconversion ne devant pas dépasser 200 000 tonnes de sel gemme par an, le bilan global aboutira à une chute de la production de sel pour le déneigement de l'ordre de 600 000 tonnes par an pour MDPA. A titre de comparaison, le total de la demande en France a varié depuis 1985 entre 300 000 tonnes (1989) et 1,4 million de tonnes (1985). La perte de capacité des MDPA est donc très significative et modifie de façon importante le jeu de la concurrence sur les marchés concernés en réduisant fortement le poids de l'un des deux acteurs majeurs. En effet, CSME devient de ce fait le leader unique du marché indépendamment de la concentration.

De son côté, MDPA risque d'avoir de grandes difficultés à commercialiser seule la quantité de 200 000 tonnes tirée de l'activité de reconversion. En effet, ce volume est trop faible pour justifier le maintien d'un réseau national, et handicape le vendeur en le mettant dans l'incapacité de faire face à la demande émanant de ses clients les années de fort enneigement. Ainsi, en adossant MDPA à CSME sur les marchés du sel de déneigement, la concentration lui permet de bénéficier des économies d'échelle tirées du volume conjoint des deux entreprises et de faire face à la demande les années où celle-ci se révèle importante. Ce faisant, elle favorise la reconversion de l'entreprise minière.

Par conséquent, je constate que l'opération est à l'origine d'une partie seulement de l'atteinte à la concurrence constatée et qu'elle entraîne, d'autre part, des effets positifs en termes de progrès économique et social. Ces effets seront de plus partiellement partagés avec les clients, lesquels pourront bénéficier d'une plus grande sécurité d'approvisionnement.

L'atteinte à la concurrence ne me paraît cependant pas entièrement compensée par les effets décrits ci-dessus.

Afin de corriger cette atteinte à la concurrence, les entreprises notifiantes se sont engagées, par courrier en date du 6 août 1999, à diverses mesures qui, en réduisant les barrières à l'entrée, sont susceptibles de favoriser l'arrivée et le développement sur les marchés concernés de nouveaux concurrents et par conséquent de rétablir le jeu d'une concurrence effective.

Tout d'abord, les parties se sont engagées à céder 12 dépôts et à ne plus stocker de sel de déneigement sur 6 autres dans un délai correspondant au préavis contractuel et à l'écoulement des stocks actuellement présents sur ces dépôts, et ce, à compter de la date de la lettre d'accord du ministre. La date de préavis contractuel, variable selon les contrats, est en moyenne de trois mois, et le délai pour vider les dépôts de leur contenu actuel ne dépassera pas le terme de la saison hivernale 1999/2000.

Le volume total de ces 18 dépôts représente près de 40 % des capacités de stockage de sel de déneigement du nouvel ensemble. Les 6 dépôts neutralisés pour le sel de déneigement sont ceux de Santes, Fécamp, Saint-Malo, Saint-Aignan-de-Grand-Lieu, Drancy et Marseille. Les dépôts cédés sont situés majoritairement sur les marchés du Nord-Est et du Sud. Sur les 22 dépôts conservés, 18 sont imposés par le client dans le cadre de marchés dont les entreprises notifiantes sont adjudicataires. La capacité de stockage de sel de déneigement de Rock (hors sites de production) passera donc de [...] (1) tonnes à [...] (1) tonnes du fait de cet engagement.

Afin de favoriser l'entrée de concurrents, les entreprises notifiantes se sont aussi engagées à mettre à la disposition de tiers des stocks de sécurité utilisables par ces tiers en cas de défaillance, c'est-à-dire de situations dans lesquelles le tiers, bien qu'ayant pris toutes les dispositions pour satisfaire la demande du marché dont il est adjudicataire, se trouverait dans l'impossibilité provisoire de livrer son client en raison de circonstances exceptionnelles de consommation. Ces stocks de sécurité représenteront un volume de 40 000 tonnes réparti à parts égales sur les sites de Mulhouse et d'Aigues-Mortes.

Le volume minimum garanti à un opérateur tiers qui remporte un appel d'offres départemental est donné en annexe et correspond à [...] (1) environ de la demande moyenne du département, ce qui revient à répartir les 40 000 tonnes au prorata de la consommation moyenne des départements. Ce volume sera porté par les parties à la connaissance de tout opérateur qui en ferait la demande dans l'optique de soumissionner à un appel d'offres départemental.

Au 1er septembre de chaque année, Rock indiquera aux opérateurs tiers ayant remporté des appels d'offres départementaux le tonnage maximum pouvant leur être réservé au titre de cette garantie de défaillance, ce tonnage étant déterminé par répartition des 40 000 tonnes entre les seuls départements ayant sélectionné des opérateurs tiers, au prorata des consommations moyennes de ces départements.

Les opérateurs souhaitant bénéficier de cette réserve de capacité devront lever l'option proposée dans un délai de 3 mois suivant l'attribution des marchés concernés et au plus tard le 31 décembre.

Les prix pratiqués pour la vente de ces volumes réservés se feront au prix tarif de Rock, sur la base d'un prix départ site de production. Ces prix seront non discriminatoires par rapport aux conditions de prix départ site de production faites aux clients hors marchés publics.

Cet engagement, qui facilite de façon significative l'entrée de nouveaux concurrents sur le marché en abaissant leurs coûts et en " sécurisant " leurs clients potentiels, sera limité aux cinq premières années d'exploitation de Rock, cette durée pouvant être révisée à la baisse par le Ministre chargé de l'Economie si l'évolution du marché témoigne d'un développement important de la concurrence.

Enfin, les parties notifiantes s'engagent à renoncer à l'utilisation, pour le sel de déneigement, de la marque déposée " La Cigogne ", dont la notoriété est particulièrement forte dans le Nord-Est de la France.

Les engagements pris par les entreprises notifiantes me paraissent de nature à réduire de façon très significative les barrières à l'entrée existant sur les marchés du sel de déneigement. Elles sont donc à même de favoriser l'entrée et le développement de concurrents, ce qui ne permettra pas à l'entreprise commune Rock de se trouver en situation d'agir indépendamment de ses clients et de ses concurrents.

Par conséquent, et compte tenu des engagements proposés, il apparaît que la présente opération ne saurait créer ni renforcer une position dominante sur les marchés pertinents concernés. Je vous informe donc qu'il n'est donc pas dans mon intention de saisir le Conseil de la concurrence de cette opération.

Les parties notifiantes voudront bien rendre compte annuellement de la bonne exécution des engagements.

(1) A la demande des parties notifiantes, des informations ont été occultées. Ces informations relèvent du " secret d'affaires ", en application de l'article 28 du décret n° 86-1309 du 29 décembre 1986, modifié par le décret n° 95-916 du 9 août 1995, avant-dernier alinéa.

Annexe

Volumes minimum garantis par département (avant résultat des appels d'offres) (1)